北京市审理的
关键词
基本案情
2023年8月，北京市某镇政府认定申请人徐某等16人未经规划许可私自在原房屋上加盖简易房，属于违法建设，遂作出23件《限期拆除（回填）决定书》，要求其限期拆除。
此后，镇政府又向北京市某管委会发送《关于协助暂停办理房产登记的函》，要求暂停办理该批房产登记。据此，某管委会陆续对该批房屋设置了限制转移登记。
申请人不服，于2024年3月以某管委会为被申请人，向市政府提出16件行政复议申请，请求撤销该管委会作出的房屋限制转移登记行为。
复议办理
市政府行政复议机构受理申请后审查发现，申请人此前曾以镇政府为被申请人向区政府提出16件行政复议申请，请求撤销镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》，案件正在办理过程之中。行政复议机构认为，管委会作出的限制转移登记与镇政府作出的《限期拆除（回填）决定书》《关于协助暂停办理房产登记的函》等前期行为具有高度的关联性，故决定对申请人分别向区政府和市政府提出的共32件申请进行一并处理。
市政府行政复议机构通过现场调查发现，该案关系老旧小区改造工程，交织数个行政行为，涉及镇政府、区政府、管委会多级行政主体，遂启动市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，共同开展调解。针对23件《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，区政府行政复议机构督促镇政府撤销剩余的决定书，推动行政机关自行纠错。
在此基础上，市、区两级行政复议机构与申请人多次沟通促成双方同意调解后，联合召开由申请人、镇政府、管委会参加的案件调解会，行政复议机构向当事人释明，根据《北京市城乡规划条例》规定，执法机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知规划自然资源主管部门暂停办理不动产登记手续，在镇政府作出对涉案房屋限期拆除决定且未被撤销前，管委会依据镇政府的申请作出限制转移登记的行为符合上述规定。鉴于《限期拆除（回填）决定书》因程序瑕疵被撤销，建议由镇政府申请，管委会自行纠正限制转移登记行为。另一方面，申请人未经规划许可私自加盖简易房，属于违法建设，依法应当拆除。
经行政复议机构主持调解，申请人承诺配合拆除违法建设，镇政府做好违建拆除后房屋的恢复和安全措施配建工作。申请人当场撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
典型意义
行政复议是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，在行政争议实质性化解中发挥着不可替代的作用。作为行政系统内部监督制度，行政复议具有统筹调配各类行政资源化解争议的重要制度优势。新修订行政复议法实施后，各级行政复议机构积极履职、多方联动，运用调解制度定分止争，取得了良好社会效果。
本案中，行政复议机构正确适用调解工作机制，在推动行政机关自行纠错基础上，探索关联性行政复议案件一揽子调解的创新实践，充分利用市政府的统筹协调优势，通过市区两级案件联合办理，对申请人提出的关联案件同步开展调解，统一调解标准、统一法律认定，统一处理方式，一次性化解了32起行政争议，彰显了行政复议公正高效、便民为民的制度优势，真正做到案结事了，为提升社会治理法治化水平作出了积极贡献。
专家点评
市区两级复议机构联合调解 共促行政争议公正高效化解
——徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。该条文规定在行政复议法总则部分，意味着将行政复议法实施条例第五十条规定的有限调解原则扩展为全面调解原则。自此，行政复议调解成为贯穿行政复议全过程的基本原则。在符合合法性和自愿性原则的前提下，各类行政争议都可以进行调解。本案对于行政复议调解制度的适用有三方面的指导示范意义。
对于行政复议申请人分别向区政府和市政府提出的具有交叉关系的数个行政行为进行一并处理。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，加大“一揽子”调解力度，对行政争议的产生与其他行政行为密切相关，适合由行政复议机构一并调解的，组织各方进行调解，真正做到一并调解、案结事了。与采取行政复议决定结案的方式相比，行政复议调解制度的优势在于行政复议机关可以对当事人之间存在的多种矛盾进行一并调解，进而一并解决。本案中，数个申请人因对镇政府作出的决定和某管委会作出的限制该批房屋转移登记行为不服，分别以镇政府、某管委会为被申请人提出了数个行政复议申请。市级行政复议机构经审查认为数个行政复议申请具有高度的关联性，故而进行一并处理。该种方式彰显了行政复议灵活高效、便民为民的制度优势。
创新性地运用市区两级案件联合调解机制。根据新修订行政复议法第二十四条关于行政复议管辖的相关规定，本案中数名申请人对于镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》不服而提起的行政复议应当由某区政府管辖，而对于某管委会实施的限制该批房屋转移登记的行为不服应当由某市政府管辖。但是，考虑到上级行政复议机关与下级行政复议机关同属于行政系统内部，具有领导与被领导关系，因此通过行政复议调解化解行政争议并不当然受制于上述级别管辖的规定。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，对于涉及面广、利益关系复杂、影响力大、社会关注度高的行政复议案件，行政复议机构要提请行政复议机关组织被申请人和相关政府部门共同参与调解，整合行政资源，推动实质性化解。本案中，由市级行政复议机构牵头，创新性地采取市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，找准当事人之间的矛盾症结后共同开展调解，最终达成合意，申请人撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
在综合判定行政行为合法性的基础上，督促行政机关自我纠错。根据新修订行政复议法第一条规定，行政复议兼具防止和纠正违法或者不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，以及监督和保障行政机关依法行使职权等复合制度功能。因此，行政复议调解需要以对行政行为进行合法性审查为前提。本案在适用行政复议调解制度过程中，行政复议机构查明《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，据此督促镇政府撤销剩余的决定书，同时推动管委会根据镇政府申请自行纠正限制转移登记行为，以此实现推动行政机关自行纠错。这一做法既运用调解制度定分止争，又对行政行为进行了全面的合法性审查，取得了良好社会效果。
