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后脱钩时代我国单项体育协会跨部门协同监管的框架、困境与路径
摘 要 后脱钩时代，推进单项体育协会跨部门协同监管是应对现实挑战、重塑政社关系以及建立综合监管体系的必要之举。运用整体性治理理论及逻辑分析方法，探索我国单项体育协会跨部门协同监管的框架、困境与路径。研究认为，我国单项体育协会跨部门协同监管的框架由公共价值理念、综合协调机构、法律制度、协调机制以及信息技术五方面构成。当前阶段，我国单项体育协会跨部门协同监管在理念、组织、制度、机制与技术方面均存在困阻，建议通过培育公共价值理念、完善综合机构配置、优化重构制度体系、强化协调机制建设与加强智能技术嵌入等实践路径，进一步提升我国单项体育协会跨部门协同治理水平。关键词 单项体育协会；监管；跨部门；协同；整体性治理党的十八大以后，基于“简政放权”的时代要求，我国政府开始着手新一轮的政社脱钩改革，从“局部试点”到“全面铺开”的轨迹一目了然。然而需要强调的是，脱钩不等于脱管，要想实现单项体育协会的良序化发展，必须要保证“放得了、管得好”。现实来看，与在“放”上努力做到应放尽放相对照，我国单项体育协会“管”的转型还处于相当滞后的状态（黄亚玲 等，2020）。这也意味着，脱钩之后，政府应为监管补课，确保协会“活而不乱”。新的历史方位下，随着政社脱钩的逐步到位，原业务主管单位与登记管理机关“双重负责”的监管格局被彻底打破，这势必要求政府进行重新调整和布局，探索更加有效、更加适应后脱钩时期的监管方式。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《行业协会商会综合监管办法（试行）》等制度文件，都明确提出要建立登记管理机关、业务主管部门及相关职能部门各司其职、协调配合的监管体系。然而，管窥当下实践可以发现，由于缺乏具体的统筹规划，民政、体育、财政、税务、公安等多元主体之间的协同配合仍有待加强，如何将顶层设计层面的监管思路落实为具体的组织安排，并转化为多元主体的协同共治成为亟待解决的问题。本研究以整体性治理理论为基础建立分析框架，深入剖析多元主体间的协同障碍并探寻破解路径，以期为新时代单项体育协会跨部门协同监管的推进提供思路和借鉴。1 脱钩背景下我国单项体育协会跨部门协同监管的应然逻辑
1.1 应对现实挑战：填补制度转换出现的监管“断档”与“真空”，防止改革偏离失控
单项体育协会在完成实体化改革后，不仅存在因掌握体育活动（赛事）举办、承接政府公共服务、场地和资源使用、人才培训与等级评定等权力而引致的职权滥用和腐败风险，同时还面临被推向市场后，过度追逐市场利益而导致公益底色异化的隐患。这势必要求政府投入更大的监管力量，对脱钩后的协会加强事中事后监管，确保“脱钩不脱缰”。传统的双重管理虽存在一定问题，但体育行政部门履行监管职责，确实颇为有效地分担和减轻了民政部门的工作压力。脱钩改革的实施，客观上而言，是把实际更发挥监管作用的业务主管单位的权力给“改”掉了。在对青岛、上海、兰州等地的实地考察中发现，改革之后，出现了体育行政部门被边缘化的现象（金朝霞 等，2022）。体育部门监管职责弱化意味着民政部门行政职责的进一步强化，不仅要负责协会的登记业务，更要承担起后续的培育、扶持与管理责任。2022年，我国社会组织总量已超过90万个（中国社会组织动态，2022），体育社会组织数量也增至近6.59万个（中国体育报，2024），监管任务重、工作量大。然而与之不相适应的是，当前可供民政部门支配的执法力量十分有限。数据显示，一个省级民政厅通常仅配置4～5人负责社会组织登记管理工作，而到了地市级以下的民政部门，往往只有1人甚至无专人负责（章高荣 等，2022），这势必造成协会监管的“疏漏”与“真空”，扭曲改革的本意和初衷。1.2 应因改革诉求：推动政府监管由“强势”到“守势”治道变革，重塑政社关系轮廓
与以往去行政化改革不同的是，新一轮的脱钩改革对政府行政提出了更高的要求，即“放”与“管”必须同步。然而应当认识到，“放松”与“管制”本就是一对基本矛盾，平衡不好就会陷入“二律背反”的境地，即监管过度可能会引致行政束缚的回潮，监管不足则可能会导致单项体育协会的发展失序。因此，脱钩之后，政府监管力量该以何种形态呈现，兼顾秩序与活力，成为必须思考和解决的问题。跨部门合作监管既是对过去“政社同构”模式的扬弃，又是政府治理能力的转型升级，是现实情境下超越“放管”悖论的理性出路。区别于传统模式下全面管控人、财、物的强势逻辑，跨部门协同监管更多地体现为一种过程性和结果性监管。其监管的重点是协会对外的各类行为，而非协会本身，即“管行为”而非“管主体”。该模式下，单项体育协会在获得准入后，可以充分依循组织发展规律进行活动。民政、体育、财政、审计、税务、公安等监管主体不会随意对协会日常运作进行干涉，而是依法、依职能监督组织行为或评价其行为结果的合法性。在此过程中，一旦发现协会出现行为偏差或违规违法，再对其进行纠正或追责，呈现的是一种“守势”。可以看到的是，在跨部门协同监管格局中，政府仍然占据主导地位，但不再是传统模式下的政社不分和直接控制。监管性质的转变切断了政府与单项体育协会的“隐性”联系，同时也深刻地影响到政社关系结构，在此基础上，新型政社关系得以塑造和建立。1.3 应答时代命题：推进新时代单项体育协会管理模式现代化转型，迈向综合监管之路
后脱钩时代，我国体育社会组织工作已经站到了新的历史起点上。国家各项改革举措部署最终是为了达成一个具有重大理论创新和时代意义的命题——建立现代化的协会管理模式。从顶层设计层面来看，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制建立健全，社会组织法规政策更加完善，综合监管更加有效”的总体目标；《行业协会商会综合监管办法（试行）》则强调“完善政府综合监管体系，切实加强事中事后监管”。这一系列制度文件为新时代单项体育协会管理模式的转型锚定了方向、勾画了蓝图，即建立综合监管体系。综合监管作为单项体育协会管理领域的重大战略决策，其实现的关键在于监管资源和要素的有效汇聚，而资源和要素的汇聚则依赖于政府部门间的协调整合。应当说，跨部门协同监管既是当前监管改革的一个切入点，同时也是我国单项体育协会管理由“双重”走向“综合”的一条根本途径。事实上，国家一直非常重视单项体育协会的跨部门合作监管，在相关制度文件中，“协助”“配合”“协作”等都是出现频率很高的关键词。与此同时，管窥近些年来针对单项体育协会管理所推出的一系列举措可以发现，综合协调的趋势愈发明显。如国家自2015年起，开始实行社会组织统一社会信用代码制度，将单项体育协会登记证、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”，从而使每个协会都拥有了统一的“身份证号”，为政府部门间信息共享、业务协同奠定了基础。由此可见，建立综合监管体系是国家为了适应单项体育协会发展新变化，在正式制度层面确立的协会治理改革方向。而在实现这一构想的过程中，单项体育协会跨部门协同监管既是重点，亦是支点。整体性治理（holistic governance）是一种聚焦整体主义的跨部门协同治理图式，其发端于西方政府改革治理实践。20世纪90年代中后期，基于对新公共管理改造下政府部门视野狭隘、部门主义与各自为政的批判反思，英国学者佩里·希克斯（Perry Hicks）提出了“整体政府”的概念，后经其与帕特里克·邓利维（Patrick Dunleavy）等学者的研究完善，逐步形成一个系统化理论体系——整体性治理。该理论引起了国际行政学界的广泛热议。立足当前已有研究成果，尽管不同学者对其内涵的阐释存在差异，但其要旨可以确定为以下几方面：1）治理理念：以公共价值为导向。整体性治理将“责任履行以及维护和保障公共利益”视为本源价值追求，强调将满足公民需求作为集体行动指南，以使政府部门致力于整体性谋划以及整体性运作（张立荣 等，2021）。2）治理策略：整合与协调。整合（integration）与协调（coordination）是整体性治理的两个核心概念，二者共同构成了整体性治理的策略来源。整合是指跨越层级、部门界限，形成无缝隙的治理结构，其方法相对正式，并重点呈现为结构整合与制度整合（韩瑞波，2016）。结构整合是指通过组织设计塑造一种以协同为基本特征的组织形态，以此克服科层制下部门分散化的弊端。制度整合则强调通过制度化途径，包括明确参与者权责边界、制定具体合作方案等，将部门间协同固定在法律框架之下（谢微，2018；周伟，2018）。另外，整体性治理所追求的更多是涂尔干语境下的“有机团结”，而非韦伯的“机械团结”。因此该理论将协调置于非常重要的位置，强调借助协调系统激活治理网络结构中的内聚力，让碎片化的政府组织走向“有机整体”（organism）（曾令发，2010）。3）治理载体与工具：现代信息技术。互联网技术可以将不同主体整合到线上，通过信息共享、互联互通打破部门之间的藩篱，促进管理主体的系统协调；另一方面，信息技术为政府协同治理手段和效能插上了“科技的翅膀”，可通过整合和科学分析管理对象的信息有效提升治理水平。单项体育协会跨部门协同监管是一个典型的集体行动，在集体行动中，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”（曼瑟尔·奥尔多，1995）。以往双重管理的设计，其本意在于设置“双保险”机制，但事实上存在业务主管部门与民政部门各管一摊、责任推诿的现象。因此可以肯定的是，当单项体育协会监管中心呈现多极化态势时，各方协作更非易事，必须通过一系列强有力的手段措施加以推动，否则理想化的“齐抓共管”将沦为现实的“无人监管”。整体性治理是作为与部门主义、各自为政等相反措施提出来的复合型治理框架，不仅在理论特质上与单项体育协会跨部门监管问题相适应，且其具有丰裕度的治理框架亦可为协会跨部门协同监管实践提供有价值的参考借鉴。3 整体性治理视角下我国单项体育协会跨部门协同监管的总体框架
通过提取整体性治理的关键要素，结合单项体育协会监管特征，从价值理念、组织结构、制度机制和技术手段等方面入手，勾画了单项体育协会跨部门协同监管的总体框架（图1）。
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Figure 1 The Theoretical Framework of Cross-Departmental Collaborative Supervision of Individual Sports Associations3.1 公共价值理念：单项体育协会跨部门协同监管的“航向标”
价值理念是行动的先导，具有引领性和指向性。单项体育协会跨部门协同监管的实现，离不开价值共识的凝聚以及先进理念的指引。整体性治理强调将“责任履行以及维护和保障公共利益”视为价值导向，将有效回应公众整体诉求作为行政部门集体行动的指南，以使管理从分散走向集中，从破碎走向整合。这也意味着，在推进单项体育协会协同治理过程中，必须着力撬动民政、体育、财政、税务、公安等部门的内在公共属性，使其树立牢固的公共价值信念，以人民利益和公共责任为驱动，自觉整合组织行为及调节自身诉求，积极投身于单项体育协会跨部门协同监管，创造新的公共价值。3.2 综合机构：单项体育协会跨部门协同监管的“聚合器”
当前科层体制下，我国单项体育协会监管机构的设置均以专业功能作为区分。这一做法在提高管理效率和专业性的同时，也在无形中将民政、体育、财税、公安等主体割裂开，形成“碎片化”的组织结构。对于政府组织结构“碎片化”问题的消解，存在两种不同的思路：一种是实行机构改革，对分散于多个部门的职能进行合并重组，建立一个更大的“超级机构”，由其统一行使管理职权；另一种则是维持专业分工架构，同时依法设立专门的综合机构负责统筹协调。基于我国国情，设置单一的单项体育协会监管机构，容易对现行行政结构带来较大冲击且将耗费更大的改革成本。因此，现阶段而言，建立统一权威的综合协调机构更为迫切，通过其“指挥中枢”与“桥梁纽带”功能的发挥，将“块块分割”的民政、体育、财税、公安等部门连接一体，形成无缝隙的治理结构，达致高效的组织与协同。3.3 法律制度：单项体育协会跨部门协同监管的“压舱石”
在集体行动中，制度发挥着根本性、长期性和全局性的作用，希克斯所构想的整体性治理，就是通过“制度化”的渠道，来达成全面整合的境界。单项体育协会监管涉及面之广、实施之难，决定了其离不开法律的保驾护航。一方面通过科学的制度设计，对民政、体育、财税、公安等部门的权、责、利进行安排，确保主体之间形成边界清晰、功能明确、相互独立的结构关系，避免集体行动的无序混沌。另一方面，完善的制度体系能够为主体协同提供良性互动的博弈规则，不仅能够调节各个部门之间的复杂关系，同时还能够降低合作中的谈判交易成本以及减少合作中的不确定性。为此，建议及时跟进立法修法，使跨部门协同法制化，如此才是协会合作监管的长久之计。3.4 协调机制：单项体育协会跨部门协同监管的“催化剂”
组织结构和制度的整合只是锻造出了协会跨部门协同监管的外壳，其治理内核仍未改变，协调机制是突破机构间“物理拼接”从而向“化学融合”转变的着力点。希克斯认为，协调之道一是在于求同，即创造组织间彼此乐于沟通与合作的互惠诱因；二是在于化异，即充分限制团体间彼此冲突的机会，运用的方式有软性的劝导、“半硬性”的警告甚至是强硬式的惩罚（曾凡军，2010）。循此理路，建构有助于形成单项体育协会跨部门协同监管的机制安排，大致上包括以下几个方面：首先是沟通机制。单项体育协会协同监管的实现须以完善顺畅的沟通机制为支点，民政、体育、财税、公安等部门通过各种正式和非正式的沟通协商渠道，交流思想观点、传递情感信息，进而实现相互了解、支持、共享与合作。其次是激励机制。如果激励、奖赏和地位与整体性运作相协调，失败是不太可能的（Perry，2002）。有鉴于此，必须建立科学、合理的激励机制，充分激发各主体参与单项体育协会治理的积极性。尤其是对于除民政和体育之外的其他部门而言，单项体育协会监管事务实则是要求其在非核心职能上“做加法”。为此，应注重激励强化，让这些部门在府际合作中获利，从而愿意将精力、资源投入于单项体育协会监管。再次是约束机制。单项体育协会跨部门协同监管具有很强的外部性，不可避免地会出现“不作为”“乱作为”“搭便车”现象。因此必须构建相应的约束机制，对各监管主体的治理行为进行约束和规范，提升合作治理成效。3.5 信息技术：单项体育协会跨部门协同监管的“助推器”
信息技术是整体性治理的重要功能性因素，也是助力实现单项体育协会跨部门协同监管的核心关键。一方面，信息技术可以为跨部门的信息交换和共享提供载体和工具，在技术系统和平台的支持下，民政、体育、财政、税务与公安等监管部门可以就协会登记信息、年检信息、活动开展信息、税务报告、商业信用记录、社会公共信息等进行实时共享，不仅可以降低协调成本以及提升运转效率，同时也可为各大主体顺利开展监管工作提供充分的信息依据。另一方面，技术嵌入有助于实现单项体育协会的“整体智治”。利用大数据、云计算、人工智能等先进技术，对不同来源、类型与结构的海量监管数据进行甄别、挖掘和整合及智能分析，有利于助力监管共同体进行科学决策并精准施策，达到跨部门合作治理新境界。4 整体性治理框架下我国单项体育协会跨部门协同监管的现实困境
4.1 理念层面：公共价值迷失偏离，难以凝聚协同共识
理念是行动的先导，构建以公共价值为追求的理念共同体是打造单项体育协会监管共同体的前提条件。然而受认知局限、思维偏差等因素影响，当前在监管主体中，出现了公共价值迷失偏离的情况，阻碍了共同体的生成。一是公共价值迷失，对跨部门协同监管价值认知模糊。创造公共价值首先要识别公共价值，即要准确认识公共管理者的责任使命及其价值（Mark·H·Moore，2013）。长期以来，我国一直实行的是登记管理机关与业务主管单位双重负责的“双重管理”体制。这一模式下，协会治理被狭隘地认为仅是民政和体育部门的责任，其他相关职能部门通常将其视为“边缘性使命”。脱钩改革实施后，单项体育协会监管的重心由“事前”转向“事中事后”，监管的任务点增多、战线拉长。这意味着，除了民政与体育部门外，税务、财政、审计、公安等部门必须承担起相应的监管职责。然而，受思维惯性的影响，加之政策宣传、内化是一个长期的过程，这些部门对于新增责任使命及其价值意义的认识亟待深化。调查显示，在协会治理实践中，相关职能部门普遍缺乏主体意识，认为工作中做好与登记管理机关的配合即可，对监管工作缺乏积极主动性（巩占滢，2022）。二是公共价值偏离，“部门本位”思想仍然存在。在单项体育协会监管领域，“部门本位”思维束缚着相关的监管主体，各监管部门，尤其是地方一线的监管人员，常常倾向于规避跨部门协同。因为行动不仅会直面复杂且具体的治理事项，耗费大量的人力、物力、财力，甚至一旦接手后监管不好，便会对自身产生不利影响，由此形成了消极、懈怠、相互推诿等行为。相关调查显示，近四成社会组织认为当地政府有关部门存在不作为现象（郭梓焱 等，2022）。这同样威胁着单项体育协会监管的有效性，悖离了公共利益。4.2 组织层面：专设综合机构缺失，难以达致有效聚合
既有体制下，单项体育协会跨部门协同监管需要一定的组织中枢，以此消弭碎片化的组织结构带来的协同困境。当前，跨部门的专设性综合协调机构尚未建立，单项体育协会的协同治理工作主要依靠各类临时机构来协调进行。联席会议是当前我国最具代表性的跨部门协调组织载体。近年来，基于单项体育协会脱钩、监管的联动需要，从中央到地方都相继建起了各类社会组织工作联席会议。这些会议虽然在一定程度上加强了府际之间的联系，但同时也显露出较多的缺陷与弊端。首先，联席会议往往是非常态的、具有一定时间节点的监管动作安排（通常为一年一次）。在这样的整合形式下，民政、体育、财税、公安等部门的协同只是跨越部门边界的偶然行动，呈现出随意性、临时性与短期性特点。另外，联席会议并不具备实体行政机构的“权力性”和“权威性”，对于多部门协商结果的执行既没有管理职权，也没有约束能力，导致该模式下的协调大多停留在“文本层面”，难以在实践中得到真正的贯彻落实。虽然一些地方尝试以领导牵头挂帅的方式增强协同权威，如省（市）社会组织工作联席会议的召集人由省（市）政府分管副市长担任，但由于主管领导通常身兼数职，时间和精力都较为有限，对于后续的执行难以有实质性的督导，致使大部分协同工作最终都流于形式。联合专项小组也是当下单项体育协会协同治理较为常见的组织形式，但通常只在开展专项行动时才启动，同样难以突破“一事一协调，一次一协调”的限制。同时，该形式下的联合执法通常以“集中整治”“突击行动”等形式呈现，如“行业协会商会涉企收费清查”“打非治违专项行动”等。此类协同监管活动带有显著的“运动式”治理特征，虽能在短时间内迅速实现一定的治理目标，但往往是治标不治本，时常陷入“整治—反弹—再整治”的循环往复。另外，这种协调方式也易使监管单位滋生机会主义心理，进而忽视协会的日常监管而热衷于此类非常规治理工具，对此形成“路径依赖”，反而掣肘常规化、规范化协同治理的实现。4.3 制度层面：共治制度尚不完善，难以迎合协同需要
单项体育协会跨部门协同监管是涉及多方面利益关系的复杂系统工程，需要精细化、系统性的制度作保障。现实来看，当前单项体育协会监管制度安排与改革错步，存在较多空缺及不合理之处，难以满足跨部门协作需求。一是制度规定性上的疏失导致主体职责模糊。脱钩改革后，各监管主体的权责体系发生了很大变化。然而查阅相关文件，从国家到地方至今仍未出台统一、权威的政策法规，对制度转换后各监管主体的性质、权利、义务、职责等进行重新厘定和明确规定。制度“破”与“立”对接不足，造成监管新情境下各方“管什么”和“怎么管”的问题甚为模糊，引发主体间责任转嫁或相互推卸的问题。另外，对于部门之间的协调配合，当前也无专门的制度安排，相关规定散见于各单行法之中且都只涉及原则性要求，难为实践提供指引。二是制度协调性上的不足导致执法矛盾冲突。目前我国还没有一部统摄性的法律对单项体育协会管理工作进行统一布局，组织日常监管主要由部门立法予以确立。如协会的等级评估由民政部规章予以规定；涉及税收优惠的事项由相关税法及国家税务总局规章予以规定，协会的会计制度由财政部予以规范；另外，公安、审计、环保、外事以及其他党政部门也依据职责制定了相应的监管条例。条目众多的法律法规看似已经对单项体育协会进行了全方位的监管，但事实并非如此，由于缺乏统一的规划，政策冲突、相互抵触的现象大量存在，导致一线单位执行困难。以广场舞社团噪音整治为例，依据我国《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的规定，公安部门具有对违规扰民行为进行劝阻、取缔和处罚的权利。但按照原国家环保总局《环境监测质量管理规定》《环境监测人员持证上岗考核制度》的要求，环境噪声监测人员必须持有上岗合格证。在基层执法实践中，虽然很多地方都为公安民警配置了便携式音量测试仪，但由于是非持证上岗人员，其采集的数据只具有参考价值，不能够作为行政处罚的依据，进而导致了广场舞扰民取证难、执法难。4.4 机制层面：协调机制尚不健全，难以形塑有机团结
整体性治理的重要一环就是建立有效的协调机制，帮助部门之间消除思想分歧和利益纠纷，增强整体内聚力。当前阶段，单项体育协会跨部门监管尚未形成有效力的机制安排，掣肘了监管共同体的形成。一是沟通机制的“失落”。我国实行科层制行政管理体制，强调理性与效率、分工与专业化。这一模式在保障政府组织有效运转的同时，也形塑了治理范围的边界，各部门人员往往只专注于本部门的事务而忽视跨部门的沟通与协作。与其他行政领域一样，在传统科层制的支配下，单项体育协会的监管机构也呈现出典型的“闭合式行政”状态，常常习惯于固守自己的“一亩三分田”，不太注重与其他部门的沟通与交往。如对某市的调查显示，在过去几年的社会组织免税资格认定中，财税与民政部门之间基本没有直接接触（颜克高，2019）。民政部副部长詹成付也曾指出过本部门的“封闭”现状：“上下左右不沟通，前前后后不掌握，只机械盯着眼前登记审批那些事埋头干活”（中国社会组织动态，2022）。二是激励机制的“失衡”。对于行政部门而言，激励一般与政绩考核密切相关。当前，单项体育协会监管领域的责任考核安排合理性有待加强。相关考核仅在民政与体育部门有所体现，如民政部《“十四五”社会组织发展规划》确立了到2025年“法人治理结构健全、无不良信用信息记录的社会组织占全部社会组织比例超过80%”的指标；上海市体育局则在《上海市体育社会组织发展“十四五”规划》中设置了参与等级评估率、年检合格率、标准化建设（竞赛、人才）覆盖率等10项指标。反而观之，这些指标在税务、财政、审计、公安等部门却鲜有设置或者考核虚化，某市税务部门负责人在访谈中也表示，“社会组织免税资格认定工作作为部门业务之一，并没有纳入实际考核”（杨会娟，2020）。此外，对于同一监管事项的跨部门行动，现行机制也缺乏可量化的指标及相应的激励措施。这也就意味着，各主体基于协同监管获得的收益并不明显或难以划分。在此情形下，“不合作”往往成为了“最优选择”。三是约束机制的“失语”。当前，关于单项体育协会改革发展的一系列文件，如《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《行业协会商会综合监管办法（试行）》等，都明确提出要各部门密切配合、互相协作，但在具体执行和监督问责方面却无相应的规定。正式规制和惩戒制度的缺失，导致各部门协同缺乏“硬约束”。另一方面，我国媒体对于体育社会组织的关注度一直不高，对此领域政府治理实践的报道更是少之又少，同时受监督渠道、奖励机制等条件的制约，社会大众对政府行为的监督评价也处于缺位状态，致使协同“软约束”缺失。4.5 技术层面：技术嵌入落后局限，难以实现数智赋能
数字信息技术时代的监管治理体系需要智能与智慧并举。当前，我国“互联网＋体育社会组织治理”的探索仍处于起步阶段，相关的技术应用和平台建设还较为滞后，难以匹配单项体育协会“整体智治”的要求。一是单项体育协会信息化管理水平整体偏低。广泛采集和存储高质量的监管数据，是政务数据共享及协同治理的基本前提。但有调查表明，如果将数据管理分为5个等级，我国大多数政府机构的数据管理能力仅处于1～2级的水平（王伟玲 等，2022）。在单项体育协会监管领域，尽管以北京、上海、深圳等为代表的地方政府在信息化建设方面都给予了较大的投入，也取得了较大的发展和进步，但从整体而言，我国的单项体育协会信息化管理仍处于较低水平。调研发现，许多地方社会组织的登记注册、财税审核、年检验照等日常管理工作，仍采用手工统计信息资料和以书面形式传送和审查材料，尤其在经济欠发达地区，这一问题更为突出（李峰，2022）。二是单项体育协会统一信息管理平台建设迟滞。单项体育协会协同监管的实现，需要以信息数据的互联互通为支点。当前阶段，民政、体育、财政、税务、审计、公安等部门虽然都建有现代化的政务系统。但由于缺乏顶层设计和统一规划，各部门的信息管理平台往往是自成体系且标准各异的，难以实现数据的交换和共享，造成单项体育协会监管数据的碎片化、孤岛化。《“十四五”社会组织发展规划》明确提出要建立全国数据联通的社会组织信息系统，然而从建设现状来看，情况并不乐观。通过网站搜索发现，目前虽然中央和少数经济发达地区（如上海、江苏、广东等）已经建立了相应的社会组织管理服务平台，但只开设了登记管理机关和业务主管单位两个登录端口，财政、税务、公安等其他职能部门的监管数据均未能引入。这也限制了单项体育协会协同治理的“数智化”发展，如监管信息实时联动受阻、大数据分析辅助决策受限等。5 整体性治理框架下我国单项体育协会跨部门协同监管的推进路径
5.1 理念重塑：推动认知理念转变，凝聚协同价值共识
针对当前治理实践中存在的公共价值迷失偏离现象，需进一步强化对相关部门的宣传、教育及培训，将各监管主体的价值信念统一到促进单项体育协会健康发展、创造公共价值的正轨上来。一是认知培育，实现从“价值模糊”向“价值认同”转变。识别并认知公共价值是创造公共价值的首要前提。在推进单项体育协会监管跨部门协同过程中，必须高度重视各主体对改革内在精神的领悟和价值认同。对此，要进一步强化对目标群体的政策宣导，通过政策解读、集中宣讲、上门走访、交流研讨等方式，全面、长期地呈现协同监管的执行效果和效益，让民政、体育、财税、审计、公安等部门充分认识到协同监管的目的、意义以及自身的监管行为对于人民利益实现的重要性，进而真正唤醒各监管部门的主体意识，形成内源性的协同动力。二是理念革新，实现从“部门本位”到“人民本位”的全面转变。单项体育协会跨部门协同监管不仅是一种治理秩序的建构，更是一种价值建构。“以人民为中心”是我国政府治理的最高价值规范，也是所有政府机构应始终秉持的基本价值立场。在单项体育协会监管领域，仍然有一些政府机构存在“部门本位”的固化思维，这与“以人民为中心”的理念是不相容的。为此，应进一步加强理想信念教育，对民政、体育、财税、审计、公安等监管主体进行价值铸魂，促使各监管部门在“以人民为中心”价值理念驱动下，自觉将增进人民福祉作为一切治理活动的出发点和落脚点，积极响应单项体育协会协同治理，共同推进协会健康发展，实现最广大人民的体育权益。5.2 组织再造：完善综合机构配置，锻造牢固协同架构
在组织实际运行中，正式结构必不可少，其扮演着组织“基石”的角色（刘培功，2012）。有基于此，为了克服跨部门联席会议、专项行动小组等协同组织形式存在的稳定性差、执行力弱、运动式治理问题突出等缺陷，确保单项体育协会协同监管在相对稳定的架构下运作，提升协作的持续性和牢固性，设立专门的综合管理与协调机构十分必要。另外需要强调的是，我国已经开启了单项体育协会管理模式的转轨进程，而改革的目标是建立现代化的综合监管体系。考察我国食品综合监管、市场综合监管、城市综合治理等领域的实践均可以发现，设立超越各部门的、具有高度权威的管理协调机构，是推进综合监管的普遍做法和有效经验。为此，从长远来看，设立一个具备权威性和常设性的组织协调机构势在必行，而这也是推进我国单项体育协会综合监管的第一步“小综合”。具体而言，在中央层面，可考虑在党中央、国务院的统一领导下，设立一个高规格、权威性的社会组织管理与协调机构——国家社会组织管理委员会，其主要职责是围绕单项体育协会重大事项进行整体规划，负责统筹协调全国性单项体育协会的治理工作。相对应的，在地方建立各级社会组织管理委员会。作为区域内各监管主体的纽带，地方社会组织管理委员会平时主要抓统筹规划、宣传培训、意见征询、议题形成、协商议事、经验总结推广以及合作督促等工作，确保各监管主体持续地履行监管和协同职责。当出现与协会相关的突发事件时，则充分发挥委员会的综合协调优势，对民政、体育、公安等各方力量进行统一调控，并整合分散在各部门的信息、资源，以保证系统有序、执行有力地开展合作共治。5.3 制度改进：优化重构制度体系，建立良好协同秩序
单项体育协会监管中的多元参与不应是混乱的无序博弈，而应是系统的规则之治。针对当前府际合作因制度短板出现的执法无力和实践失序，应进一步完善相关政策法规，为单项体育协会的跨部门协同治理保驾护航。第一，加强立法，完善部门协同的法理依据。党的十八大以来，社会各界对研究编纂一部社会组织基本法的呼声很高，国务院立法计划中也已将起草“社会组织法”列为立法研究项目。研究认为，一方面，可以搭“社会组织法”立法的顺风车，在“社会组织法”中设立体育社会组织的专门章节或条款，明确综合管理机构、登记管理机关、业务指导单位以及相关职能部门的地位、组织架构和基本权责；另一方面，尽快起草制定“单项体育协会管理条例”及相应的配套政策，将各监管主体的职责权限具象化，以便落实责任内容、压实责任担当。此外，还需建立和完善协调联动方面的法律法规，对各部门协作的原则、权利、义务、人员、经费等作出明确统一的规定，并构建稳定性、规范化、系统化的合作规则，为单项体育协会跨部门协同监管提供充足的法律依据。第二，联合梳理，构建兼容匹配的法规体系。规则一致是实现监管秩序一致的前提。单项体育协会监管工作的综合性、系统性决定了相应法规之间必须具备紧密联系、配套衔接的特性。针对当前相关法律相互分离、缺乏统筹规划的状况，应以“社会组织法”“单项体育协会管理条例”为框架进行完善，推动政策之间的有机统一。对此，“国家社会组织管理委员会”应当牵头并协调民政、体育、财税、审计、公安等监管部门进行联合攻关，全面梳理整合分散在各个系统、各个部口的法律法规，对存在脱节、重复、疏漏的地方进行清理和补充，保持制度的系统性和衔接性；对存在矛盾、冲突的内容进行调整和修改，排除相互破坏与腐蚀的制度情境。最终形成原则统一、兼容匹配、相互支撑的监管制度体系。5.4 机制完善：强化协调机制建设，夯实主体协同关系
一是重塑沟通机制。在整个单项体育协会监管链条中，民政、体育、财税、审计、公安等监管部门既可能在某一环节承担主体监管责任，又可能在下一环节承担配合监管的职责。因此，各监管部门必须树立开放、合作、共赢的理念，建立起与其他部门的常态化府际沟通协调机制，如通过举办专题会议、领导人定期会晤、举办合作论坛等线下互动方式，强化与其他部门的沟通协商与互动融合，增进组织间的理解与信任。二是优化激励机制。除民政与体育外，进一步将单项体育协会监管纳入财政、税务、审计、公安等监管部门的职责考核范围，并以此作为奖惩的重要指标和依据，促使有关部门将监管资源合理分配到被忽视的领域。另一方面，加大对部门协同的激励。将民政、体育、财税、公安等部门共同制定单项体育协会相关政策、信息公开共享、府际协议签订、协同治理支出等列为考核指标，并配合实行财政转移支付。同时，考虑到地方财政拮据可能会造成“补贴困局”，可通过地方福利彩票公益金对跨部门合作监管进行资金补贴，诱导和激励地方一线监管人员积极协同。三是健全约束机制。在完善正式合作制度的基础上，进一步健全相关的问责机制，必要时可引入集体问责制，即对于由跨部门协同造成的损失，如无法明确责任主体，则按照公平原则，由各部门共同承担。同时加大对主体失职的惩罚力度，包括通报批评、取消评优评奖、行政处分甚至亮“红牌”调整撤换等，促使有关部门在协同治理中做到不避责、不缺位。另外，通过社会监督倒逼跨部门协作的有效推进。一是探索建立第三方评估机制，由专业评估机构对监管主体的协同行为进行评估，并周期性公布报告，督促各方及时调整；二是引导媒体在合理把握监督边界的基础上，加强关于监管主体责任落实情况的新闻报道，形成良好的舆论监督氛围；再次，鼓励支持人民群众依法行使监督权，建立便捷的监督渠道和平台，完善投诉受理与奖励机制，形成广泛的监督网络。5.5 技术赋能：加强智能技术嵌入，提升协同共治水平
“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟”（彭锦鹏，2005）。推进跨部门的协同共治，需不断强化技术的嵌入应用，以技术创新赋能协会监管，形成单项体育协会的整体智治。首先，提升单项体育协会管理信息化水平，筑牢协同“数据底座”。各区域尤其是经济发展滞后地区的相关监管部门，应主动适应数字时代的治理要求，以数字政府建设为契机，不断提升信息化管理能力和素养水平，将电子政务全面融入单项体育协会治理全过程。在此过程中，各部门要围绕监管职责，对单项体育协会各项信息进行全方位的数据刻画，为开展各项治理工作提供丰实的数据保障。其次，搭建统一的单项体育协会信息集成与共享平台，消除“信息孤岛”。以跨部门协同治理为主旨，依托现代信息技术，构建多部门联动、多主体共享的单项体育协会综合信息管理平台，以此疏通部门间的信息脉络，实现单项体育协会各类数据在民政、体育、财税、审计、公安等不同部门间的高效传递与流动，消除“信息孤岛”与“数据鸿沟”。从其他领域的实践来看，我国已具备了相关的技术条件。如深圳市交通运输局会同经贸信息、市场监管、公安、交警等部门，共同搭建了网约车监管平台，实现了数据共享以及对网约车营运行为的多方位监管（深圳政府在线，2017）。对此，可以参考借鉴相关经验，鼓励智慧城市建设走在前列的地方率先探索，待技术和平台成熟之后再逐步推广普及。再次，探索大数据等关键技术的嵌入应用。目前，大数据、云计算和人工智能等新一代技术正进入应用的爆发期，与政府治理的融合也在进一步加深。为此应紧跟趋势，在统一信息管理平台建设的基础上，进一步探索大数据等先进信息技术在治理平台的应用。借助其数据挖掘、精准感知功能，对平台上每日上传的海量数据进行描述性、诊断性分析，实时监测单项体育协会的发展状况及存在的风险隐患；依据其智能分析生成的决策建议，实时调配监管力量、调整监管方式。推动单项体育协会监管由“经验决策”向“智能决策”转变、由“被动应对”向“动态治理”转变、由“单兵独进”向“深度协同”转变，进一步提升单项体育协会监管的协同化、科学化、精细化水平。
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转载来源：体育总局科研所书刊部
原文制作：金 雪
原文校对：丁 合 高天艾
原文监制：邱剑荣
学会编辑：徐璠奇
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