胡德胜，孙睿恒等：中国海洋牧场管理和建设中存在的法律问题

学术 2024-11-07 07:20 天津

* 本文信息来源：节选自《立法“四性”视域下中国海洋牧场法制之检视》

作者简介

胡德胜，重庆大学法学院，博士，教授，博导，主要研究方向为国际法与比较法，自然资源、能源和生态环境政策

孙睿恒，重庆大学法学院，博士生，主要研究方向为国际法，自然资源、能源和生态环境政策

海域外部界线标准方面的法律问题

确定各类海域的地理范围是各级政府及其工作部门行使管辖权的基础，是厘清海洋牧场领域内各级政府权责界限和理顺央地关系、地地关系的前置条件。明确各海域的地理范围，需要清晰的海域外部界线作为支撑。然而，当前有关海洋牧场的中央层面各类法律文件中，海域外部界线混乱。主要体现在海域外部界线种类繁多、划定标准不统一两个方面，进而影响了中国国内法与国际法的兼容性和有效衔接，既有悖于立法的系统性和整体性，也有违立法的协同性。

1.海域外部界线的种类繁多、划定标准不统一

近岸线、近远海界线、机动渔船底拖网禁渔区线等多种界线并存的问题，在一定程度上影响了各部门协同处理涉海事务的效率。海域外部界线划定标准不统一。中央层面的海洋牧场相关法律规范，多采用近岸海域、近海海域和远海海域的划分方式。但是，一方面，全国人大或全国人大常委会制定的法律没有关于这三类海域及其划分标准的规定；另一方面，国务院有关部门规定或确定的外部界线标准不一，存在混乱。例如，原环境保护总局1999年制定、原环境保护部2010年修正的《近岸海域环境功能区管理办法》所规定近岸海域的地理范围限于海域内水和领海的大部分，原国家海洋局编写并发布，载于自然资源部官网的《2001年中国海洋环境质量公报》认定的近岸海域的地理范围相当于海域内水的大部分；不过，二者的近岸海域范围都未涵盖渤海的全部。但是，原国家环境保护总局组织编写并发布的《2001年中国近岸海域环境质量公报》认定近岸海域的范围不仅包括海域内水，而且包括领海。甚至，在不同部门或研究中心网载的名称相同的公报中，认定的范围也不完全相同。例如，自然资源部和国家海洋信息中心网载的两个版本《2001年中国海洋环境质量公报》的内容有所差异；前者说明了近岸海域的地理范围，后者却并未提及。此外，作为主管部门的农业农村部或其前身所出台的部门规章和文件也没有就不同海域内的海洋牧场管理问题作出区别性规定。中国各种海域外部界线极其混乱的情况，可以图1归纳示意；相应地，各海域内海洋牧场牵涉的主权或主权权利和管辖权的内容也不明确。

2.海域界线种类和划定标准与国际法的兼容性和衔接度较低

中国国内法中的海域界线种类和划定标准不统一，与国际法的兼容性和衔接度也较低。《公约》将海洋区域划分为国家管辖范围内的海域和国家管辖范围外的海域；前者包括海域内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架，后者包括公海和“区域”（即国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土）。各类海域外部界线基于其与领海基线之间的直线距离确定，国家在不同海域享有不同的主权、主权权利或权利。作为《公约》的缔约国，中国应当按照其规定，在国内法中确定中国在海域内水和领海这两类海域享有的不同内容的主权，在毗连区、专属经济区和大陆架这三类海域享有的不同内容的主权权利，并将基于它们产生的国家管辖权在各级政府及其工作部门之间进行职责配置。然而，中国国内法律文件之间并不一致，且与国际法缺乏兼容或协调。例如，《2001年中国海洋环境质量公报》载明近海海域指近岸海域外部界线（领海基线或10m等深线）平行向外20海里（1海里=1.852km）的海域；这意味着近海海域包括了领海和部分专属经济区。再如，《渔业法实施细则》（2020年修订）第3条关于中国管辖海域内渔业监督管理的央地管辖地理划分界线的规定是：“机动渔船底拖网禁渔区线”外侧的渔业由国务院渔业行政主管部门及其所属海区渔政管理机构监督管理；内侧海域的渔业，除国家另有规定外，则由毗邻海域的省级政府渔业行政主管部门监督管理。但是，“机动渔船底拖网禁渔区线”穿越了海域内水、领海和专属经济区。由于国家对领海拥有的是主权而对专属经济区享有的是主权权利，这些划界标准不仅缺乏与《公约》的兼容性，而且不利于中央和地方对基于国家主权或主权权利的管辖权的行使，严重影响海洋牧场的管理效率。特别是，在一个海洋牧场项目跨领海和专属经济区，以及跨专属经济区和大陆架的情形下，问题更为突出。就11个沿海省份的管辖海域（或称“毗邻海域”）范围而言，测算基线或外部界线并不统一，甚至有的省份在其不同文件中有不同的规定。以山东为例，《山东省“十四五”海洋牧场建设规划》多次采用“近岸”“近浅海”“深远海”等术语。而少数明确管辖范围的文件之间也存在一定的冲突。2003年《山东省海域使用管理条例》（2015年修正）第2条规定，管辖范围为本省行政区域内海岸线向海一侧内水、领海的水面、水体、海床和底土。《山东省海洋功能区划（2011—2020年）》《山东省海洋主体功能区规划》规定，向陆至山东省政府批准的海岸线，向海在南黄海至领海外部界线，在渤海和北黄海至约12海里海域。可以看出，前者将山东省毗邻的渤海海域全部包括在内，后两者对毗邻渤海海域的管辖为海岸线至约12海里的海域。这就导致山东省毗邻的渤海海域有一部分处于规划的空白区域。

内海和领海内海洋牧场方面的法律问题

受制于早年离岸养殖和深海养殖的技术瓶颈，已建成的海洋牧场绝大多数分布于海域内水和领海，169个国家级海洋牧场示范区全部位于海域内水和领海。在这两类海域，海洋牧场建设和管理实践中存在的法律问题主要有以下三个方面。

1.海洋牧场立法体系存在缺陷

包括系统性在内的立法“四性”贯穿于习近平法治思想的核心要义之中。这表明，关于某一领域的完备立法体系，其外在形式和内在体系（特别是后者）都应当符合这一要求。中国海洋立法中关于海洋牧场的规定，在推动海洋牧场建设的初期起到了一定的积极作用。但是，现有的海洋牧场立法体系很难为当下海洋牧场井喷式的建设提供完善的法律保障，主要体现在以下两个方面。

第一个方面是海洋牧场立法体系的外在形式不完善。一个外在形式完善的法律规范体系应当包括处于基础性地位的法律、综合性的行政法规、适应不同部门需求的部门规章和适应不同地方需求的地方立法。中国“海洋牧场”立法层级较低，统领性、综合性的立法长期处于空白状态。中央层面和省级层面没有关于海洋牧场的综合性立法，只有6个设区市出台了有关海洋牧场的综合性地方性法规。此外，对比已经出台的6个设区市级海洋牧场管理条例，发现其内容几乎没有差别，并未体现地区的差异性和管理手段的针对性。

可以看出，中国当前海洋牧场立法体系中，立法层级较高的法律法规缺乏综合性；具备综合性立法特征的设区市级地方性法规，立法层级较低，缺乏统领性，也罕见针对性。考虑到海洋生态环境的整体性和复杂性，缺少高位阶的综合性立法无法从全局的角度对海洋牧场的建设进行统筹规划；缺少针对性的地方性立法，无法适应海洋生态环境复杂性对海洋牧场规制提出的客观要求。

第二个方面是海洋牧场立法体系的内在体系不完备。在立法“四性”视域下，结合海洋治理的特征，一个内在体系完备的海洋牧场立法体系应当至少保证内在体系的系统性、整体性和协同性。中国海洋牧场立法过于零散和碎片化，缺乏对海洋生态系统整体性和复杂性的考量。

首先，海洋牧场立法体系缺乏以系统性、整体性和协同性为指导的立法思维。作为用海基本制度的海洋功能区划制度虽可以将海洋管理区域化，但不能割裂海洋生态系统的整体性。在立法“四性”视域下，海洋空间治理的核心思维应该是跨界思维，海洋牧场也需要在尊重跨界思维的逻辑下进行建设和管理。跨界不仅指跨越行政边界，还包括跨越地理边界、技术边界和利益相关者的团体边界。在治理海洋牧场生态污染等问题时可能跨越行政边界；在投放人工鱼礁或者开展渔业增殖活动时可能跨越地理边界；在进行海洋牧场规划时，数据共享跨越技术边界；海洋牧场的内部管理和权责分配跨越不同利益相关者的团体边界。但实践中，在基于海洋功能区划制度对海洋牧场进行规划选址时，一定程度上忽视了海洋生态系统整体性的应然规律同海洋牧场经济和生态属性的有机联系。当前以海洋功能区划制度为基础的海洋立法体系的立法思维没有契合系统性、整体性和协同性的价值要求，这导致海洋牧场立法体系很难遵循跨界思维并符合系统性、整体性和协同性的要求。

其次，海洋牧场立法采取割裂式的分散性立法模式。中央和省级法律规范中缺少海洋牧场综合性立法，主要以涉及海洋空间规划、渔业增殖和生态环境保护3方面的部门法对海洋牧场的建设和管理进行规制。这导致对海洋资源整体性、系统性的开发、利用和保护缺乏统筹考虑。海洋牧场作为一种开发利用海洋资源的渔业生产方式，其建设和管理过程必然涵盖海域使用、资源利用与生态环保等多个方面。例如，海洋牧场在生产经营的过程中会产生各种污染物，或者在设置人工鱼礁时会对所在海域的生态环境造成一定程度的不利影响。反过来，海洋生态系统也能在其纳污能力限度内对污染物进行利用、降解和吸收，从而减轻对海域生态环境的不利影响。这要求海洋牧场立法应该符合系统性、整体性和协同性的要求，将海洋保护与海洋资源开发统筹考虑。但现行海洋牧场立法体系中，不论是中央层面的立法还是绝大多数地方层面的立法都未符合这一要求，导致现有的法律规范很难在生态利益和经济利益之间实现动态平衡。这实际上是缺乏对海洋区域多元功能的统筹协调，割裂了海洋事务管理的整体性与系统性，导致现行法律法规存在冲突多、衔接少的问题。

最后，海洋牧场立法体系采取的是行政或部门主导的立法方式。基于分散性立法模式，各部门往往根据自己的管理目标提出规划方案，鲜少考虑海洋资源开发和利用的整体性利益。海洋资源开发、利用和保护的公共权力分割为部门权力，进而形成公共权力部门化、部门利益制度化的局面，从而导致各部门间立法衔接性不足，统一性较差，在内容上既存在重叠和交叉，也存在空白和缺失。缺乏以系统性、整体性和协同性为指引的立法方式，极易产生各部门相互推诿的情况，引发形而上学方面的错误。海洋牧场立法体系是置于海洋立法体系的整体性框架之内的。因此，海洋牧场立法体系中中央及省级层面的立法也带有浓厚的部门利益色彩。

2.海洋牧场管理体制机制失配

现行海洋牧场立法，外在形式和内在体系的缺陷导致了海洋牧场管理体制机制适配。基于不同行政区划、不同涉海部门的职能分工，现行立法更多地考虑行政区划、部门利益和经济价值；缺乏以系统性、整体性和协同性为立法思维的法律，较少关注甚至忽视海洋生态系统的自然属性。从中国各类海洋牧场的建设和管理实践来看，涉海机构设置和监督机制存在不同程度的缺陷。

第一，涉海机构设置方面，管理部门职能重叠，部门割裂式分治现象严重。中国海洋管理体系虽然历经多次行政管理体制改革，以求协调各海洋行政主管机构的部门利益与职权界限和优化地方海洋管理模式，但是现有的海洋牧场管理体制主要采用部门性或行业性管理体制。不论是外部监管还是内部管理，这种部门导向的管理模式在一定程度上忽视了海洋生态环境的整体性。在这种管理模式下，海洋牧场在运营过程中往往很难实现经济效益和生态效益之间的动态平衡，也难以实现管理效果和效率的最优化。

首先，涉海管理部门或机构职能重叠。一方面，垂直管理体制与地方分级管理体制之间的关系尚未理顺。当前，各级政府职能部门和各级协调机构承担海洋牧场建设和管理职责。自然资源部下设的北海局、东海局和南海局在海洋管理中占据重要地位，职能范围包括但不限于海洋自然资源管理、海洋生态保护和海岸带综合治理。其职责范围与省级涉海职能部门的职能范围有所重叠，在自然资源开发和生态保护层面的职能和职责还没有厘清。海洋牧场是兼具渔业资源开发和海洋生态环境保护两种功能的用海方式，中央派驻机构与地方主管部门的职权界限尚未厘清，会导致海洋牧场的选址规划、生态环境修复成果评价和生态破坏追责等工作面临阻碍。另一方面，同一行政级别内不同主管部门存在职能配置重叠的问题。海洋牧场的核心功能是渔业增殖和修复海洋生态系统，对其生态价值的监管是海洋牧场管理的重心之一。以大连市为例，《大连市海洋保护条例》第6条规定，海洋生态保护工作主要由生态环境部门、海洋管理部门、农业农村部门和自然资源部门依分工主管。其中，自然资源部门与农业农村部门的职权范围存在明显重叠。海洋牧场生态环境事务理应由负责保护渔业水域生态环境工作的农业农村部门主管。但对于海岸线附近的以及建设在海洋保护区内的海洋牧场，自然资源主管部门却也负有监督管理责任。这种部门间的职能重叠，导致海洋牧场的核心价值之一生态修复价值难以得到保障。

其次，涉海事务管理部门之间的割裂式分治现象严重。在部门关系方面，缺乏系统性、整体性和协同性指引下的部门分治管理体制，忽视了部门职能间的内在关系，在客观上阻碍了部门间有关海洋牧场事项管理方面的信息共享和监督制约，致使不同类型海洋牧场的建设和整合缺乏统一的统筹决策机制。在公众参与方面，政府在推进海洋牧场建设和管理事项中的主导地位致使公众参与机制难以成形；管理和监督海洋牧场后续发展的排他性模式，也阻碍了公众监督机制的确立。这种管理体制对海洋管理的科学性构成了威胁，对海洋牧场建设的可持续发展产生了不利影响。涉海事务管理的部门割裂式分治现象严重主要是由于涉海协调机构的缺位或虚置。在中央层面，2018年政府机构改革虽对海洋行政机构作出了调整，但并未对涉海事务协调机构进行调整。一方面，国家海洋委员会是正部级机构，级别不够高；另一方面，其地位和作用不甚明确。这就导致其协调央地关系、地地关系和部门关系的核心作用不能充分发挥。地方层面，部分沿海省级行政区为配合中央层面政府机构改革，将海洋管理事务拆分至多个主管部门，并设立涉海协调机构。但目前仅有4个沿海省份设置了统一规划海洋事务的协调机构，它们是山东省委海洋发展委员会、广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组、广西壮族自治区北部湾经济区规划建设管理办公室和海南省委全面深化改革委员会。而且级别不一（前两者由省委书记兼任一把手，后两者却仅为正厅级），有的工作职责不明。总体而言，本应处于同一海洋生态子系统的海洋牧场，由于不同的部门利益驱使，成为不同级别和不同类型的海洋牧场。这无疑割裂了海洋生态环境的整体性，忽视了生态要素间的关联性，降低了海洋牧场建设的生态效益和经济效益，实际上无法达到海洋牧场应有的管理效果和效率，难以践行系统整体协同的生态文明理念。

以山东为例，虽然该省省内海洋牧场管理体制机制较为顺畅，但存在央地关系不畅以及该省省内海洋牧场综合管理系统覆盖不全的问题。就省内体制机制顺畅性而言，体现在涉海管理部门权责划分较为清晰和协调机构设置得当。在省级层面，省委海洋发展委员会统筹，省自然资源厅下设海洋局具体协调涉海事务；农业农村厅负责增殖放流、渔业设备等综合管理工作，组织申报国家级海洋牧场示范区和审核批准本省海洋牧场示范区，并负责各级示范区的监督、管理和评价；生态环境厅负责海洋牧场及其融合用海项目生态环境准入工作，协调和保护海岸带等地的生态修复和保护工作，监督管理海洋牧场可能对海洋生态环境造成的不利影响。在设区市级层面，各市设有海洋牧场协调小组，统筹协调本市海洋牧场相关工作。特别是2023年3月投入使用海洋牧场综合管理系统，在省级以上海洋牧场安装布放观测站40套，建设海洋牧场综合管理中心，构建了国内首个集生态监测、资源评估、生产管控、运营管理和指挥调度等功能于一体的省级现代化海洋牧场综合管理平台；该平台通过省、市、区县、企业四级账户联动模式，实现信息交互，为政府决策、企业生产、渔业技术研究、灾害预警预报等提供数据和应用支撑。从存在问题来看，一是央地关系不畅。驻地青岛的自然资源部北海局负责辽宁、河北、天津和山东沿海毗邻的中国管辖海域自然资源监督和管理工作，职责范围十分广泛，与山东省涉海主管部门在职责范围上有许多重叠之处。二是一方面，省内基于海洋牧场观测系统运行机制形成了海洋牧场综合管理系统，但仅覆盖了部分沿海设区市的国家级和省级海洋牧场，而且没有覆盖滨州和东营两市的各级海洋牧场；另一方面，省内有关主管部门之间缺乏高效的信息共享机制。

第二，监督机制方面，长效监管机制缺位。海洋牧场的管理需要建立一套集生态、经济和社会效益于一体的长效评价、监督和执法机制。重视海洋牧场的监测与评价工作，在此基础上形成一套长效监管机制，才能为海洋牧场的可持续发展提供制度保障。然而，中国尚未建立一套符合要求的监管机制。实践中，不少大型海洋牧场自发开展监测工作，但缺乏科学的监测标准，导致监测结果不能科学地反馈到牧场的经营活动之中。许多小型海洋牧场由于缺乏资金和技术支持，甚至没有系统地开展后续的监测和评价工作。此外，海洋牧场间缺乏信息交换平台，各自检测的数据无法共享，从而阻碍产生更高的科学价值和经济价值，不利于长效评价机制的建立。长效评价机制的落实需要多方参与且贯穿全程的长效监督机制。政府部门管理海洋牧场前期建设的大部分事宜和运营中的部分事宜。在这种体制下，主管部门作为权力主体掌控着海洋牧场绝大多数事务的决策权，往往忽略多元主体的参与，无法给予各方及时有序参与决策的机制及途径。在海洋牧场建设的前期阶段，缺乏全面而科学的反馈机制。这种缺乏公众、非政府组织参与和监管的管理模式，极易导致政府管理与决策的有效性和科学性的缺失。海洋牧场运营阶段，政府部门对其的监管减少；但生态环境监测仅靠个人或者社会团体是难以实现的，因而需要建立以政府为主导，社会有机补充的监督模式。长效监督机制的缺失还导致不能及时有效地阻断海洋牧场在运营中可能对生态环境造成的危害。长效评价机制和监督机制的落实需要一支强有力的执法队伍。然而，各沿海省级行政区在海上执法机构的设置上差异显著。有的集中设置综合性执法队伍，有的按照行业分别设置。此外，各地执法队伍的行政级别和管理体制也不尽相同，严重制约着海上执法的协作配合与效能提升，以致实践中不时出现推诿责任的情况。

专属经济区内和大陆架上海洋牧场方面的法律问题

推动海洋牧场向专属经济区和大陆架发展，既是发展海洋经济和保护海洋生态环境的必要之举，也是维护中国海洋主权权利和管辖权的主动战略选择。《公约》第56条规定沿海国在其专属经济区和大陆架享有主权权利和管辖权。受制于海洋技术瓶颈和地缘政治复杂性，长期以来，中国对专属经济区的规模性开发集中于非生物资源，对于生物资源的开发集中在小规模的鱼类捕捞上。随着风力发电厂等新能源发电设备在专属经济区落户，制约专属经济区开发的很多重点技术难题已经突破。例如，全国首个“海上风电+海洋牧场+海水制氢”融合的“明阳阳江青洲四”海上风电项目，其中心离岸距离约67km（约36.18海里），而海油观澜号浮式风电平台的工作海域距离海岸线更远达136km（约73.43海里）。这意味着制约海洋牧场在专属经济区内建设和管理的核心因素已由技术因素转变为制度因素。实践中，海洋牧场在中国专属经济区内和大陆架上的建设和开发之所以仍然处于初级阶段或者说发展缓慢，主要是由于未根据立法时效性要求对中国不健全的专属经济区制度和大陆架制度进行完善，有关制度和文件处于指导性较低的地位。问题主要表现在国内法与国际法衔接不畅、未系统开展功能区划和未设置海域使用权三个方面。

1.国内法与国际法衔接不畅

《公约》第61条规定，沿海国应当通过正当的养护和管理措施，确保专属经济区内生物资源的维持不受过度开发的危害。这意味着沿海国不仅享有开发生物资源的权利，还负有生态养护的责任。在专属经济区建设海洋牧场，既符合开发生物资源的经济目的，又能产生养护生态环境的生态效益。《公约》第56条规定，沿海国有在其专属经济区内利用海水、海流、风力等的主权权利。作为渔业模式的海洋牧场，可以同水面作业的海上风电项目结合起来，高效利用海洋空间，实现海域资源利用效率最大化。然而，现有的国内法不论是中央层面还是地方层面，都没有明确在专属经济区建设海洋牧场涉及的主权权利和管辖权。《公约》第77条规定，沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。此处自然资源包括海床和底土的矿物及其他非生物资源，以及属于定居种的生物。虽然当前对定居种生物的认定标准还存在争议，但部分底层鱼类和贝类属于定居种生物是确定的。对于这部分资源的开发和利用，中国国内法并未明确，为今后海洋牧场在大陆架上的建设带来法律上的障碍。此外，《公约》体系（特别是《公约》第十二部分）就所有海域生态环境的保护和保全作出了一般性规定。中国浅海大陆架上海藻床、海草床和珊瑚礁等遭到破坏，海洋生物的繁衍生息条件受损严重。修复大陆架生态系统，提升海洋生物活力，需要以科学的方式改善海洋生态环境。建设海洋牧场以修复大陆架生态系统是科技手段之一。然而，中国现有国内法并未将大陆架生态系统修复置于应有的重要地位，导致海洋牧场建设侧重于渔业增殖而非生态修复。

2.专属经济区内和大陆架上的海洋功能划分过于笼统

与海域内水和领海的详细功能区划相比，专属经济区的海洋功能区划仅仅分为重点开发区和限制开发区。重点开发区包括资源勘探开发区、重点边远岛礁及其周边海域，集中在非生物资源的勘探、旅游业和科学监测等领域，并未对生物资源的开发进行系统性规划。除了重点开发区域外都属于限制开发区，其开发原则是适度开展渔业捕捞，保护海洋生态环境。但是对于如何适度开展渔业捕捞，以及如何保护生态环境都缺乏具体的准则。这就给海洋牧场的渔业养殖和增殖活动增加了不确定性。对于大陆架的规划则更加笼统，尚无海洋牧场在该海域建设的具体规划。主要是由于中国大陆架海洋功能区划过于笼统，致使海洋牧场建设和发展规划难以成形，最终导致对大陆架的养护具有滞后性。此外，中国国内法关于大陆架上属于定居种生物的开发规划基本上处于空白状态。这不利于属于定居种的海底鱼类和贝类的开发、养护与增殖，在客观上阻碍了海洋牧场在大陆架上的发展。

3 专属经济区内和大陆架上的海域使用权尚未设置

根据《海域使用管理法》第2条规定，海域使用权仅在海域内水和领海设置，并不包括专属经济区和大陆架。这就导致在专属经济区内和大陆架上的海洋牧场建设和管理缺少法律依据，监督管理更无从谈起。目前，中国内水海域和领海内适合建设海洋牧场的区域，大多数被传统海水养殖活动占据，而且密度和强度在很多区域处于过度饱和状态。海洋牧场向资源更广阔、开发程度低的专属经济区和大陆架发展具有必然性、必要性和可行性。

然而，中国目前没有位于专属经济区内和大陆架上的海洋牧场，仅有融合海洋牧场的个别海上项目建设在这两类海域。这反映出未设置海域使用权而引发的在这两类海域开发建设海洋牧场工作的滞后性。简而言之，在海域使用权尚未设置的情况下，海洋牧场的权利主体无法明确，经济效益难以保障。这严重降低了企业在专属经济区内和大陆架上投资建设海洋牧场的积极性，阻碍了海洋牧场在专属经济区内和大陆架上的可持续发展。此外，这种法律上的缺位状况不利于巩固和加强中国对自己专属经济区和大陆架的主权权利。考虑地缘政治（特别是在南海）的复杂性，中国就自己专属经济区内和大陆架上设置海域使用权事宜进行立法是在法律上行使主权权利的必要措施，它既可以在与沿海邻国争夺海洋权益的过程中占据先机，也可以作为法律上的证据。海域使用权的缺位会给海洋牧场在专属经济区内和大陆架上的建设带来法律上的阻碍，进而影响中国对这两类海域采取巩固和加强主权权利的措施。

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