水利研究 | 以合同节水管理带动深化农业水价综合改革——宁夏利通区现代化灌区建设的探索实践与经验启示

摘 要

利通区地处宁夏平原腹地,位于宁夏引黄古灌区——青铜峡大型灌区秦汉渠灌域,是宁夏引黄灌区的精华之地,主要种植小麦、玉米等粮食作物,灌溉面积约66万亩,其中引黄自流灌区39.07万亩,占比59%,扬水灌区26.93万亩,占比41%。灌区实行分级管护,干渠由自治区水利厅直属单位秦汉渠管理处管理,干渠以下支斗农渠由灌溉服务专业合作社管理。

利通区推进农业水价综合改革和现代化灌区建设经历了十余年时间。2012年在域内5个灌域实施农业水价综合改革试点项目,2017年成为宁夏现代化灌区建设试点,自此开启全域推进现代化灌区建设的实践,2021年成为全区率先完成农业水价综合改革“第一县区”,2023年成为全国第一批深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点县(区)。利通区以合同节水管理模式建设现代化灌区项目始于2018年,计划总投资13.99亿元,将利通区全域建成高效节水灌区。

截至目前,已投入各类资金8.61亿元,其中社会资本投资超过4.2亿元,新建成高效节水灌溉面积11万亩,高效节水灌溉总面积达26万亩,并建立了与之相适应的高效运行管护体系。

一是吸引社会资本组建节水服务企业。引进宁夏水发集团公司(占股41%)、吴忠市利通区融通城乡建设投资公司(为政府出资方代表,占股30%)、大禹节水集团公司(占股20%)、北京慧图有限公司(占股5%)、北京绿谷源科技公司(占股4%)等市场主体,由政府出资方和社会资本方在利通区组建联合体项目公司——宁夏水发利通现代化农业供水有限公司(简称“宁夏水发利通公司”),作为合同节水管理的实施主体,提供节水改造和管理服务。

二是以特许经营方式一体推进“投融建管服”。通过社会采购招标,宁夏水发利通公司中标利通区全灌域高效节水灌溉续建配套和现代化改造特许经营项目,涵盖灌区投融资、工程建设、工程运行管理和供水服务等农业用水全链条全过程。利通区政府授予项目公司利通区全灌域农业供水的特许经营权、农业灌溉服务专业合作社的经营权以及节水指标的水权交易收入权。项目公司通过自筹资金和融资贷款,整合专业技术力量,承担利通区66万亩灌区测控一体化闸门、信息化设施、高效节水灌溉、调蓄水池等工程设施新建改造及日常运行维护任务,提供灌溉服务,维护用水秩序,提高灌区供水保证率和高效节水工程覆盖率。

三是实行全灌域专业化物业化管护。按照自治区统一部署,推进基层水利管理体制改革,注销66家原村级农民用水协会,以乡镇为单元重新组建14家农业灌溉服务专业合作社(在工商行政管理部门注册,属于具有法人地位的经济组织和市场主体,可出具供水服务发票等)。推行全域市场化运行管理,干渠直开口以下末级渠系统一采取“项目公司+合作社”的管理方式,由合作社进行物业化管理,项目公司承担日常运行费用和全部350名人员经费支出,提供专业技术支持。

四是完善水价形成机制和奖补政策。利通区自2021年起全面执行运行成本水价,分别由自治区水利厅测算骨干工程水价、利通区水务局测算末级渠系水价,统一由自治区物价局予以批准实施。其中,自流灌区农业水价从每立方米0.0305元调整为每立方米0.071元(骨干工程水价每立方米0.025元,末级渠系水价每立方米0.046元),扁担沟扬水灌区农业水价从每立方米0.075-0.135元调整为每立方米0.15-0.59元(根据扬水级数不同执行不同的水价,如一、二级扬水水价为每立方米0.15元),并实行超定额累计加价。为激发用水户、灌水员和合作社等相关方节水内生动力,对种粮农户定额内用水给予5元/亩的补助;根据当年度用水计划内的实际节约水量,给予每立方米0.03元的奖励,按1:1:1的比例分别奖励给用水户、灌水员、合作社,实现节水有利、多方共赢。

五是建立基于水权交易的节水效益分享机制。制定利通区用水权交易及收益分配办法,明确社会资本方投资节水设施,可以获得节余用水权,交易后获得合理收益。目前,除水费收入外,项目公司基于水权交易的收益主要有两部分:一方面,通过加强灌溉服务、调度管理以及灌排设施运行管护,挖掘年度用水指标的节水潜力,将管理节水量进行灌区内跨区域的农业用水权交易,收益按项目公司、用水合作社6:4的比例进行分配;另一方面,通过新建高效节水灌溉工程(主要是规模化滴灌设施),产生新增节水量,在自治区平台上开展跨区域、跨行业的水权交易,收益按项目公司、用水合作社、种植农户7:2:1的比例进行分配。

利通区通过全域实施合同节水管理,既促进了灌区工程设施提档升级,又实现了机制模式创新,经济效益、社会效益、生态效益显著。

一是解决了灌区建设管护资金短缺问题。通过实施合同节水管理,已累计投入灌区现代化建设改造资金8.61亿元。同时依托项目公司,将灌区管护等基层水利服务交由市场,大大缓解了运行管护资金压力。

二是提升了农业节水效果。通过实施高效节水灌溉工程,引入专业化灌溉用水管理服务,全区农业节水累计达到1亿m3,自流灌区亩均用水量下降15%。高闸镇等部分乡镇亩均水费由85元降低到58元。与大水漫灌相比,实施水肥一体化高效节水灌溉,亩均增收500元。

三是保障了灌区良性运行。利通全域推行分级分段“项目公司+合作社”市场化、物业化的运维管护,基层水利服务组织管理和工程维修养护得到有效保障,农田水利工程“有人管、有钱管、管得好”。

四是实现了“帕累托最优”。通过机制模式创新,水资源价值成功转化,同时协调兼顾了政府、社会资本、用水合作社、农业用水户等各相关方利益诉求,实现灌区节水管理全过程各方协同受益的“帕累托最优”。

利通区以特许经营方式、合同节水管理模式推进项目融资、工程建设、管理服务等工作,系统性和综合性较强,涉及项目、资金、人员、用地等关键要素,需要由地方党委政府牵头抓总、系统谋划、高位推动,才能在方案设计、路径搭建、机制创新、要素保障等工作中事半功倍。将落实“四水四定”作为实现高质量发展的“生存法则”,统筹水资源与城、地、人、产各要素的关系,实行农业用水精细化管理,综合采取工程节水、管理节水等多种措施,建立完善的用水监控体系,控制总量、优化用量,提高农业用水效率,科学解决学用水、优化用衡问题。

利通区坚持“先建机制、后建工程”,抓住机制建设这一关键,坚持目标导向、问题导向和需求导向,建立健全分区分类分档的农业水价、促进水资源价值实现的农业用水权、精准的节水奖补、高效的工程运行管护以及投融资等机制。根据区域水资源短缺、行业用水需求旺盛的实际,区分骨干工程和末级渠系、自流灌溉和提水灌溉、定额内和超定额用水等,实行差别化的农业水价,既实现保本运行,又促进了节水;精准核定农业用水权到户,加强农业用水权交易的制度和平台建设,引导对节约的农业用水量进行跨行业、跨区域转换和交易,实现水资源到“水资产”的转变。

合同节水管理是指节水服务企业与用水单位签订合同契约,通过集成先进节水技术、提供节水改造和管理等服务,调动社会资本、专业技术力量参与节水,并获取收益的一种新型市场化、商业化节水服务模式。近年来,各地结合实际,在农业、工业、服务业等领域探索实践出合同节水管理的有效模式,主要有节水效益分享型、节水效果保证型、水费用托管型等。利通区紧紧抓住引黄灌区节水改造潜力大、宁东能源化工基地用水需求旺盛的有利条件,充分运用区域水权确权到位、自治区水权交易体系完善的优势,发挥宁夏水发集团的区域协调作用,因地制宜构建起基于水权交易的节水效益分享型合同节水管理模式,探索出深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设的新路子。

利通区在实践中统筹兼顾地方政府、社会资本方、用水合作社以及农业用水户的利益诉求,以不损害各方利益为前提,尽可能让各方多受益,形成推进合力。如,灌区日常运行维护采取“项目公司+合作社”的方式,将水行政主管部门从繁重的基层水利服务管理中解脱出来,既节约行政资源,又提高了管护水平和效率;遵循“资本逐利性”这一客观规律,在特许经营合同中明确投资收益率和用水权交易收益分配比例,为项目公司在特许经营期内提供稳定的收益来源;在机制设计中将用水合作社、灌水员、用水户作为节水量交易收益、节水奖励的分配对象,使得“少用水就是少花钱、多分红”观念深入人心,大大激发了农业用水各有关方节水的内生动力。这一最真实的底层逻辑确保了合同节水管理持续、高效运行并发挥效益。

据统计,利通区家庭承包耕地流转率已超过40%,利通区准确把握现阶段农业从农户生产到规模化经营转变的趋势,充分考虑粮食作物附加值不高的特点,优化调整种植结构,加快推进适宜地区玉米、小麦等集中连片种植,发挥规模化种植降成本、增产出、提收益等优势。同时,适应大户经营、集中流转、分片托管等新型农村土地规模化经营方式,有针对性地健全完善吸引社会资本、用水计量、水权流转、水价形成、水费收缴、奖补等机制政策,探索创新基层水利经营模式,提升基层水利服务管理能力。特别是,注重集中连片全灌域推进高效节水灌溉项目,更好激发农业水价调节的乘数效应,为项目公司带来了规模效益。

党的二十届三中全会明确提出,实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系,推进水、能源、交通等领域价格改革。宁夏利通区通过合同节水管理探索了深化农业水价综合改革的可行路径,下一步要深入贯彻落实党的二十届三中全会精神,巩固深化拓展这一模式,健全合同节水管理中政府和社会资本合作的内容,完善分区分类的农业水价形成机制,为缺水地区、粮食作物为主的现代化灌区建设提供更加成熟、更具推广价值的实践样板。