20世纪50年代加拿大与美国芬迪湾跨境水资源的开发
摘 要：第二次世界大战后加拿大新不伦瑞克省与美国缅因州都需要开发美加东部边境，以刺激这些相对落后地区的经济增长。前期两国都希望通过合作开发芬迪湾地区的水资源来达成目标，但由于加美在经济与环境问题上的分歧，两国最终选择了不同的资源开发模式。美国最终停止开发该地区的水电，成立了自然保护区；加拿大新不伦瑞克省则完成了芬迪湾上游圣约翰河的开发。通过分析20世纪50到60年代加拿大与美国跨境水资源合作开发对芬迪湾地区电力开发的影响，可以深化对跨境水资源开发的理解，从跨国视角展现加拿大地方对加美合作的响应和适应，以及在合作共赢与独立发展之间如何取得平衡。
关键词：加美关系 跨境水资源 芬迪湾 水电开发
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芬迪湾及其上游地区河流圣约翰河位于加拿大新不伦瑞克省与美国缅因州的交界处。芬迪湾区域地理风貌独特，水力资源丰富，既有潮汐水能也有河流水能。圣约翰河是新不伦瑞克省和缅因州最长的河流，而芬迪湾拥有世界上最大的潮汐。在20世纪50年代，两个地区都希望开发芬迪湾地区的水电潜能。芬迪湾地区的跨境水资源吸引了加美两国的兴趣，但具体来说，两国对这一地区的水能资源各有偏好。美国更关注下游区域的潮汐能开发；加拿大则更关注上游区域的圣约翰河的水电开发。当两国对资源开发的偏好不一致时，如何吸引对方配合，推动合作向更满足本国需要的方向发展，成为加美两国在芬迪湾跨境水资源开发中面对的首要问题。此外，新不伦瑞克省与缅因州都属于本国经济与工业发展较为落后的地区，而水电类的资源开发往往需要大量资金支持。如何争取联邦政府对本地的开发援助，也是新不伦瑞克省与缅因州这类相对贫困地区开发水电的首要难题。加美的跨国合作能否与本地的发展计划结合，两国的跨境水资源合作平台—国际联合委员会（International Joint Commission，缩写为IJC）如何在其中发挥作用？本文将从这些问题出发，深入探讨加美在芬迪湾地区的水电项目中遭遇的困难，以及加美合作对加拿大新不伦瑞克省开发的影响。加美之间边境线漫长，跨境河流多。两国跨境水资源开发的合作密切，这也成为两国关系研究的一个重要主题。目前已有研究主要关注加美在哥伦比亚河流域、圣劳伦斯运河与五大湖水域的合作。这些研究聚焦于加美联邦政府的态度，对地方政府的关切较少。而地方政府对芬迪湾地区跨境水资源开发合作的参与度高。同时目前对芬迪湾地区水电发展的研究多从战后经济重建战略的角度出发，对于加美合作影响的关注较少。芬迪湾地区的开发是深入观察加美跨境水资源开发的良好视角，值得进一步研究。![]()
第二次世界大战（后文简称“二战”）后50年代到60年代是加拿大与美国基础建设合作，特别是水利合作的高峰时期。在这段时期，一方面，加美联系紧密，两国在政治上同为冷战盟友，在经济上的联系迅速加强。另一方面，加拿大的基础设施建设快速发展。战后加拿大国家经济政策转向凯恩斯主义，对内强调宏观经济调节与社会福利建设。因此加拿大联邦政府实施了多个大型基础设施项目，希望以此带动国家经济整体发展。这其中也包括加拿大与美国进行的多次跨境水资源开发合作，例如加美圣劳伦斯航道的开通、西部哥伦比亚河的开发等。这一时期成为加美合作开发的黄金时期。
加拿大对基础建设的关注不仅增加了加美合作开发跨境资源的机会，对本国偏远地区的发展也至关重要。加拿大西部与沿海诸省发展一直与中部地区存在较大差距。这一时期联邦政府强调国家均衡发展，倾向于帮助相对落后地方进行开发。这成为“二战”后加拿大沿海诸省的重要发展机遇。沿海诸省的基础设施建设一直较为落后。20世纪50年代以前新不伦瑞克省的电力系统以私人火力电厂为主。尽管新不伦瑞克省在20年代也仿照安大略省建立了管理公共电力的新不伦瑞克省电力委员会（The New Brunswick
Electric Power Commission，简称“NBEPC”）。但新不伦瑞克省电力委员会与公共电力系统发展受到私人电力的打压，影响力很小。据政府统计报告显示，1950年新不伦瑞克省的公用电力发电量为2.34亿千瓦时，而当时私营发电厂仅用于民用销售的电力就生产了4.63亿千瓦时。战后新不伦瑞克第一任省长约翰·麦克奈尔（John Babbitt McNair）意识到公共电力的重要性，坚持通过投资较小的火力发电厂发展省内的公共电力。从1945到1948年，新不伦瑞克省公共电网的用户量几乎翻了一番。然而快速的扩张也使火力发电系统的弊端越来越凸显。火力发电供电量小，且易受燃料供应影响。新不伦瑞克仍然迫切需要发展本省的水电系统。1952年，休·约翰·弗莱明（Hugh John Flemming）成为新不伦瑞克的新任省长。弗莱明高度注重电力发展，将电力发展提高到新不伦瑞克省发展的核心地位，提出“为了工业发电”（Power For Industry）战略。政府希望通过增加廉价电力，为新不伦瑞克省吸引更多产业与投资。公共水电最能满足该省此时的发展需要。相比新不伦瑞克省，美国缅因州的发展相对较好。20世纪初缅因州已经历过一轮水电建设的高峰。20世纪50年代是缅因州水电建设的第二轮高峰期，但缅因州在发展水电时还有一些特殊的考虑因素。“二战”后美国整个新英格兰地区都面临电力短缺问题，缅因州已经是其中电力结构最优的地区。1948年末，新英格兰议会的电力调查委员发布一项评估新英格兰地区电力资源的权威报告。研究显示，新英格兰南部三个州（马萨诸塞州、康涅狄格州和罗得岛州）已经开发了82%的有价值的电力项目，而缅因州开发比例仅为65%。报告指出未来十年在新英格兰地区，缅因州是唯一一个有能力充分供电的地区，其水电还有50%—60%的开发潜力，足够负担起未来十年本地增长的电力需求。缅因州的水电潜力对州内州外影响巨大，州政府对于本地水资源的开发十分谨慎。一方面，缅因州水电市场以私人电力公司为主，私人公司自行按需开发水电。另一方面，缅因州一直对是否增加与联邦政府以及其他新英格兰州的合作有长期争论。早在1909年缅因州为避免本省资源流失，出台过限制本州水电出口的法案，但该法案一直存在违宪嫌疑而在联邦政府层面饱受争议。1949年新英格兰六州也曾起草了一份新英格兰地区协同发展的州际契约。该契约希望通过增加地区内资源开发与互通，促进整个地区共同发展。该草案最终没有通过。可见缅因州内的资源开发问题一直受到其他新英格兰州与联邦政府的关注。当缅因州政府在20世纪50年代再次提出新水电项目，特别是潮汐开发这类必须依赖联邦政府帮助的超大型水电项目时，其背后有着复杂的政治考量。战后加拿大与美国广泛开展了资源开发合作与水电建设，但对比加拿大新不伦瑞克省和美国缅因州的水电开发情况可以看出，尽管加拿大和美国都希望开发芬迪湾地区水电，但两地的需求存在显著差异。新不伦瑞克省对水电的需求更为紧迫，而缅因州的开发则有着复杂的政治背景。这种需求上的分歧从美国最初对芬迪湾潮汐能表示关注时就有所体现。![]()
2024年第2期“二战”后初期，加拿大与美国都有开发芬迪湾地区的需求，但两国关注的开发重点不同。美国关注下游的潮汐能开发；加拿大则更希望开发上游圣约翰河地区。为了推进合作，两国在芬迪湾地区构想了一个大型多功能水电工程，同时满足加美两国的需要。然而随着合作深入，两国逐渐明确意识到各自的发展目标无法达成一致。征服海洋，利用潮汐能这种新型水能发电一直是美国科学家与政治家的梦想。最早在20世纪20年代，美国就设想开发芬迪湾地区的水能。一位名叫德克斯特·库珀（Dexter P. Cooper）的工程师设计在芬迪湾建造一个潮汐能发电工程。通过大坝将部分海湾，主要是帕萨马科迪湾部分，围成一个蓄水池。每日涨潮时，海水涌入帕萨马科迪海湾的大坝后被截流，退潮时再释放出截流的海水，利用涨潮和退潮之间水位产生的落差发电。罗斯福总统对这项宏伟工程非常感兴趣。1935年，该工程在罗斯福总统的大力支持下启动。然而后续建设表明库珀的设计过于巨大，工程成本极不合理。由于花费过高，该工程很快在批评声中停工。这次尝试让加拿大对该项目产生了严重的负面印象，加拿大怀疑潮汐能大坝可能会对芬迪湾渔业带来负面影响。芬迪湾地区是世界著名渔场，渔业是当地的重要产业。加拿大的外交文件提到，有调查认为潮汐能大坝可能会使当地渔业产值减少2.5%，而美国从未与加拿大商讨过此事。加拿大政府因此对潮汐能项目十分不满。“二战”结束后，缅因州重新提起了芬迪湾的潮汐能项目，但缅因州的规划从一开始就不只是作为一项单纯的电力项目而得到考量。配合美国冷战时期的军备发展计划是地方政府争取联邦支持的重要手段。为了抓住这一发展机遇，缅因州众议员玛格丽特·蔡斯·史密斯（Margaret Chase Smith）积极向杜鲁门总统、陆军部部长和海军部部长建议，将帕萨马科迪湾打造成国际军事基地和国际电力开发基地。1948年3月蔡斯向国会提交了相关议案，希望与加拿大商议合作建设帕萨马科迪大坝。通过把潮汐项目与军事建设、国家安全联系起来，这一项目立刻吸引了众多关注。杜鲁门总统为了在即将到来的选举中获得更多来自缅因州的帮助，表示支持该项目并承诺将与加拿大接洽跨国潮汐水电项目的合作。1948年11月9日，美国国务院和加拿大外交部联合向国际联合委员会提交了调查申请，要求评估帕萨马科迪潮汐能项目。加美两国共同分担这次调查的费用。鉴于20世纪30年代美国留下的负面印象，加拿大不期望通过昂贵的潮汐能来提高本地供电量，也不想同美国一起开展项目调查。在加方备忘录中，对外事务部表示向国际联合委员会提交申请，只不过是“协助杜鲁门先生保持他在白宫的地位”的一种“姿态”（Gesture），实际上完全是“对时间和金钱的一种荒谬的浪费”。加拿大总理圣劳伦特表示这一申请完全源于杜鲁门总统出于“对缅因州国会议员的承诺”，“被滥用与卷入美国政治问题实在令人遗憾”。然而，因为担心拒绝美国向国际联合委员会申请的调查会“促使美国启动单方面调查，而这一先例可能被美国政府在（未来）更重要的案件中利用”，加拿大方最终同意国际联合委员会对帕萨马科迪项目进行调查。但是私下里，加方向美国明确表达了加拿大非常不满因为卷入美国国内政治事务而“被迫”（Virtually Force）同意参加国际联合委员会调查。1950年3月，国际联合委员会完成了帕萨马科迪项目可行性初步的调查。报告认为，目前项目在技术上可行，但要完整调查项目的经济可行性与影响，还需要约390万美元。对于这个结果，美国还想继续联合调查，但加拿大方反对。加拿大认为在芬迪湾地区还存在河流水电待开发的情况下，没有必要舍近求远。杜鲁门任期内，帕萨马科迪湾潮汐能项目的重启不了了之。潮汐能项目的巨大潜能不断吸引着美国政治家的关注，但是这种吸引一直缺乏对项目本身的理性认识，注重潮汐能项目的宣传意义而忽视实际开发成本。这一时期的美国始终无法向加拿大说明潮汐能开发的必要性，两国的潮汐能项目合作没有实质性进展。由于担忧潮汐能项目的性价比与负面影响，加方拒绝了与美方就潮汐能项目进一步合作；但加方，特别是新不伦瑞克省政府，对芬迪湾上游的跨境河流水电开发十分感兴趣。上游圣约翰河的开发问题与同期进行的美加西部跨境河流哥伦比亚河开发问题形成了对照。由于加拿大联邦政府大力支持加美哥伦比亚河的开发合作，新不伦瑞克省政府从中受到启发，要求联邦政府也参与并帮助本省的水电开发。圣约翰河源自美国缅因州，主要流经加拿大新不伦瑞克省，从芬迪湾注入大西洋，是联通北美内陆与大西洋的重要水道，被称作“北美莱茵河”。圣约翰河属于季节性河流。这类河流的水电开发的难点在于流量季节性波动太大，缺乏稳定水流保证发电。因此这类河流的水电开发往往通过在河流上游建设蓄水大坝来保证河水流量稳定，优化下游发电。然而这种方案存在一个复杂问题，即如何处理上游因蓄水导致的损失与下游新增的发电效益。1948年，战后加拿大新不伦瑞克省的资源发展委员会（Resources Development Board，缩写为“RDB”）首先注意到了圣约翰河的水力发电潜力。当时加拿大联邦正积极与美国就哥伦比亚河开发上下游利益分配问题进行谈判。圣约翰河与哥伦比亚河都属于季节性河流，两条河流的上下游利益正好相反。哥伦比亚河下游美国的水电优化需要上游加拿大地区蓄水；圣约翰河下游加拿大的水电开发则需要上游美国筑坝帮助。此时，新不伦瑞克省的资源发展委员会主席罗利（H. J. Rowley）审时度势，向新不伦瑞克省省长麦克奈尔建议，也将圣约翰河问题提交联邦政府，希望联邦政府同时与美国协商，“此时是我们引入圣约翰河开发问题的最佳时机，通过互惠协定平衡东西（圣约翰河与哥伦比亚河两个水电开发项目）”。1950年，加拿大顺利邀请了美国共同调查圣约翰河项目。两国要求国际联合委员会调查缅因州与新不伦瑞克地区的用电市场与发展前景、圣约翰河水力发电以及在上游缅因州筑坝储水的可行性与相关影响。1950年10月，在国际联合委员会的组织下，美国陆军工程兵团（US Army Engineer Corps）与加拿大相关代表成立了调查小组。由美国陆军工程兵团主导调查开发圣约翰河的技术可行性；同时，美加两国的地方政府、新不伦瑞克省主管电力的省电力委员会以及当地主要电力产业代表，共同参与研究地方用电前景和水电分配等问题。在调查过程中，加美两国的水电工程师合作调研，密切交流。新不伦瑞克省电力委员会的骨干人员在交流合作中快速成长，电力委员会也在交流中发现了组织未来的发展方向。早在20世纪30年代，美国国内已经经历一轮水电建设的热潮。作为上一轮美国水电建设的主要负责部门，美国陆军工程兵团、美国私人电力公司的专家们经验丰富，在大型水电工程的规划和测算技术方面领先于加拿大的技术人员。在美国专家的带领下，圣约翰河流域的相关水文数据、开发潜力，得到了科学完善的检测。新不伦瑞克省电力委员会的技术人员在此次联合调查中受益良多。新不伦瑞克省电力委员会参与调查的主要代表之一雷格·特威代尔（Reg Tweeddale）是省电力委员会1948年改革后积极培养的工程师。以他为代表的一批年轻工程师在这次调查中积累了大量宝贵的工作经验，迅速成长，学习了很多关于蓄水和大型水电工程建设规划等的知识。他们与经验丰富的美国工程师同行们密切合作，建立了一个专业关系网络，为之后新不伦瑞克省公共电力开发提供了交流合作的便利。根据特威代尔的口述，他在美国田纳西河谷管理局（Tennessee Valley Authority，简写为“TVA”）的年会时，受到主席“如失散多年的兄弟般”的热情招待，并被邀请进一步考查。20世纪60年代，特威代尔这一代年轻的水电工程师已经成为新不伦瑞克省电力委员会的骨干，并且对省的发展规划有重要话语权。在他的推动下，新不伦瑞克省多次派出考察团前往美国学习，并“得到了很好的灌输”。新不伦瑞克省电力委员会通过这次联合调查也意识到自身可以在本省经济发展中发挥更大作用。本次联合调查组在评估圣约翰河开发的可行性时，首先强调关注未来地方经济发展前景。通过预测未来地方产业的发展情况，来分配用电份额，规划发电计划。这使得电力管理部门能在一定程度上影响地方经济的发展走向。如前所述，在新不伦瑞克省中，省电力委员会与公共电力系统发展不佳，在新不伦瑞克省的影响力有限。电力委员会主席曾承认他们没有花过太多时间来规划未来五年或十年的电力计划。但是在圣约翰河调查中，新不伦瑞克电力委员会意识到发电规划对地方发展的重要影响。“……我们只需要便宜的电力……拯救该省的经济……需要在工业和资源开发中更广泛地使用电力。”配合弗莱明省长“为工业发电”战略，公共电力规划成为未来产业发展的前奏，电力委员会成为规划新不伦瑞克省发展的核心部门。为了让国际联合委员会的调查更好地助力新不伦瑞克省的水电发展计划，新不伦瑞克电力委员会特意推动国际联合委员会将调查视野扩展到整个芬迪湾地区的水电潜力。在本省电力部门规划能力较弱，话语权较小的情况下，这种方式可以为新不伦瑞克省未来的电力发展计划寻求背书。事实证明这一策略十分有效，国际联合委员会的调查报告对之后新不伦瑞克省的水电发展起到了关键作用。这份报告首次从宏观经济和整个东北部区域经济的角度来看待圣约翰河的价值。圣约翰河从一条仅与渔业发展有关的地方河流一跃成为加美东部边境经济发展的引擎，大大提高了开发圣约翰河水电的必要性。1954年1月，国际联合委员会得出了三个主要结论。第一，报告认为圣约翰河流域的电力需求预计将在未来十年内大幅增长，缅因州和新不伦瑞克省现有的发电设施将无法满足这一需求。第二，圣约翰河最佳的水电项目选址为缅因州北部的兰金急流（Rankin Rapids）地区与新不伦瑞克省的比奇伍德（Beechwood）地区。第三，从长远来看，将缅因州与新不伦瑞克省电网连通为一个整体跨国电网能有效促进这一区域的发展。圣约翰河调查报告对新不伦瑞克省和美国都产生了重要影响。对新不伦瑞克省来说，这份报告有利于获得联邦政府支持。国际联合委员会发布圣约翰河调查报告的同时，加美两国也处于商讨西部哥伦比亚河合作开发的关键时期，两条河流的开发相互对照。西部河流开发是加拿大联邦关注的重点项目，国际联合委员会对圣约翰河开发给予了同哥伦比亚河开发一样的支持。这使得新不伦瑞克有理由要求政府对东部地区也给予同样的资助。美国则从国际联合委员会对上游圣约翰河开发的认可中受到启发，找到了吸引加拿大合作的新思路。美国可以利用加拿大对圣约翰河流开发的需求，要求加拿大重新考虑帕萨马科迪湾潮汐能项目。1950年加拿大拒绝与美国在下游潮汐能项目上继续展开合作，但1954年加拿大展现出的对上游圣约翰河开发的热情，以及国际联合委员提出的合作开发整个芬迪湾地区的新思路，让美国抓住了吸引加拿大重新合作的机会。1956年，美国再次请求加拿大参与申请潮汐能项目的调查。而这次新不伦瑞克省主动表示愿意继续与美国合作，多次向联邦政府施压，要求联邦政府对参与帕萨马科迪湾项目表示支持。当议会讨论1956年联邦政府的新年工作议程时，新不伦瑞克省议员布鲁克斯（Johnson Brooks）语气强烈地质问：当缅因州积极推动地区发展时，为什么加拿大联邦对新不伦瑞克省等沿海各省的发展漠不关心。经过新不伦瑞克省的多次努力，加拿大联邦政府同意与美国继续调研潮汐能项目的可行性。1956年8月2日，加美两国联邦政府联合向国际联合委员会申请对芬迪湾潮汐能项目进行全面调查，重点考察帕萨马科迪湾潮汐能开发前景、经济可行性，与潮汐水坝对该地区渔业的影响。三年后，调查委员会完成了一份初步报告。报告乐观地估算出组合项目在经济上有可行性。之前的研究认为潮汐发电量的日内波动性较大、建设成本高，因此仅建设潮汐大坝并无经济效益。如果为潮汐能发电系统增加一个稳定发电量的普通水力发电系统，就能弥补潮汐能发电不稳定带来的损失。这套辅助水力发电系统即圣约翰河水电项目。报告显示，帕萨马科迪—圣约翰河组合项目可提供“55.5万千瓦的可靠容量和30.63亿千瓦时的平均年发电量”。如果加拿大不分担潮汐项目的建设成本，那么整个项目对于加美两国来说在经济上都是可行的。该方案整体上对加拿大十分有益。方案认可了加拿大期望的上游圣约翰河的开发合作，还免除了加拿大参与下游潮汐能项目的义务。对美国来说，尽管不能要求加拿大在潮汐能项目上继续合作，但该方案也第一次认可了潮汐能项目的可行性。因此，关心潮汐能开发的美国政治家强烈支持该组合项目方案。美国部分政治家对潮汐能项目的强烈支持，不仅源于该项目有利于缅因州的发展，还在于该项目可以成为美国全球争霸战略的一部分。全球多个国家，如法国、苏联等在20世纪50年代都期望实现潮汐能开发。在这一领域争先，符合美国科技争霸的战略。缅因州民主党议员詹姆斯·奥利弗（James Oliver）表示“帕萨马科迪—圣约翰项目正是一个当代工程应有的样子”。“……将为我们所有自由人的未来生存做出巨大贡献……如果我们允许自己陷入立法争论和微不足道的经济思维和禁忌中，我们将会变得更容易受到以征服自由世界为目标的共产主义竞争的伤害。”在支持者眼中，如果因为经济成本问题而放弃突破潮汐能技术，那将是美国的巨大损失。组合项目方案似乎为加美两国在芬迪湾地区提供了很好的合作路径。然而，随着两国展开进一步的商讨，该方案反而引起了更多分歧。组合方案虽然成功吸引加美两国继续合作，但是潮汐能项目与圣约翰河项目的合并引出了新的问题，导致美国国内因环保问题产生严重分歧。根据调查的建议，潮汐能水电与圣约翰河水电合并为一个超大的地区水电系统，其中上游圣约翰河水电需要美国缅因州在兰金急流地区修建蓄水大坝。兰金急流位于缅因州阿拉加什河下游。如果该蓄水大坝建成，那么阿拉加什河谷（Allagash Valley）几乎全都将被淹没。阿拉加什河谷远离人类聚集区，是美国东部新英格兰地区仅存的几片“荒野”之一。阿拉加什山谷可能被淹没的消息激起了美国环境保护主义者与地方保护组织的强烈反对。著名的荒野保护倡导者、最高法院法官道格拉斯（William O. Douglas）特意撰书介绍阿拉加什山谷，声援反对运动。美国内政部鱼类和野生动物管理局（US Department of Interior’s Fish and Wildlife Service）也对开发阿拉加什河谷表示担忧，认为兰金急流大坝将造成严重生态破坏。管理局认为随着未来人口扩张，“高质量荒野娱乐”的重要性将逐步提高：“……在美国东部，缅因州的西北部是唯一现存的同类荒野地区……”，强调阿拉加什河谷的生态环境价值。加拿大方面则谨慎地表达了自己的意见。由于国际联合委员会承认加拿大不需要参与潮汐能项目的建设，1958年，当加拿大初步了解到国际联合委员会的负面意见后，加拿大外交部长就在议会中干脆利落地否定了潮汐能开发。但加拿大仍然期待着联合开发圣约翰河水利。1959年3月加拿大联邦政府与新不伦瑞克省成立了联邦—省级圣约翰河调查组，研究与缅因州的开发合作。然而考虑到兰金急流建坝问题在美国引起的争议，该委员会在1960年完成了一份报告，考虑在没有缅因州帮助的情况下新不伦瑞克省如何独立开发圣约翰河。这份报告初次设计了省在圣约翰河上的下一个水电项目——麦克塔夸克大坝（Mactaquac Dam）。不过收到报告后联邦政府和省政府都认为“现在不是向政府以外的消息来源公布这份报告的适当时机”。 1964年加拿大才公布了这份关于独立开发的报告。1961年4月国际联合委员会发布最终报告。报告认为，组合项目本质上是通过均摊两个项目的成本从而制造出经济可行性。研究表明潮汐发电本身是不经济的，只有圣约翰河水电项目才真正具有经济效益。国际联合委员会的结论相当于宣告了加美合作开发的失败。美国期望的潮汐能项目没有可行性；加拿大期望的圣约翰河项目虽然可行，但是这一地区的生态价值对美国来说更为重要。两国分歧无法弥合。![]()
加美两国前期都希望在芬迪湾地区的开发上开展合作。下游潮汐能项目与上游圣约翰河项目的组合本可以成为两国合作的突破口。但随着合作调研的深入，由于加美不同的开发诉求，以及受到潮汐能项目失败的拖累，两国合作无法继续。尽管加美合作与美国开发潮汐能的期望没有完成，但通过前期合作的铺垫，加拿大新不伦瑞克省实现了本省期望的圣约翰河的水电开发。新不伦瑞克省弗莱明省长在1952年上任，他一直坚持通过电力发展拉动本省经济发展的战略。国际联合委员会对圣约翰河比奇伍德地区开展水电建设的认可与新不伦瑞克省的发展计划一致，极大地鼓舞了新不伦瑞克省水电开发战略。比奇伍德水电项目现在正处于呼声最高的阶段，从联邦政府到省内政府都对这一项目具有信心。因此新不伦瑞克省在比奇伍德地区迈开了本省水电开发的第一步。新不伦瑞克省开展比奇伍德水电建设的另一个重要原因在于1951年至1952年省内巴瑟斯特地区（Bathurst）逐步勘探出大型有色金属矿产。这一发现被称为“加拿大历史上最大的矿产发现”。该省议员表示“新矿产的发现给我们带来了希望。我省一些地方的人民群众已经热情高涨、斗志昂扬”。矿业与冶金业对廉价电力的需要大大增加了省政府水能开发的动力。此时省电力委员会也正在参与国际联合委员会组织的圣约翰河开发潜力的调查。两个委员会都注意到了新不伦瑞克省的能源情况，得出了相似意见，推测按照目前的电力供给量，1957年新不伦瑞克省就将出现电力短缺；此时发展比奇伍德项目非常有必要，如果1953年就开始项目建设，项目的收益成本比会高达2.07。省内矿产的发现增加了新不伦瑞克省水电开发的必要性与紧迫性。一方面加拿大矿业经济实力较弱，需要外部资本支持，另一方面美国政府鼓励私人资本投资外国资源。巴瑟斯特地区的矿产吸引了大量美国矿业公司闻风而来。1955年，主要有八家矿业公司开发巴瑟斯特地区，其中六家由美国资本控制，只有一家由加拿大公司控股。e这些美资矿产公司表示新不伦瑞克省如果不能尽快提供足够廉价的电力，那么它们将把新不伦瑞克的资源运到“电价更低”的地区加工。为此新不伦瑞克省必须尽快完善增加本省的廉价电力供应。在这一背景下，新不伦瑞克省不能错过近在咫尺的发展机遇。尽管加美合作开发圣约翰河的议案非常有吸引力，但这一方案对于新不伦瑞克省来说不可控的因素太多。1952年底，省电力委员会制定了一项渐进式开发计划，先建造单独的比奇伍德水电站，如果未来缅因州的上游蓄水和合作开发方案确定，比奇伍德项目再并入更大的水电系统中。省电力委员会的研究认为，渐进方案既能保证比奇伍德水电站近期的效益比，也保留了未来发展的可能。国际联合委员会的圣约翰河调查组全体支持这一方案，为比奇伍德项目的可行性背书。确立了开发计划后，新不伦瑞克省面临的首要问题是项目的融资问题。根据预算，比奇伍德项目及其相关的输电设施大约需要2800万美元。该省脆弱的财政状况难以支撑全部工程，故转向渥太华求助。该省议员在议会为比奇伍德项目大力宣传，“对于像新不伦瑞克这样的小省来说，这（比奇伍德开发）将是一个非常沉重的负担……只要以合理的成本提供电力……我们就有一个千载难逢的机会，这很可能成为未来繁荣的起点”。圣约翰河的国际开发前景也增加了加拿大联邦政府资助的可能性。1955年联邦政府通过了《国际河流改善法案》（The International Rivers Improvement Act）。该法案要求联邦政府参与国际河流的建设。弗莱明省长对联邦暗示，如果项目接受美国的资金帮助，将导致加拿大的电力、矿业等资源流向美国。此时渥太华担心这类援助会过度增加联邦政府负担，不愿意直接援助省级的开发项目。然而，根据后来的历史推测，凭借圣约翰河的开发潜力，如果新不伦瑞克省愿意等待，联邦政府最终会为比奇伍德的开发融资提供帮助。1957年，重视加拿大地方发展的迪芬贝克政府上台。在他的任期内，联邦政府慷慨援助了西部哥伦比亚河的加美联合开发，以及新不伦瑞克省在圣约翰河上的下一个开发项目—麦克塔夸克水电项目。但为了尽快开始新不伦瑞克省水电建设，此时的新不伦瑞克省选择自力更生，依靠省政府信用发行债券，初步筹集了比奇伍德项目的开发资金。1955年6月，比奇伍德项目正式开工，新不伦瑞克省省长弗莱明、加拿大联邦政府商务部部长C. D. 豪（C. D. Howe）以及国际联合委员会加方主席麦克诺顿将军都参加了项目启动仪式。媒体对此反应热烈。加拿大主流的报刊之一《环球邮报》以《比奇伍德项目开启新不伦瑞克省电力革命》为题，盛赞了比奇伍德项目对于该省发展的重要意义：“廉价的电力，与对目前已知矿产的合理运用是我们未来发展的关键。”经过三年建设，1958年比奇伍德水电站开始投入使用。当新不伦瑞克省为水电开发欢呼时，美国缅因州则展现了另一种发展思路，及时意识到水电开发的生态代价。1959年，在有关圣约翰河开发的争议中，环保主义者的声音使缅因州放弃了淹没阿拉加什河谷的方案。1966年，缅因州政府正式建立阿拉加什水道保护区。1970年，阿拉加什水道又成为国家级的保护水道，专门以原始形态保存下来。之后还因为美国私人电力对公共电力发展的抵制，缅因州最终取消了所有联合开发圣约翰河水电的计划，至今缅因州再没有开发过圣约翰河的水利。1958年圣约翰河比奇伍德水电站建成后，发电量最高可达113兆瓦（MW），成为当时新不伦瑞克省最大的水电站，直至今日仍是该省第二大的水电站。1955—1958年，新不伦瑞克省的电力产业获得了巨大发展。从加拿大年度电力数据来看，截止到1958年，新不伦瑞克省的发电总量增长了84.79%，其中水电量增长了97.83%。更为显著的是，1958年新不伦瑞克省的公共水电发电量比1955年约翻了两番，占总发电量比率从约11%增加到30%。公共水力发电成为该省电力增长的最大动力。从1954到1958年，新不伦瑞克省的人均用电量上涨了48%，但每千瓦时的电价从3.94加分下降到3.46加分，省内不论是居民用电还是工业用电都有明显增长。整体来看，新不伦瑞克省以电力带动工业的策略行之有效。大量廉价电力的供应有效促进了新不伦瑞克省的发展。此外，加拿大联邦政府最终支持了圣约翰河的开发。1957年迪芬贝克的保守党政府上台，比奇伍德水电站符合进步保守党一直以来宣扬的地方发展战略。新的联邦政府很快宣布为比奇伍德项目以及未来圣约翰河的水电开发计划提供3000万的低息长期贷款。不过在新不伦瑞克省开发圣约翰河项目的过程中，新不伦瑞克省也明显暴露出一些问题。首先，国际联合委员会推崇的根据经济发展预估电力用量的方式并不完全正确。新不伦瑞克省经济缺乏独立性，因此也影响到电力规划的效果。巴瑟斯特矿业是推动省发展水电的最主要因素之一，但新不伦瑞克省并不能控制矿业经济的发展，该省矿业一定程度上是由美国资本控制的。20世纪50年代前期美国政府过度储存相关金属资源，导致金属价格虚高。1958年美国政府终于无法支撑金属市场，减缓收购，相关金属价格大跌。为避免进一步伤害本国矿业，美国政府对包括加拿大在内的外国矿业设置了进口限额。新不伦瑞克的矿业繁荣也瞬间冰冻，承诺发展本地矿业与冶炼业的美国资本迅速撤离。经济整体遇冷后，比奇伍德水电站也无法如预期般成为经济发展的重要引擎。同时由于水电站建设投资大，灵活性较低，不能迅速调整发电量配合市场需求，导致了一些对发展水电的批评。对加美合作开发的期待也影响了新不伦瑞克对圣约翰河的开发。新不伦瑞克省始终期待缅因州能参与合作，修建蓄水设施。为了配合未来可能的合作，比奇伍德水电站被设计为川流式水电（Run of the River Hydroelectricity）。这类水电站不需要上游蓄水，但发电量较少，发电能力也极易受到河流流量波动的影响。如果未来上游成功修建蓄水设施，那么比奇伍德水电站的发电量可以增加；但如果未来上游不合作，那么比奇伍德水电站将一直存在发电量小且波动性大的困扰。而历史表明，美国确实放弃了圣约翰河的水电开发。作为新不伦瑞克省的第二大水电项目，比奇伍德电站有113兆瓦的发电能力，但与第一名麦克塔夸克电站653兆瓦的发电量有着巨大差距。最后，加美计划的芬迪湾大型水电项目以及比奇伍德水电项目，都展现出对生态价值的明显忽视，这成为之后新不伦瑞克省水电开发的不良先例。比奇伍德项目对鲑鱼种群造成了毁灭性打击，但是省电力委员会并没有从中吸取教训，反而态度强硬，坚决否认对渔业损失负有责任，并宣称可以通过技术手段（如鱼梯等）解决鲑鱼问题。省电力委员会形成的这种对技术的盲目自信，以及对生态问题的轻视，在该省下一个水电项目（麦克塔夸克项目）中表现得更为明显，最终该项目造成了严重的生态后果。对比而言，美国缅因州及时意识到水电开发可能造成的生态代价。不过也不应该过高评价环境因素对缅因州决策的影响。缅因州愿意放弃圣约翰河开发，一方面是由于本州内水利资源丰富，另一方面则是因为凭借加拿大新不伦瑞克省的水电开发也能增加美国的供电量。1955—1958年新不伦瑞克省对美国的电力出口量增加了约3.34倍。并且由于经济发展放缓后新不伦瑞克省无法消化新增的发电量，因此只能以极低价格将多余电力出售给缅因州，缅因州居民反而享受到了比新不伦瑞克省居民更廉价的加拿大电力。由于资源和经济上的优势，缅因州的电力发展有很大选择空间，并不需要以牺牲环境为代价。总之，完成圣约翰河开发对新不伦瑞克省发展起到了重要作用，奠定了新不伦瑞克省公共电力改革的良好开端。同时开发也暴露了省发展规划中的一些问题，如过于强调规划预测与科技能力，忽略经济发展波动性与生态损失。美国对新不伦瑞克省的发展产生了多重影响。同时，由于自身在多个方面的优势地位，美国在开发策略上有更多选择。![]()
加美两国对芬迪湾地区的开发从追求合作开始，但随着双方诉求的分离而选择了不同的开发路径。虽然两国没有再次达成跨境水资源的开发合作，但这次合作产生了多重影响。回溯20世纪50年代加美开发芬迪湾的整个历程，可以看到两国在进行跨国资源合作开发时的一些共性。首先，在芬迪湾地区的开发过程中，美国明显在双边关系中更具主动性。潮汐能项目对加拿大既不经济实惠，也没有如对美国一样有技术竞赛的吸引力。但在美国提出合作申请后，加拿大依然同意与美国继续合作。圣约翰河项目对于美国来说，只是为了吸引加拿大继续就潮汐能项目合作。当潮汐能项目失败后，美国也迅速放弃了圣约翰河项目。在圣约翰河的开发中，加拿大期待与美国共同开发，并为此调整了本国的开发计划，但最有利于水电开发的建设地点被美国以环保诉求否决。尽管国际联合委员会报告明确支持圣约翰河项目的可行性，但有资源与经济实力的美国选择搁置圣约翰河的水电开发，并成立自然保护区；反观加拿大，由于经济上的弱势，新不伦瑞克省的电力市场与矿业发展都深受美国的影响。尽管加拿大努力避免，但很多场景下不得不成为美国的矿坑与发电厂。尽管加美在跨境水资源开发合作中的关系并不平等，但合作对加拿大的影响是多维度的。新不伦瑞克省主动参与推动加美合作。对于地方来说，跨国合作是地方获得联邦帮助的快速通道。新不伦瑞克省并不需要潮汐电能，但一旦促成加美合作，则可以带来大量潜在利益。此外，在与美国合作的过程中，新不伦瑞克省积累了丰富的大型水电工程建设与管理经验。这些经验对新不伦瑞克省最终完成圣约翰河的开发大有裨益。国际联合委员会是加美两国展开跨境水资源开发合作的重要平台，它的特性对加美合作也产生了深刻影响。一方面，国际联合委员会注重平等与科学，试图成为加美合作中客观公平的第三方。加美两国专家平等合作，密切交流，科学规划跨境水资源的开发。委员会的专家们结成了科技交流的学术网络，委员会的调查结论在加美两国国内有着极大权威。这些都促进了加美合作公平公正，互惠双赢。另一方面，委员会也有自身的局限性，一定程度上使加美合作中的缺陷变得更为严重。委员会工作强调科学研究。科学虽然客观，但科技能力有差距。在委员会的调查合作中，美方可能凭借自己的技术优势，不公平地主导调研。此外，委员会中一些有缺陷的开发理念也迅速传到加拿大。例如，对技术的盲目自信，仅关注水资源的经济价值而忽略开发的生态成本等。参与委员会调查的新不伦瑞克省的专家们普遍认同这些理念，忽视反思，导致这些问题在该省后续的水资源开发中十分凸显。总之，芬迪湾区域的开发始于追求加美合作，终于两国各自选择了更适合本国的发展路径。地方因素影响着加美的跨国合作，而跨国合作对地方发展也有着多重影响。芬迪湾区域的开发历史虽是一个微观视角，但充分展现了加美跨境资源开发的复杂性。|本文刊于《世界历史评论》2024年夏季号，作者潘迎春，武汉大学历史学院教授；张楠，武汉大学历史学院博士研究生。
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