农村互助性养老服务的思考与政策建议

政务 2025-01-20 12:37 内蒙古

　　第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上老年人口达到1.2亿，占农村总人口的23.81%，比城镇高出7.99个百分点，人口老龄化城乡倒置现象进一步加剧。由于家庭结构变化、人口结构改变、经济条件限制、文化背景影响以及社会服务支撑体系的不足，农村养老问题日益严峻，因此我国养老服务的难点和重点在农村。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，将“积极发展农村互助幸福院等互助性养老”作为完善农村养老服务体系的重要内容。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“推进互助性养老服务，促进医养结合。加快补齐农村养老服务短板。”这为我们进一步深化养老服务改革，推动农村养老服务高质量发展提供了基本遵循。

互助性养老服务的界定与实践意义

　　互助性养老服务是以村集体或者社区为基础，两个以上主体间的互助，以老年人为服务对象，强调互惠互助和资源共享，通过要素整合和劳动分工，提供养老服务，降低养老成本的一种养老方式。因此，互助是互助性养老服务的逻辑起点和本质出发点，也是制定互助性养老服务政策的内在逻辑和机制。互助性养老服务强调老年人从被动待养角色转变为主动服务提供主体的角色。互助性养老服务的本质是“后乡土社会”的老年人及其所在村居依靠自身力量为主、采用互助方式解决自身养老困境的养老模式。互助性养老服务具有推动多元主体参与、整合养老服务资源、提升养老服务水平、保障老年人多样化需求、实现老年人社会价值等多重优势，同时能够充分激发老年人的主动性和参与感，减轻社会养老负担，缓解农村养老供需不平衡的巨大压力。

　　推进互助性养老服务具有现实基础和多重经济社会效益。一是我国乡村血缘、亲缘、地缘、自治以及邻里守望传统为互助性养老服务提供了坚实的社会基础。二是基层党组织、社会组织、志愿服务组织、老年协会等为互助性养老服务提供了组织基础。三是党员干部、低龄健康老年人、志愿者等为互助性养老服务提供了人力资源基础。四是养老观念的改变、对子女赡养期待降低为互助性养老服务提供了思想基础。五是农村成员间的共通性、乡村“熟人社会”为互助性养老服务提供了人情基础。六是参与主体之间的信任、认同以及可预期的价值感与归属感为互助性养老服务提供了认同基础。同时，互助性养老服务有助于满足农村老年人低成本获得养老服务的需求，有助于维护“后乡土社会”互助友爱、守望相助的淳朴民风，有助于促进农村养老服务朝着市场化、专业化发展，实现有序治理。互助性养老服务是将老有所养、老有所乐与老有所为有机结合的范例，能够为中国式现代化贡献“银发力量”。

互助性养老服务的

发展进程与政策演进

　　互助性养老服务是我国多层次养老服务体系的重要组成部分。从历史脉络的角度看：新中国成立以前，我国农村以宗亲互助养老为主，主要源于我国传统的家族制度和农村社会结构。如唐代的宗族赡老制、宋代的义庄模式。新中国成立后到改革开放前，农村互助性养老转变为以集体互助养老为主。基于当时的农村政策以及民生保障政策，互助组、合作社、人民公社、社会整合等制度措施的确立，使得集体经济成为主导，集体化、合作化得到了强化，老年人通过集体劳动获得养老保障。改革开放至今，农村互助性养老转变为社会互助养老为主。从养老服务体系建设进程看：2008年之前是自发互助阶段，2008年至2017年是政府主导互助幸福院建设阶段，2017年至今是从硬件建设为主转向重视互助服务体系建设阶段。

　　我国农村互助性养老服务政策的发展历程是一个不断适应农村社会变迁、人口结构调整和养老需求演变的过程。从“探索农村互助养老新模式”到“构建农村互助养老服务体系”，再到“推进互助性养老服务，加快补齐农村养老服务短板”，经历了一个从初步试点再到逐步推广的过程。特别是近年来对互助性养老服务的认识程度和重视程度日益增强，形成了较为完备的政策体系。

　　当前，农村互助性养老服务呈现出六个主要发展态势：从孤立组织体系模式向县域养老服务网络转变；从单一服务向多元服务功能转变；从面向政府兜底保障服务对象向全体老年人适度普惠转变；从单一参与主体向多元参与主体转变；从自发无序发展向规范专业化发展转变；从政府主导为主向市场化、社会化转变。

互助性养老服务

可持续发展的瓶颈制约

　　一是资金投入不均衡不充分，常态化保障缺乏。普遍存在互助性养老服务是无偿奉献、无偿服务的认识误区。村集体出资、社会捐赠、老年人储蓄（收入）及其他资金来源较少且不稳定。互助性养老服务参与主体自我造血能力和投融资能力不足。二是互助组织参与积极性不高且服务功能偏弱。村两委、社会组织、老年协会虽然有动员能力，但缺乏专业服务能力和运营经验。参与互助性养老服务的老年人身心状况不稳定，出现重大疾病或死亡对互助组织和其他老年人影响较大。内部运行以道德约束、相互信任为基础，缺乏互动积极性和激励机制，老年人参与度较低。三是互助性养老服务供需错位且质量不高。互助性养老服务的实际供给滞后于潜在有效需求。资金、土地、设施、人才等要素投入不足。满足失能、高龄、空巢老年人生活照料、康复护理、老年助餐、上门服务等刚性需求的服务供给不足，敬老院、村（社区）养老站点等基础设施供给质量不高。运营模式和盈利模式尚不清晰，市场主体进入的积极性不高。四是互助性养老服务监管有待加强。互助性养老服务普遍存在规范化、专业化、标准化程度不高等问题，以及登记难、无法备案，风险防范和纠纷调解机制不健全等体制机制障碍。相关监管政策不够规范，监管上存在空白。

国内外互助性养老服务的实践模式

我国互助性养老服务探索

　　一是结对互助模式。老年人自愿结成互助对子或组合，是邻里互助、守望相助的典型体现。二是党建+模式。江西省新余市通过依靠党组织，整合社区资源，为老年人提供互助养老服务。三是互助幸福院模式。河北省邯郸市肥乡区由政府主导，通过改造闲置校舍，为老年人提供互助养老场所。资金来源于政府补贴，以确保可持续性。四是站点互助模式。在结对组合的基础上，有效集合社会、家庭资源，由互助组合在固定的地点互帮互助。五是志愿服务时间储蓄互助模式。湖北省武汉市、江苏省南京市等地开展的志愿服务时间储蓄养老，是一种为老年人提供时间积累的互助养老方式。

国外互助性养老服务模式

　　一是日本近邻互助性养老。“邻里互助”养老组织是民间、非官方的，具有互助组织的特征。通过私人住宅举办聚会沙龙，邀请其他居民或志愿者参与，服务群体多为体弱、独居、轻度痴呆和残障人士。二是德国老人之家互助性养老。主要包括三种方式：低龄老年人帮助高龄老年人；老年人与单亲家庭互助，双方需求结合，称作“三代同堂”互助模式；老年人和大学生互助，免费寄宿在孤寡老人家中，承担部分照顾义务。政府提供包括土地、资金等优惠政策，以及建立健全相关管理制度和监督机制。三是美国社区村庄互助。老年人自愿组成服务队，通过互帮互助方式提供生活照料、精神慰藉等服务，政府给予政策支持和资金补贴。四是法国的芭芭雅嘉公寓模式。该模式特别关注老年人互助、自我管理、彼此关注以及相伴度过老年时光，政府也有相应的政策和法规保障。

中国特色

农村互助性养老服务政策建议

　　互助性养老服务政策制定，要立足我国农村经济社会发展现状、社会文化背景，既不能照搬照抄国外互助养老模式，也不能“一刀切”。应坚持因地制宜、多元参与、以点带面、逐步推广的原则，发展低成本、可持续、优循环、宜推广、具有较强外溢效应的互助性养老服务，助力中国特色多层次养老服务体系建构。

赓续助人文化传统
建立互助性养老服务话语体系

　　城乡迁徙导致空巢家庭普遍化，家庭养老功能逐渐弱化。要从多角度、多方面、多举措践行孝老文化“共尊共信”，营造良好的社会环境。依托“敬老月”、重阳节等重要时间节点，延续传统互助文化，夯实以血缘为基础构建的社会关系网络。

加大互助性养老服务要素供给

做好存量增量“剪刀差”

　　从设施规划、税收优惠、人才支撑、科技赋能等方面增加要素供给，出台含金量高、可落地可推广的支持政策。一是活动要有场地。以县域养老服务体系创新试点“银龄家园行动”为抓手，盘活存量设施，建好增量设施，健全互助性养老服务设施网络。出台闲置校舍、幼儿园改造、划转移交的政策措施。二是内容要有清单。制定互助性养老服务清单，推进服务内容清单化。三是资金要有保障。在加大财政投入基础上，多渠道筹措资金，建立和用好政府引导基金、社会资本合作、福利彩票公益金、社会捐助资金、互助养老公共基金等。增加老年人财产性收入，提高国民收入中劳动所得比例，不断缩小城乡老年人健康差距、收入差距、保障差距、消费差距。四是服务要有人员。用好基层党组织、老年协会、社会组织、新型农村集体经济组织、慈善组织、志愿者等力量，形成多元化互助性养老服务提供主体。充分发挥好低龄健康、有知识能力储备老年人的作用，践行积极老龄观。

强化互助性养老服务资源统筹
推动互助性养老服务体系建设

　　完善整合各类资源的政策机制，明确“谁来统筹”、“统筹什么”、“怎么统筹”。强化地方党委政府统筹规划、调配资源、保障要素供给的作用，同时注重发挥地方老龄委综合协调、督促指导、组织推进的职责，健全社区、社会组织、社会工作者、志愿者、社会慈善资源联动机制。鼓励专业市场主体参与服务和运营，把专业的事交给专业的人来做。构建县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务网络，健全农村留守老年人关爱服务体系，发展适合农村乡情、社情的养老服务模式。总结推广“党建+农村养老”、邻里互助等模式，正视农村养老区域性差异，推进“一地一策”实现路径。实现互助性养老服务体系、健康支撑体系和社会保障体系贯通服务，强化整合照护。

加强互助性养老服务规范管理
增强老年人的幸福感

　　切实解决互助性养老服务“谁来管”、“管什么”、“怎么管”的问题，将“游击队”逐步转型成“正规军”。厘清政府、村集体或社区、社会组织和社会力量等涉老利益相关者的权责关系，因地制宜探索建立互助性养老服务设施配套、服务内容、纠纷化解、风险防控等方面政策制度。健全互助性养老与居家社区机构养老和医养康养体系衔接机制，形成工作合力。建立政策评估反馈机制，持续优化政策支持方式。做实互助性养老服务从业人员培训和技能等级认定工作，打通职业晋升通道。建立农村养老服务信息共享平台，摸清需求底数、掌握服务效果、研判政策效能、精准提供服务。

来源丨《中国民政》杂志

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