差异化设置街镇工作机构
提升基层治理效能的探索和实践
济南市委编办
济南市委编办坚持问题导向，强化优解思维，以差异化设置街镇工作机构和配置职能为突破口，积极探索根据不同情况精准调整优化机构设置和编制资源，推动基层治理体制机制高效运行。
党中央高度重视基层工作，对调整完善街镇机构设置和管理体制作出专门部署。济南市委编办坚持问题导向，强化优解思维，以差异化设置街镇工作机构和配置职能为突破口，积极探索根据人口规模、服务半径、经济发展等不同情况，精准调整优化机构设置和编制资源，着力破解街镇机构设置同质化和人浮于事、忙闲不均等问题，推动基层治理体制机制高效运行，有效促进基层治理效能全面提升。
一、坚持问题导向，准确把握街镇行政管理体制改革的着力点、发力点
街镇是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键环节，在促进经济社会改革发展稳定中发挥了“压舱石”作用。同时，街镇在机构设置和管理体制等方面还存在不少短板弱项和体制机制障碍，这也是持续推进基层管理体制改革的发力点。
一是着眼解决职能配置精准度不高的问题。各街镇人口面积差别较大，管理幅度、职责任务不尽相同，改革前街镇的主要职能基本相同，功能定位缺少细分，没有考虑人口规模、特色产业、地理位置、资源禀赋以及交通区位等差异。同时，部分行政机构与事业单位关联性的职责较多，行政职能与事业职能很难区分，部门街镇存在行政、事业机构职能任务交叉重叠现象，容易导致基层人员力量分散，难以形成工作合力。这就需要立足街镇特点，分类施策、精准定位，有针对性地配置街镇机构职能。
二是着眼解决机构设置与实际脱节的问题。改革前，部分街镇机构实行综合化设置、扁平化管理，虽减少管理层级，但街镇工作机构管理幅度增加了。特别是人口多、面积大、社区农村并存的城乡结合街镇，现有机构设置与实际管理脱节的问题比较突出，且街镇行政、事业机构与区县部门“一对多”“多对多”现象并存，若对工作职能边界不加以理顺，容易出现“都管都不管”的情况，不利于街镇正常运转和高效履职。这就需要依据不同街镇的工作量，差异化设置机构，厘清职能边界，既满足工作需要，又确保机构高效运转。
三是着眼解决编制资源配置效益不高的问题。改革前向街镇下沉编制，对各街镇工作任务量、现有人员编制结构等缺少分析研判，存在重平衡照顾、轻重点支持的情况，无法更好地调动基层主动性和积极性，没有发挥出机构编制资源在优化人员结构、引进专业人才等方面的作用，也不利于编制资源的集约高效利用。这就需要制定科学有效的编制资源配置方式，采取定性分析与定量测算相结合的方式，精准投放编制资源，确保好钢用在“刀刃”上，最大限度发挥资源使用效益。
二、强化优解思维，积极探索优化街镇工作机构和管理体制的实践路径
本次机构改革，山东省关于调整完善街镇机构设置和管理体制的总体部署是，聚焦基层党的建设、经济发展、民生服务、平安法治四大职能，综合设置4个内设机构加1个党政事务综合办公室，因地制宜设置承担应急安全、综合执法、便民服务、公共文化等职能的4个事业单位，即总体上构建“5办4中心”的街镇机构框架。济南市委编办在贯彻落实省委部署的基础上，立足实际、探索差异化设置街镇工作机构指标体系，因地制宜设置特色机构，高效精准配置机构编制资源，摸索出街镇改革的新路子。
一是由定性分析转为定量分析，量化数据指标为街镇赋分归类。立足街镇现有的各项基本数据，通过针对性的指标选取和差异化的权重设置，探索构建具有可操作性的街镇量化赋分加权模型。在指标选取上，依据人口规模、经济发达程度、服务半径三项标准，对应常住人口、财政收入、街镇面积、村居数四个指标进行衡量，并相应赋予一定权重建立量化公式，即“常住人口×0.4+财政收入×0.2+面积×0.2+村居数×0.2”。同时，明确街镇差异化设置分布标准，要求设置9个工作机构的街镇占本区县所辖街镇总数的60%左右，设置8个和10个工作机构的街镇合计占本区县所辖街镇总数的30%左右，设置7个和11个工作机构的街镇主要是针对量化指标显著小（或大）的街镇，合计占本区县所辖街镇总数的10%左右，通过构建街镇量化赋分加权公式，让街镇工作总量具体化和数字化，有效解决街镇分类无标准、测不准的问题，让数据指标结果应用更合理、更真实。
二是由统一设置转为差异化设置，优化街镇机构职能配置。认真贯彻中央改革部署、山东省委改革要求，将街镇职能进一步聚焦基层党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等方面。同时，依据街镇分类差异化明确街镇工作机构，一方面，根据城市街道、城乡结合街道、农村街镇三种类型，分别对应设置城市建设服务中心、城乡建设服务中心、村镇建设服务中心事业工作机构。另一方面，以区县为单位进行机构统筹调剂，街镇平均设置9 个工作机构，对面积小、人口少、村居少的街镇压缩机构数量，相应核减1~2个工作机构；将调剂出的机构用于满足人口规模大、经济发达程度高、服务半径大的街镇，保障这类街镇在设置 9 个工作机构的基础上再因地制宜设置1~2个工作机构，如设置重点项目服务中心、特色产业服务中心、三资管理服务中心等，确保街镇重点工作活有人干、事有人管。通过统筹调剂，突破“千镇一面”的同质化困局。
三是由平均下沉编制转为精准投放，强化编制资源使用效益。结合机构改革加大编制资源向基层倾斜力度，按照每个区县平均10名行政编制、每个街镇平均5名事业编制的标准，向街镇下沉编制资源。坚持“瘦身”与“健身”相结合，科学精准配置街镇编制资源，允许各区县统筹考虑地域面积、人口数量与财政收入水平，将编制资源向人口集聚明显、城市化水平高、发展辐射范围广的街镇进行重点倾斜，实现编制资源的精准滴灌，有效提升编制使用效率。
三、持续深化改革，不断巩固扩展街镇行政管理体制改革成效
一是以标准化推动规范化，实现街镇编制管理有章可循。通过建立街镇工作总量指标体系，有效减少了编制管理过程中的主观因素。全市161个街镇改革后，设置7个工作机构的街镇4个，设置8个工作机构的街镇37个，设置9个工作机构的街镇81个，设置10个工作机构的街镇33个，设置11个工作机构的街镇6个；同时，对街镇行政事业机构数量进行明确，按照 “4+3”“4+4”“5+4”“5+5”“6+5”五种模式设置街镇行政内设机构和事业单位，确保基层执行不跑偏、不走样。
二是以设置特色机构突出街镇发展定位，推动街镇错位发展。在保证基层机构设置总体一致的情况下，针对不同街镇在辖区管理、重点工作等方面的不同情况，按照“规定机构+自选机构”模式设置工作机构，因地制宜设置特色工作机构，保障基层机构设置因地制宜、量体裁衣。比如，历下区部分街道设置三资管理服务中心，加强对所辖村居集体三资监管；商河县经济发达镇玉皇庙镇设置特色产业服务办公室，强化培育发展壮大特色产业，着力做好特色产业文章。
三是以统筹调剂盘活编制资源，确保“基层事情有人办”。指导区县根据街镇工作总量指标体系，结合发展定位、区位优势、产业特色等因素，优化下沉编制的方式，推动街镇编制资源由大水漫灌到精准滴灌转变，结合改革，先后共向街镇下沉4000余名编制，并将编制资源向重点街镇、承担重大任务的街镇倾斜，推动“优编强基”工作迈出坚实步伐。
来源：《中国机构编制》2024年第12期
