基层行政执法人员的身份始终是个尴尬问题
全国基层行政执法人员有多少？这可能谁也说不清楚，甚至于你去问某个县，县里有多少行政执法人员？也有可能讲不清。为什么？因为标准不一样。即什么样的人可以称为行政执法人员？这个问题上，上下说法各一，条线与地方说法也不一样，反正就是不统一。
我们暂不讨论涉及（基层）机关性质的工作人员，如市场监管局（原工商局）某某分局、税务局某某分局、公安派出所，等等，这些机关正式人员，属于行政执法人员，这个没有争议。
今天我们一起来讲一下基层行政执法人员，这里所讲的这类人员，主要是指县级以下有关单位中的工作人员。在目前实际工作中，所谓称之为（基层）行政执法人员的，是不是应该叫行政执法人员还是个有争议的事。
让我们以“基层单位”为例，作一些粗浅的分析。
现在开展综合执法改革，权力下放到各区镇（街道）。如某某开发区管委会、某某镇人民政府环保局、城管局、审批局等；这些单位都不具有法人资格，现在称为职能机构，其实就是管委会或镇政府的内设机构。
上述这些内设机构的工作人员，一般来自于三个方面：一是所在镇的镇政府公务员；二是所在镇原来的事业单位。如原来的七站八所，现在职能归并到“某某局、某某办公室、中心”的事业人员，这一部分人中也有少数（原先是）参公的，但性质是事业人员；三是镇政府招录的其他工作人员，这部分人员一般称之为“镇编合同制人员”。这种称谓，是不是得到县级以上编委办的认可，从目前来讲，理论上是不认可的，但实际上就是这样在招录。包括公益性岗位、辅助人员等，叫法不一样，但性质是一样的。
“镇编合同制人员”（以下简称A），这类人员，不算事业人员，因为他们没有正式的事业编制身份；同时，他们一般是与所在的内设机构签合同的，但又不能算是企业人员，因为内设机构不是企业。实际工作中，这部分人员承担着大量的行政执法事务，付出的很多，很辛苦。但他们能不能、算不算是行政执法人员，又呈现出了非常尴尬的境地。
行政执法人员是应该有资格和持证上岗的。《纲要》（中办［2015］36号）对执法证件也提出了原则上的要求，从各地各部门“有关行政执法人员证件管理”方面的文件规定来看，新出台的不多，如江苏省还是1995年的“行政执法证件管理办法”。这些规定，大多数表述为有资格申请执法证件的，是指：“在编在岗、在职在编”的人员。
但是，什么叫“在编在岗、在职在编”，尤其是什么叫“在编”，实践中是个模糊的概念，造成基层“紧不得、松不得”。紧吧，在编就是指“有编制的公务员、至少应该是事业编”，这样的话，基层能持证的没几个人，下面执法没法开展；松吧，“现在用人机制在改革”，聘用、备案、合同制的工作人员越来越多，将这部分人视为“无编”显然是没道理的， A类人员是可以持证的。
什么叫“在编”，当然是指有（行政或事业）编制的人员。但是，面对一些实际问题，就很难回应，如：通过聘用制、备案制方式招录的人员，也不是随便招的，也是有计划、名额的。这类人员“不是行政或事业编制”，但不代表没有编制。为什么“在编”要仅仅指行政或事业呢？定义“在编”的观念也要与日俱进，要更有利于用人机制的实施。
同样地，在县级（以上）层面上，如城管执法，现在在开展的文化、交通、农业、环保和市场监管领域的综合执法，通俗称之为“条线内综合”，他们内部的行政执法人员来讲，也有上述类似的情况。尽管这些部门可能会更多地涉及到“授权”这个法律问题，但“条线内综合”所引起的人员结构上的复杂，也是当前面临的迫切问题，如何从体制机制上思考、解决这类问题，是当前推进综合执法正规化的重中之重。
面对基层行政执法人员的身份上尴尬，笔者的建议是：
一要改变传统“编制思维”，将A类人员中实际从事行政执法工作的人员，作为真正的行政执法人员；二要准确界定行政执法人员，考量是否行政执法人员，应该首先考虑“他（工作时）的权力源头在哪里，是谁赋予了他”，而不是去问“他的所谓身份是什么？”；三要淡化“编制意识”，逐步实行“同职同酬、同岗同酬、同责同担（当）、同位同负（责）”的考察考核方式。当然，这些建议措施，都要从省级政府层面上加以作出规定来实现，而不是一个部门或几个部门发个文件就能解决的。
来源：芥莘斋行政法实务笔记 ，作者芥莘斋
