浅析政府投资EPC项目建设管理存在的问题及建议

浅析政府投资EPC项目建设管理存在的问题及建议

近年来，国家对基础设施建设、公共卫生等方面的投入越来越大，地方政府也积极行动，采取多种方式开工建设了一批重大建设项目，各地政府投资项目按照国家相关政策大力推行EPC模式。EPC总承包模式可以充分发挥设计过程中的主导作用，有利于整体方案的不断优化，能有效克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各个阶段的合理深度交叉，能有效地对质量、进度和成本进行综合控制。但从部分EPC政府投资项目建设实施和审计中也发现一些问题和不足，应引起建设单位高度重视。

一、EPC项目建设管理存在的主要问题

（一）前期论证不充分，预算精准度不够

1、前期工作准备不足，项目调研和论证不充分。

项目委托的咨询服务公司获取信息渠道单一，信息量有限，通常采用查阅规划、问询、实地调查等方式获取项目基本情况，导致项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期论证资料深度、广度不够到位，不稳定因素太多。如某市政道路建设，部分道路为翻建道路，因未考虑原路面以下路基弯沉指数不达标问题，后期实际实施期间需要改造原路基，设计图纸需要重大变更，导致投资成本加大。

2、立项决策程序不规范，概算编制精准度不够。企业项目立项以备案制为主，建设单位为推进工作进度，先备案立项后完善手续，且项目立项未经集体研究，设计准备阶段未经充分论证，可行性研究报告各种数据未经专家分析，初步设计随意性大，概算指标取费不标准，项目投资概算与实际预算偏差明显。如某产业园区项目，前期立项投资额为5.1亿元，实际图纸及工程量清单造价仅为1.5亿元。项目投资偏差明显，无法有效实施投资管控，不能真实反映项目投资情况。

（二）遴选社会资本方不规范，项目造价居高不下

1、招投标条件设置不合理。一是工期随意性大，未合理制定工期，未全面考虑项目可能出现的隐蔽性工程、环保、自然天气等相关因素，造成进度目标相差悬殊，如某污水处理厂扩建项目，招标要求工期为2年，因各种不可抗拒因素，实际3年完成。二是对资金状况了解不充分。负责招标采购部门与财务部门沟通不充分，沿用固定格式的付款方式，在单位资金不充裕的情况下，会造成进度款拨付不及时，进而出现工程停滞情况。如某棚户区改造项目，因企业资金不充足，未及时按照合同进行付款，造成工程停滞。三是项目建设成本较高。国企多数采用EPC+F或F+EPC模式，项目附加值较多，为了吸引优质的社会资本方，一般采用的造价信息标准偏高，且对造价下浮率没有硬性要求，综合各类因素导致工程成本较高。如某棚户区改造项目，采用EPC+F模式，为尽可能筹措资金，对社会资本方设定条件比较宽松，导致建设工程造价偏高。

2、遴选社会资本方不当。优秀的社会资本方是项目达到预期目标的重点，近几年由于地方财政困难，国有企业融资难度加大，遴选社会资本方过于注重价格因素，忽略了社会资本方的实力、信誉、质量等其他综合因素，导致部分项目由于管理不到位，出现质量问题，甚至出现资本方资金链断裂，无法承担建设的情况。如某海绵城市项目，由于社会资本方资金链断裂，导致该项目长期处于停滞状态，给政府形象产生不良影响。

（三）建设管理不严谨，缺乏有效监督

1、签订合同不严谨。合同条款约定不规范，项目范围界限不清晰，工期、变更、双方责任等要素明确不到位，内容简单，存在漏洞风险。且合同未开展专项的谈判及法务会审，易引起后期取费计价、结算、审计等方面纠纷，如某产业园区项目，签订合同时，未明确材料价格参照文件，结算存在争议。

2、项目实施管理阶段不严谨。一是项目实施易出现，边勘察、边设计、边施工的“三边工程”。由于勘察单位、设计单位、施工单位、建设单位管理衔接不通畅，技术交底落实不到位，设计图纸未全面深入讨论，现场勘查、物探状况未充分反馈给设计单位，造成图纸与现场施工存在误区，导致项目出现“三边工程”。二是预算造价控制不力，存在廉政风险。EPC项目普遍存在建设规模大、施工过程复杂、时间跨度长等原因，且招标文件、合同仅明确定价依据、人工费用标准、规费、税金等，而材料价格一般由建设单位、施工单位、审计单位三方共同确认。实际建设过程中建设单位缺乏管理造价人才，认识不足，重视不够，权力过于集中，审计单位建议不充分，人为主观因素过多影响了材料价格的确认，有的甚至出现前期未定价，完工审计时补充的情况，存在一定的廉政风险。三是现场缺乏管理监督。建设单位重视程度不足，部分项目未安排专职管理人员，专业知识量储备不足，对工程建设工艺、工序、流程等了解不充分，第三方监理公司监督力度不够，监管流于形式，无法起到质量、进度监督把关的作用。

3、项目审计结算存在争议风险。一是工程量准确率有待提升。EPC项目普遍施工工期比较长，涉及内容比较多，部分项目未实施全过程咨询或者存在跟踪审计缺位，造成隐蔽工程未及时上报审计，工程竣工后，审计单位无法精确测量，导致工程量准确率有差距；二是签证变更不规范。落实变更签证程序不严谨，只对新增项目进行签证，忽略了合同内项目数量变化变更，导致签证不全面，结算时容易出现争议；三是违约责任落实不到位。根据合同约定的双方责任，包括材料不合格、工期超期、未按合同付款等违约责任追究不到位，导致结算时存在廉政风险，如部分EPC项目，因工程量无法精准确定，导致项目验收后，难以快速结算，部分项目存在超期结算问题。

二、对策及建议

1、项目前期要做好调研和科学论证。强化项目的初步设计和可行性研究报告调研，通过规划设计方案、座谈咨询、查阅往年资料等规定性工作流程，组织召开项目专项评审会议，汇报方案、交底交流、提出问题等方式，多频次、多角度对初步设计和可行性研究报告进行充分论证，确保不出现缺项、遗漏等技术问题，减少在施工阶段发生较大的变更和调整，保障初步设计和可行性研究报告为概算提供精准依据，为预期资金控制目标提供参考，为项目立项发挥充足作用，确保建设资金规范合理使用。

2、建议完善招标信息，细化细节条款。择优选择招标代理公司，详细介绍项目建设背景、建设规模、建设期限、质量要求、计价依据、付款方式、人员要求、双方责任、资质要求等重点要素，采购需求在公共网站应发尽发，让投标单位充分了解项目。不仅以价格作为主要参照标准，制定供应商评估评价标准，对供应商的信誉、技术能力、服务能力、资金能力、质量评价、业绩评价、项目计划等，进行全方位评价，合理制定下浮率标准。

3、建议充分完善合同内容。按照一致性原则，对比正式合同与招标文件、投标文件表述的建设期限、质量要求、计价依据、付款方式、人员要求、双方责任等关键因素是否一致，工作范围描述是否准确，对工程施工范围要有明确的界限。对工期顺延、合同调整办法、合同终止情况、争议条款解决方式、风险承担方面、税金方面等其他约定因素要有明确规定，确保不出现漏项。重点关注合同的合法性，积极调动单位法规部门、法律顾问进行合法性审查，保障双方权益公平公正受到法律保护。

4、建议优化图纸设计。EPC项目设计阶段是投资控制的核心，图纸设计的水平直接影响项目的成败，重视设计环节最关键的还是对图纸的优化，建设单位在总承包方的施工图设计完成后，除正常的论证外，应及时引进设计优化单位，往往这个环节容易被忽视，设计优化单位对施工图设计再次优化。建立节约奖励机制和惩罚机制，以确保图纸完成、合规、适用，为实现最终目标打造最优方案。

5、建议严格把控施工阶段的规范性。组建项目指挥部，成立各类专项领导小组，由甲方驻地代表、项目经理、总监为各小组组长，在项目施工阶段，围绕工程质量、安全、进度管理、隐蔽工程、变更签证等方面，对重要工程环节的质量检查验收以及关键节点的施工进度进行管理，切实保障项目平稳有序开展。

6、建议推荐实行全过程跟踪审计。对重大投资EPC项目，建议从设计—采购—施工—决算—验收实施全过程跟踪审计，最大限度地发挥社会审计的监督作用，从源头上监督建设行为，尤其是对施工阶段的施工措施、文明施工现场、隐蔽工程、变更签证、材料价格等要点真实性、合规性、有效性进行全过程服务，而且还可对工程项目存在的问题提出切实可行的意见和建议，确保工程质量、提高资金使用效率。

7、建议构建联合协同监管机制。项目建设单位应建立联合监管、协同监管机制，充分调动单位内部内审、财务、纪检等部门的监督管理作用，成立项目管理小组，各部门之间统一行动，加强沟通，协同工作，形成监督合力，加强对建设项目的全方位监督，发挥1+1>2的效果。

8、建议探索应用EPC项目全过程咨询。全过程工程咨询单位承担工程总承包项目的设计、招标、造价、工程监理、项目管理的全方位咨询服务工作，全过程工程咨询是工程咨询承包高质量发展的重要保障。以投资控制为主线，通过贯穿工程总承包全方位咨询服务工作实现技术与经济的深度融合，为工程总承包项目的顺利推进提供技术保障、组织保障、能力结构保障。