如何优化多元化纠纷解决机制，提升基层社会治理水平？——来自广西环江县法院的调研报告

近年来，矛盾纠纷呈现多样化态势，多元化纠纷解决机制在国内日益受重视并持续发展。

（一）多元化解决矛盾纠纷的政策支撑

在国家层面，民事诉讼法对人民法院调解民事案件的自愿合法原则作出规定，后续一系列司法解释和规定进一步明确法院调解工作内容，为多元化纠纷解决机制奠定基础。

在自治区层面，广西积极创新探索，推动矛盾纠纷多元化解模式本地化实践。2024年11月28日通过、2025年1月1日正式实施的《广西壮族自治区多元化解矛盾纠纷条例》（以下简称《条例》），意义重大。

1.健全制度，规范工作。《条例》明确多元化解矛盾纠纷的体制机制，坚持党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的工作体制，建立健全源头预防、排查预警、多元化解等工作机制，规范多元化解矛盾纠纷的程序衔接，为矛盾纠纷的化解提供了全面、系统的制度框架，确保工作有章可循，各责任主体能明确自身职责，协同开展工作。

2.整合力量，形成合力。《条例》明确了各级人民政府、司法行政部门、公安机关、法院、检察院、信访部门、人民调解委员会、群团组织、行业协会等各方主体的职责，构建了各方参与化解矛盾纠纷的工作格局。通过整合这些力量，能够充分发挥各自优势，形成多元化解的强大合力。

3.科技支撑，提升效能。《条例》强调运用互联网、大数据等技术，实现与矛盾纠纷多元化解信息系统的信息共享。这有利于增强矛盾纠纷的预测、筛选和排查能力，完善信息共享平台，开展在线协商、调解等工作。当事人可以通过线上平台获取一站式化解矛盾纠纷服务，提高解决纠纷的便利性和效率。

在县级层面，2021年10月，环江县党委制定相关方案，明确搭建矛盾纠纷多元排查化解督办平台措施。同年11月下旬至12月下旬，环江县矛盾纠纷多元排查化解机制建设工作领导小组组织其设下办公室成员，对全县各乡镇及县直相关单位开展调研活动，全面了解县域矛盾纠纷多元排查化解工作现状。截至2024年12月，县级矛盾纠纷多元化排查化解机制初步成型，为后续建设矛盾纠纷多元化解中心提供场所依托。

（二）以法院为主体的纠纷解决途径

1. 依法公正审判。人民法院作为传统纠纷解决的核心机构，承担着民事、刑事和行政纠纷的审判职能。近年来案件数量呈上升趋势，如环江县法院的2019年至2024年案件量呈倍数增长。在纠纷解决中，法院始终坚守公正司法的原则，依法对各类案件进行严谨审理。在复杂的商业纠纷案件中，仔细审查合同条款等证据，精准剖析法律关系；侵权纠纷中充分考量当事人实际损失，依法判定责任归属与赔偿额度，维护市场秩序与困难群体权益。

2. 强化诉前和诉中调解。积极推动调解与和解，构建诉前调解体系。强化内部调解团队建设，培养专业调解法官，在案件受理初期，对于适宜调解的案件，积极引导当事人选择诉前调解方式解决纠纷。对于诉至人民法院的案件，征得当事人同意后，与其签订为期一个月的诉前调解期限，将案件分类归口管理。简单案件指派给法院特邀调解员调解，疑难复杂案件对接相应的业务部门、对口的人民调解组织或专业调解组织共同化解。

3.抓好诉后延伸。做好判后答疑工作，判决后及时向当事人解释法律依据和理由，消除当事人的疑虑和不满，实现案结事了人和。加强执行和解工作，对于一些暂时有困难的被执行人，通过分期履行、提供担保等方式达成执行和解协议，减少衍生纠纷。建立纠纷回访机制，对重大复杂案件进行案后回访，及时解决发现的问题，防止矛盾复发。

（三）其他相关主体参与的矛盾纠纷化解工作

1.政府部门在部分纠纷解决中与人民法院协同解纷，如在劳动争议方面，人社部门搭建平台，组织法官到现场与用人单位、劳动者协商调解，凭借专业知识处理工资拖欠、工伤赔偿等问题，维护劳动关系稳定和谐。

2.涉及社会组织、企业案件处理时，因组织类型多样、利益诉求复杂，协调难度大。行业协会在其所属行业内具有独特的影响力，针对行业内企业间的竞争纠纷、合作矛盾等，依据行业规范和自律公约进行调解。

3.村委会和居委会等基层自治组织扎根基层，熟悉当地风土人情和居民情况。在处理邻里间的土地边界、噪声扰民、社区公共设施使用等纠纷问题时，运用村规民约、社区公约以及长期积累的调解经验，通过上门调解、组织居民议事协商等方式，化解矛盾，维护基层和谐稳定，增强社区凝聚力与居民归属感。

环江县法院立足扎根基层、贴近群众优势，结合少数民族地区特点，聚焦前端预防、创新调解模式、深化改革创新，积极运用好、发挥好、实践好新时代“枫桥经验”，促进矛盾纠纷源头化解、多元化解、就地化解。近五年来，环江县法院共诉前调解案件6192件，调解成功数4542件。具体分类详见表1。

表1.环江法院近五年诉前调解案件情况（单位：件）

（一）法律实施与监督者

人民法院在社会治理中扮演着至关重要的角色，其职能和影响力贯穿于社会的各个层面。

在法律解释与适用方面，人民法院是主要机构。通过对案件的审理，人民法院对法律规定进行具体化和明确化，为公众提供明确的法律指引。人民法院是法律条文与具体案件衔接的关键枢纽。每一起案件都有其独特的事实背景和法律适用难点，法院需凭借专业的法律知识和丰富的审判经验，对法律规定进行精准解读和恰当运用。

在法律监督层面，人民法院肩负着维护法律公正实施的重要使命。对于可能存在的立法漏洞或法律条文的模糊之处，人民法院在审判实践中通过司法建议等方式反馈给立法机关，推动法律的完善与发展。同时，在司法系统内部，上级法院对下级法院的审判活动进行监督指导，确保不同地域、不同层级的法院在法律适用和裁判尺度上保持一致性，维护法律的权威性和司法的公正性，为矛盾纠纷多元化解营造公正、有序的法治环境。

（二）矛盾纠纷化解者

在司法审判之外，法院还积极推动调解与和解工作，鼓励当事人通过协商解决问题，减轻诉讼负担，提高纠纷解决效率。调解成功的案件，进行司法确认或者出具调解书或撤诉，调解不成的案件，再进行立案。

如2024年环江县法院诉前服务中心调解的广西某华物业服务有限公司诉欧某天、欧某台等73户的物业服务合同系列纠纷，2018年5月9日，广西环江某信联合置业有限公司（以下简称某信公司）通过招投标方式选定广西某华物业服务有限公司（以下简称某华物业公司）为环江某商业街前期物业服务企业并备案。交房时，某华公司与业主签订《前期物业服务协议》。后因某华公司未严格按照协议提供服务，小区业主成立业主委员会并决定解聘某华物业公司。2022年10月底，某华物业公司退出该小区，不再提供物业服务。2023年7月，某华物业公司以业主韦某佳未交物业费为由起诉。法院审理后酌情扣减费用。韦某佳上诉后，河池中院酌定其参照原合同约定标准30%支付物业服务费用。2024年2月，某华物业公司以欧某天、欧某台等47户业主未交纳物业费用为由起诉。环江法院以韦某佳案为典型案例，3月23日，利用周末时间组织业主、业委会代表、物业公司召开协调会，集中解答、调处业主提出的各种意见，整理成会议纪要转发业主群，敦促未交费业主主动交费。6月2日，再次利用周末时间参与业主大会，就理清法律关系、如何维权等进行解答。联系开发商协调材料交接问题，经多次调解、走访、督促，73户业主均已经与某华物业公司办理抵扣、退费、交费手续，案件全部处理完毕。整个过程展现了法院在处理物业与业主纠纷中的积极作为，以及通过多种方式推动问题解决，保障各方权益，促进小区物业服务关系的和谐稳定。

（三）法治宣传与教育者

 依托“两微”平台，持续发布丰富多样的法治资讯。定期推送精心编写的法律条文解读文章，将晦涩难懂的法律条款转化为通俗易懂的语言，结合真实案例，帮助公众深入理解法律内涵，明确自身权利义务。同时，对新出台或新修订的法律法规及时跟进宣传，如民法典相关司法解释颁布后，迅速发布系列文章，分析其对日常生活和经济活动的影响，引导公众适应法律变化。

在法律教育方面，人民法院承担着培养法律人才的重任。坚持普法惠民、送法上门，对受理的民商事案件到群众家门口开展巡回审判，为方便、快捷化解矛盾纠纷，降低诉讼案件数量奠定基础。积极推进校园法治文化建设，结合“法庭开放日”“法治进校园”、模拟法庭等活动，召开未成年人教育工作座谈会，开展“保护妇女儿童权益专题开放日”、关爱留守儿童活动系列活动，主动拓宽家庭教育指导工作的辐射范围。拍摄制作《神秘的链接》等普法短视频、微动漫，大力做好反诈宣传工作。通过举办各类讲座、培训班等活动，为法律从业者和爱好者提供学习交流平台。最高人民法院调解员线上培训直播共十期，环江法院均通过微信组织调解员参与线上培训。

（四）社会治理创新者

1.推动建立多元化纠纷解决机制。环江县法院积极探索多元化纠纷解决机制，如调解、仲裁、诉讼等，以适应社会治理的新需求。环江县将法院调解工作置于党委政府大治理格局之中，2021年推动县委、县政府出台了矛盾纠纷多元排查化解机制，并推动平安环江建设协调小组出台了相应的考核办法；由环江县法院和自治县政法委人员组成的调研小组深入全县各单位、部门开展调研，与相关责任部门共同梳理多元化纠纷解决工作的堵点、难点和痛点，并共同探讨出路。

2023年2月，环江县法院拟定自治县社会矛盾纠纷调处化解中心建设实施方案呈报县委政法委；2023年4月，环江县根据该方案多次召集相关单位就成立县级矛调中心进行开会讨论；5月，环江县集合相关单位到贵州省都匀市、到柳州市等地进行实地考察调研；6月，开始建设环江县矛调中心。2024年，环江县矛盾纠纷调解中心初步建成，该矛调中心由党委领导、多部门共建共治共享、一站式接受矛盾纠纷、一揽子调处、全链条解决矛盾纠纷。

2024年7月，环江县法院借鉴经济发达地区法院做法，积极引入市场化调解组织为本院特邀调解组织，打破原只有公益性调解的局面。市场化调解组织与地方金融机构积极对接，提前为“后疫情”时代可能引发的大批量小额金融案件解决寻求多元化解新思路。

2.推动数字法院建设。人民法院利用现代信息技术，推动数字法院建设，提高审判效率和质量，为公众提供更加便捷、高效的司法服务。

（1）人民法院调解平台。截至2024年12月，共有77家基层治理单位入驻人民法院调解平台。对接基层治理单位的主要类型包含村级的人民调解委员会、各专业性人民调解委员会、各乡镇的综治办等。法院及派出法庭，通过人民法院调解平台对接联系基层治理单位，2024年基层治理单位共受理纠纷700件，占诉前调解案件的28.65%。对接“总对总”单位有4个：河池银行业保险业人民调解委员会、河池市劳动人事争议调解中心、河池保险行业人民调解委员会、中国（广西）知识产权维权援助中心河池分中心。2022年至今，委派总对总单位共调处纠纷90件，占诉前调解案件的8.14%。

（2）人民法院“一张网”建设。从2011年初人民法院智慧审判系统运用开始，科技化在审判、执行中的运行逐步加深。然而各地区独立的审判、执行系统弊端在运用中凸显。2015年7月，最高人民法院就首次提出了“智慧法院”的概念，旨在通过互联网技术的发展，加快法院系统的信息化建设，由此揭开智慧法院建设的新篇章。到2024年，打破“各自为政”的系统局面，“一张网”建设成为人民法院信息化建设的重要组成部分。人民法院“一张网”是指通过信息化手段，将人民法院的各项工作整合到一个统一的平台上，实现信息共享、业务协同和高效管理。其目的旨在提高审判效率，增强司法公信力，促进司法公正，为人民群众提供更加便捷、高效的司法服务。2024年8月，广西法院成为“一张网”建设试点法院。环江县法院积极对接全国法院“一张网”建设，全力做好“一张网”上线前的准备工作，完善科技法庭建设，适应从传统的办案模式到数字化办案模式的转变。

（一）司法资源困境

在纠纷多发、利益冲突复杂激烈的境况下，群众依然会选择诉讼方式解决矛盾纠纷。案件增长而员额法官数量有限，人均办案量剧增，法官精力多被审判执行占据，没有更多时间与诉讼外解决纠纷的机构或组织联系，调解工作投入更多的时间、精力情况下也难以保证有好的效果。经费投入、基础设施建设等物力保障滞后，如全国法院“一张网”建设受硬件制约，试点上线延迟，影响信息化解纷进程与司法服务效率

（二）专业素养与效率的矛盾

矛盾纠纷化解工作，既是一个人与人沟通的过程，也是一个专业性比较强的工作，纠纷的化解需要达到“自治”“德治”“法治”的平衡。一方面缺乏法律专业素养的工作人员难以依法开展纠纷化解工作，群众难以信服；另一方面有时候促成双方达成的协议，协议内容本身不符合法律规定，不受法律保护，结果徒劳无功，甚至乡镇在处理土地纠纷、林业纠纷的时候，由于在调查过程中程序不合法或者下发文件内容不合法，导致进入到诉讼程序被法院驳回。

 （三）协调联动障碍

各调解之间的联动机制尚未建立，人民调解、行政调解与司法调解三者之间的关系及其与诉讼的衔接机制均尚未完全理顺。众多的社会纠纷解决机构分属不同部门、不同性质、不同方式，导致各解纷机构之间很难有效协作、形成解纷合力。一些乡镇处纠部门、综治部门、县级智能化法治平台之间的信息资源没有实现共享，工作合力难以凝聚。如县级政法委、公安、检察院、法院、司法局等政法部门逐渐建立了城市大脑、综治中心视联网工程、电子诉讼平台等智能化法治平台，但许多具体纠纷处理过程中出现职能交叉或空白的情况，如信息资源未实现共享、智能化法治平台之间没有形成联动等，致使平台难以充分发挥应有的作用，矛调中心效能未显。

（四）队伍建设问题

矛盾纠纷多元化排查化解工作大部分需要基层工作人员来落实，乡镇一级和村委一级的干部是身处最前沿的基层干部，但依然面临着基层工作任务重、工作繁杂、压力大，但编制少、人员少、资金少等问题。除了处纠工作，还有其他非常繁杂的工作，基层工作人员常身兼多职。有些年轻干部“人心思走”思想严重，人员流动性大，调动频繁，处纠干部队伍里，甚至出现人员衔接不上的断层局面，刚熟悉工作又调走，对纠纷化解各项工作也只是“蜻蜓点水”，矛盾纠纷化解工作很难向纵深发展。

（五）纠纷反复问题

部分纠纷的复杂性和根源性决定了其易出现反复。以常见的物业纠纷为例，其背后往往涉及房屋质量、物业服务标准、物业费定价合理性以及业主对公共区域权益的认知差异等多方面因素。在初次调解或判决后，可能只是暂时解决了表面的争议，如物业费的支付问题，但深层次的矛盾根源，如房屋质量瑕疵未得到妥善修复、物业服务质量未能有效提升等，依然存在。随着时间推移，这些未解决的核心问题会再次引发业主与物业公司之间的冲突，导致纠纷反复出现，陷入恶性循环。

（一）健全党委政府主导的矛盾纠纷多元化解机制

党的二十大报告提出，要在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。一直以来，中央不断重视和强调社会治理问题，矛盾纠纷多元化解处于推进基层社会治理现代化的前沿位置。

2024年11月28日，广西壮族自治区第十四届人民代表大会常务委员会通过了《广西壮族自治区多元化解矛盾纠纷条例》，并于2025年1月1日起正式实施。建议环江县党委、政府加强重视，以矛盾纠纷多元排查化解工作为切入点，建立健全党委领导下的工作责任制，明确各级党组织在矛盾纠纷化解中的责任，由党委、政府主要领导组织各单位各乡镇“一把手”研究、部署、落实工作，确保工作层层落实。将矛盾纠纷多元化解工作纳入重要议事日程，定期研究分析县域矛盾纠纷的特点、趋势及化解工作中的重点难点问题，特别是对涉及“三大纠纷”的调处工作、极端案事件的化解和矛盾纠纷源头治理等重难点进行分析研判，制定符合实际的战略规划和政策措施，整合解纷资源，着力构建党委领导、政府负责、各部门各司其职的责任体系。

（二）搭建矛盾纠纷多元化排查化解督办平台

1.县级建立矛盾纠纷排查化解中心。该中心由党委领导，政府负责，由政法委管理具体事务，协调相关部门人员入驻集中办公。设立联合接访、退役军人事务管理、公共法律服务等窗口，可“一站式”为群众提供多项服务管理内容。发挥“一级调解”组织的纠纷排查作用，一级调解组织人员将走访信息记录在案、建立台账，定期向二级调解组织、镇综治中心报告，最终，再由镇综治中心将各类信息汇总到县级矛盾纠纷排查化解中心，汇总之后，县一级就能全面、准确、及时掌握整个区域的群众诉求和矛盾纠纷信息，进而统筹决策回应群众。

2.各乡镇各部门建立健全调解工作体系。各乡镇各部门建立矛盾纠纷排查化解台账，将矛盾纠纷在本级化解。一是在自然屯（组）组成由村民小组组长负责、若干调解员组成的调解小组，及时对发生的矛盾纠纷进行调解。二是村民小组无法解决的矛盾纠纷，由村（社区）两委干部及村委调解员和村级法律顾问将矛盾纠纷在本级化解。三是充分发挥综治中心职责，综合派出所、司法所等基层力量，集中受理村（社区）无法解决的矛盾纠纷，按照矛盾纠纷类型派发给相应单位归口管理、分流调处，在信访和人民调解法规规定的期限内完成调解。

3.建立纠纷化解人才库和案例信息库。建议乡镇党委政府建立好乡（镇）、村（社区）、屯（组）级调解专家库、调解员名册库和案例信息库。一是优化人民调解员结构，注重人民调解员年龄层次的多元化、专业背景的多样化、调解员来源的广泛性。应当发展第三方调解人员，广泛吸纳律师、基层法律工作者、人民陪审员、人民监督员、公证员、仲裁员、医生、教师以及退休政法干部、相关行业主管部门退休人员，每个乡镇至少安排一名专职调解员。二是建立专业性调解人才库。针对不同类型的纠纷，如金融纠纷、知识产权纠纷、环境纠纷等，选拔具有相关专业知识和实践经验的人才入库。当县级矛调中心遇到专业性较强的纠纷时，可以整合专业性调解组织的力量进行化解。三是建立案例信息库。建立案例信息库有助于为矛盾纠纷的解决提供参考和借鉴，对案例进行分类整理，可以形成不同类型纠纷的案例集，方便调解员和当事人查询。

（三）发挥内外资源优势促推构建多元解纷体系

1.构建多元主体共同参与的协调联动机制。加强联动协作，与多部门建立联动协调机制，增强协同意识，快速有效解决矛盾纠纷。引入社会力量，邀请各界人士参与调解工作，为当事人提供多元化的调解服务。发挥诉调对接平台的辅导与释明、分流与疏解、管理与协调、促进与推广、调解与审判等功能。将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台，配备专门人员从事诉调对接工作，建立诉调对接长效工作机制，根据辖区受理案件的类型，引入相关调解、仲裁、公证等机构或者组织在诉讼服务中心等部门设立调解工作室、服务窗口。在纠纷多发领域以及乡镇、村（社区）等地区派驻人员，以指导诉调对接工作的顺利开展。

2.建立跨区域跨部门司法协作长效机制。对于涉及多个地区的纠纷案件，各政法部门可以建立健全跨区域司法协作机制，健全矛盾纠纷分流报送、调解回访、情况通报、信息共享等制度机制，理顺矛盾纠纷处理流程要求，实现资源共享、信息互通，提升矛盾纠纷化解的协同性和实效性。通过共同开展联防巡护、矛盾纠纷及社会风险排查，打破地域限制，建立常态化的沟通协调机制，共同处理涉及多个领域的复杂纠纷。

3.探索“五治融合”有序运行机制。加强对法律法规的宣传和解读，增强当事人的法律意识和法治观念。严格遵守法律程序和法律规定，确保纠纷解决的合法公正。运用道德规范调处纠纷，促进矛盾纠纷的妥善解决。指导基层组织完善自治章程、村规民约等，优化自治水平。运用先进信息技术建立智能化解纷平台，实现纠纷的线上受理、线上调解、线上审判。通过以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑“五治融合”，推动党委政府将调解工作纳入基层社会治理格局，推动出台多元排查化解纠纷机制及考核办法，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的工作格局。

4.实施“四级调解”纠纷化解办法。建议党委政府出台相关文件并实施“四级调解机制”即屯（组）一级调解、村（社区）级调解、乡（镇）三级调解、县（部门）四级调解。定期梳理辖区矛盾纠纷，促进纠纷排查常态化；依社会影响确定风险等级，实现风险评估精准化；确保预警信息发布及时化，并跟踪处置情况；推动应急处置高效化，妥善处理各方利益，防止矛盾扩大，推动形成“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系，将大多数矛盾纠纷化解在诉前、化解在萌芽状态。

（四）加强对矛盾纠纷多元化解工作的资源倾斜力度

1.建强调解队伍。建议加大对专业调解人员的培养和引进力度。通过开展专业培训课程，提升现有调解人员的法律知识、沟通技巧和矛盾处理能力。培训内容可以包括最新法律法规解读、心理学在调解中的应用、不同类型纠纷的处理方法等。同时，积极引进具有法律、心理学、社会学等专业背景的人才加入调解队伍，为矛盾纠纷多元化解工作注入新的活力。

2.加强经费保障。建议建立以政府支持为主的矛盾纠纷多元化解工作的经费保障机制。对人民调解、人事争议仲裁、劳动争议仲裁、农村土地承包经营仲裁工作所需经费，由各级政府纳入财政预算予以保障。加大矛盾纠纷化解的工作经费投入，每年各单位的矛盾纠纷化解的工作经费要在财政预算中单独列支，专款专用，专项考核。建立调解补贴机制，对较为复杂的商事、金融证券、知识产权等专业领域的纠纷，应从政策上鼓励组建专业调解组织，按照市场化方向发展，以提供有偿服务的方式，开展专业调解服务。

3.加大对信息化平台建设的投入。建议学习先进地区利用功能强大、操作便捷的矛盾纠纷多元化解信息系统，实现纠纷受理、分流、调解、审判等全流程在线办理。组织开展信息化技术培训，提高调解人员和当事人对信息化平台的使用能力。通过信息化平台，当事人可以随时随地提交纠纷诉求、查询处理进度，调解员可以在线开展调解工作、共享信息资源，提高工作效率和便捷性。