IIGF观点 | 刘玺、吴倩茜：国家级绿色金融改革创新试验区政策效果分析及建议

2017年6月，中国人民银行联合国家发展改革委、财政部等七部委，针对浙江、江西、广东、贵州、新疆五省部分地区，颁布了为期五年的绿色金融改革创新试验区总体方案。绿色金融改革创新试验区政策基于我国绿色金融顶层设计的战略需要，为进一步落实绿色金融政策，加快产业绿色升级，实现绿色金融发展的“自上而下”和“自下而上”的双向驱动，旨在充分利用各地区的地理优势和资源禀赋，实施差异化的绿色金融创新实践。

随着首批绿色金融改革创新试验区建设工作的深入，各试验区在促进投资结构的绿色转型、减轻重污染行业对经济发展的不利影响等方面取得了显著成就，积累了大量可复制、可推广的实践经验。各试验区通过制定详细的建设规划和实施细则，建立健全工作督查问责机制，从而为试验区的建设提供了坚实的组织保障和制度环境。在政策引导和市场需求的双重驱动下，相关金融机构积极响应绿色经济发展的号召，通过设立绿色金融事业部或专营机构、创新绿色金融产品和服务等方式，为试验区绿色金融的发展注入了新的动力。

表1  国家级绿色金融改革创新试验区名单

从地理位置上看，2017年首批试点的五个省份已实现对我国东部、中部和西部的全覆盖。其中浙江省和广东省作为东部沿海城市代表，凭借其较为成熟和完善的金融体系与社会主义市场经济体制，在政策实施上主要侧重于绿色金融产品创新、完善绿色金融组织架构、绿色金融服务保障体系拓展、传统产业绿色转型支持等关键领域的实践探索；江西省和贵州省地处于我国中西部，依托其丰富生态资源，致力于通过绿色金融推动产业结构的绿色优化调整、生态经济的有效转化，并探索实现碳达峰、碳中和目标的可行路径；新疆维吾尔自治区位于我国西部，立足丝绸之路经济带核心区和亚欧黄金通道，充分依托土地辽阔、资源丰富等区位优势，创新高端制造业及环境相关金融产品，探索绿色金融助推经济发展的新模式。

在基本原则方面，各试验区均强调对实体产业及绿色产业转型升级的支持力度，坚持政府引导与市场运作相结合，通过调控资金流向，建立健全市场化绿色金融资源分配模式，以促进绿色金融的良性循环。同时，坚持稳中求进、风险可控的原则，扎实推进绿色金融服务体系改革创新，增强绿色金融风险防范意识，切实保障绿色金融体系稳健运行。

在总体目标方面，各试验区承诺通过组织机构、产品工具、服务模式等方面的改革创新，进一步扩展绿色金融服务的影响力和覆盖面，降低“两高一剩”相关行业的信贷规模，并逐步提高绿色融资在总融资规模中的比重。

在主要任务方面，绿色金融改革创新实验区主要聚焦五项主要任务：加快构建绿色金融组织体系，鼓励发展绿色信贷，探索建立排污权、水权、用能权等环境权益交易市场，建立绿色产业及项目优先的政府服务通道，完善绿色金融风险防范机制等。

自2017年起，我国设立的十个国家级绿色金融改革创新试验区在宏观经济环境治理与微观企业绿色治理两个维度上均取得了显著成效。通过绿色金融政策和体制机制创新，试验区进一步推动绿色金融市场体系的快速发展，并在绿色金融产品及服务创新等方面取得重要进展。

在宏观经济环境治理层面，试验区通过构建和试行绿色金融国家标准及行业标准，结合地方实际发布了多项绿色金融地方性标准，为国家标准和行业标准的完善提供了有益补充。例如首批绿色金融改革创新试验区中，浙江省湖州市和衢州市实现了全市域范围内银行业金融机构环境信息披露的全面覆盖，江西、广东、贵州、新疆等地区也积极组织辖区内金融机构落实环境信息披露，有效提升了环境信息披露的质量和监管的有效性。

在微观企业绿色治理层面，试验区通过金融政策引导及绿色金融产品创新，为绿色产业的发展和传统企业的绿色转型提供了多元化的绿色资金融资途径。通过实施绿色信贷政策优化信贷规模，依据碳强度对企业实施差异化融资模式，严格控制“两高”企业信贷规模的同时，给予绿色产业相应的金融资源倾斜。此外，试验区积极推动绿色债券、绿色基金等金融工具发展，进一步为企业绿色项目提供更加多元的融资渠道。从2018年开始的三年间，试验区内绿色金融供给量质齐升，绿色金融资源配置提速提质提效。绿色信贷年均增长率达到21.03%，高于试验区全部贷款平均增幅的5.59个百分点。

(一)绿色金融赋能浙江绿色实践

浙江省湖州市和衢州市作为首批绿色金融改革创新试验区，牢记“金融支持传统产业转型升级”主线，加快构建区域绿色金融和转型金融制度体系，有序推动产业结构低碳转型升级。绿色金融标准体系作为绿色金融“五大支柱”之一，2023年湖州市新出台绿色金融及转型金融相关政策16条，出台《深化建设绿色金融改革创新试验区探索构建低碳转型金融体系的实施意见》，不断完善转型金融标准及支持目录，明确规划绿色转型发展方向。2024年4月，湖州市获批浙江省转型金融改革创新试点城市，截至2024年6月末，银行共授信26亿元，以支持43个项目开展绿色低碳转型。湖州市金融机构创新推出多款转型金融产品，如绿色小微贷、纺织转型贷、绿色转型升级贷等30余款。

衢州市围绕碳账户金融“1+6+N”政策体系，先后出台《关于推进绿色金融改革创新试验区建设的实施意见》《关于加快推进绿色金融改革创新试验区建设的若干政策意见（试行）》等政策文件，通过制度创新为绿色金融发展保驾护航。衢州市通过打造农业、工业绿色转型模式，创新推出生态养殖新格局和绿色生态产业链网，并在金融领域推出包含碳排放e本账、碳征信e报告、碳政策e发布、碳金融e超市、碳效益e评估的转型金融5e数智体系，有效推动衢州产业结构绿色低碳转型。截至2024年6月末，绿色贷款余额达1823亿元，平均年增幅65%。

（二）绿色金融助力江西绿色崛起

江西省赣江新区作为我国中部地区唯一的国家级绿色金融改革创新试验区，以生态产品价值实现为工作重点持续探索绿水青山向金山银山的江西路径。2021年6月，江西省印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》，明确25项重点措施、89项重点任务，截至2024年6月末，江西全省绿色贷款余额9200亿元，同比增长34.3%。省内金融机构累计新发行碳减排贷款226.33亿元，实现碳减排590.55万吨。践行“两山理论”的过程中，江西省不断丰富绿色金融产品种类，推进林权抵质押改革，全力打造生态资源环境要素交易平台。2023年江西省林业经济综合产值达1836亿元，全省各类生态资源环境要素交易额达4500万元。

(三)绿色金融激发广东绿色动能

广州市花都区以国家级绿色金融改革创新试验区建设为契机，一方面大力推动绿色金融赋能产业链、供应链循环稳定和优化升级，另一方面依托地缘优势及试验区创新示范作用，带动深圳、香港、澳门四地联合成立粤港澳大湾区绿色金融联盟。2023年广东省人民政府在澳门首发贴标中欧《可持续金融共同分类目录》绿色债券，大湾区跨境绿色金融创新合作关系愈发紧密，先后推出全国首单碳排放权质押跨境融资业务、全国首笔NRA境外机构绿色存款业务等跨境产品。截至2024年6月末，全省绿色信贷余额3.6万亿元，同比增长26.7%。累计至2024年三季度末，广州市共发行境内外绿色债券逾2000亿元，碳排放权交易中心累计成交额73.48亿元。为进一步满足市场及企业对于绿色金融融资工具的需要，广州市在原有生态公益性补偿收益权质押贷款、碳排放权抵押贷款的基础上，创新探索“气候贷”“转型贷”“绿色节水融资租赁”等绿色金融产品，通过完善广州市绿色金融服务体系，不断激发广东省绿色发展新活力。

（四）绿色金融促进贵州绿色发展

贵州省立足金融“五篇大文章”，加快推进绿色金融与普惠金融有机结合，积极探索绿色金融在推动经济可持续发展的积极作用。贵州省在全国范围内率先制定《绿色普惠信贷分类目录》，截至2024年一季度末，贵州绿色普惠信贷余额达1136.84亿元，惠及143.36万名从事绿色经济活动人群。贵州省持续完善全国首家绿色普惠信贷全覆盖的省级农信系统，成立全国首个“绿色金融”保险实验室，积极探索“美丽乡村贷”“排污贷”“田园综合体贷”等多元化信贷产品，不断拓展区域内绿色企业融资渠道。截止至2024年6月末，贵州省绿色贷款余额7566.69亿元，同比增长17.86%。

（五）绿色金融书写新疆绿色答卷

新疆维吾尔自治区位于丝绸之路经济带核心区，积极发挥清洁能源、现代农业及高端制造业等方面的优势，全力推动绿色经济高质量发展。在绿色金融融资方面，“新能源补贴确权贷款”共向新能源企业发放超9.05亿元，另有3.6亿元专项资金支持绿色基础设施建设。新疆创新推出全国首笔“植物新品种”质押贷款，累计推广绿色金融产品152项，其中包括多项具有地域特色的绿色保险产品。新疆持续提升碳账户普及程度，累计通过碳账户发放226.7亿元贷款，积极加快建设环境权益市场，完善并推广水权交易平台，与境外企业达成大额跨境碳交易协议，因地制宜书写绿色新答卷。

（六）绿色金融擦亮甘肃绿色底色

甘肃省兰州新区在成立五年间，兰州新区先后印发出台《兰州新区绿色项目认证及评级办法（试行）》《兰州新区绿色企业认证及评级办法（试行）》《兰州新区绿色金融发展奖励政策（试行）》《兰州新区绿色金融综合服务平台小微企业贷款风险补助政策（试行）》等政策文件，通过构建完善的绿色标准及政策支持体系，引导绿色金融资源配置有的放矢。截至2024年第二季度末，甘肃省绿色贷款余额4077.21亿元，同比增加19.56%，占全部贷款余额14.13%。同时，兰州新区投入10亿元财政专项资金，鼓励相关金融机构推出打造多款全国首创绿色金融产品形式，例如全国首笔城市公交“净零排放”运营贷款、全国首笔生态修复及高标准农田耕地面积与耕地质量双挂钩贷款、“陇药通”“碳汇指数保险”“林业碳汇价格保险”等70余绿色金融产品。在生态产品价值实现方面，兰州新区以“丝路碳票”为抓手，深入挖掘生态资源效益，打造全国首个“零碳会议+碳汇保险”碳普惠生态产品价值实现服务方案、“丝路碳票交易+碳资产抵质押+绿色保险”等组合产品，探索“绿水青山”向“金山银山”转化的科学路径。

（七）绿色金融推进重庆绿色建设

重庆市是我国八个开展地方碳排放权交易市场的地区及新一批地方绿金改试验区、气候投融资试点地区之一，地区特色鲜明。自2022年开启试点以来，先后出台《重庆市“碳挂钩”贷款业务操作指南》《关于探索开展取水权质押融资业务的通知》等19项绿色金融政策，补充完善15类绿色低碳项目库，提供资金2600亿元。截至2024年6月末，全市绿色贷款余额达7600亿元，同比增长22%，约是2019年初的4.3倍。重庆市先后设立29家绿色金融专营组织，鼓励金融机构运用“绿易贷”再贷款、“绿票通”再贴现等货币政策工具，累计发放贷款123亿元，80余户企业收益。全市推出“碳排放抵质押贷”“转型减碳贷”等330余款绿色金融创新产品，累计提供资金逾160亿元，全市绿色债券余额达345亿元。

国家级地方绿色金融改革创新试验区的核心使命，在于绿色金融发展的先行者与探路者，通过实践探索与创新尝试，积累并提炼出一套可复制、可推广的绿色金融发展模式与经验，为全国乃至全球绿色金融体系的构建提供宝贵的时间参考与理论支撑。当前，各地方绿色金融改革创新试验区在体系构建、政策运用、配套建设及市场创新等方面虽已取得一系列积极进展，但仍面临一系列挑战，这些挑战主要源自两个方面。

首先，绿色金融的发展是一个复杂系统工程，它不仅需要政策的强力推动，还深受各试验区自然资源禀赋、金融生态环境、经济发展水平等多重因素的制约。这些因素在不同省市间存在显著差异，导致政策实施的边际效应各不相同，进而造成区域间绿色金融发展不均衡、政策执行力度与效果差异明显的现象。这种差异性不仅体现在绿色金融产品的供给与需求上，也反映在绿色金融市场的活跃度与成熟度上。

其次，在“双碳”背景下，绿色行业与重污染行业面临着截然不同的融资政策环境。为了推动地方产业向高质量发展方向转型，各试验区纷纷尝试将行政手段与市场化机制相结合，以期实现绿色金融的有效供给与产业的绿色转型。然而，在这一过程中，部分试验区在市场响应方面略显迟缓或不够积极。尽管企业转型的意愿强烈，但由于缺乏足够的实际操作能力和经验，转型进程往往受阻。同时，尽管绿色金融产品与服务的创新层出不穷，亮点频现，但由于缺乏统一的标准和有效的激励机制与风险防控机制，金融机构在风险可控与商业可持续之间尚未找到平衡点，创新成果往往陷入难以规模化复制的发展瓶颈。

针对上述问题，未来试验区进一步优化发展可从以下两个方面着手：

（一）强化区域绿色金融特色化发展，适时推进试验区扩容

随着我国三批绿色金融改革创新试验区有序开展，全国10个国家级绿色金融改革创新试验区均已产出各有侧重、各具特点的绿色金融实践经验和创新成果。随着我国绿色金融顶层设计的不断完善，绿色金融体系持续健全，适时推动绿色金融改革创新实验区再扩容，有助于加快建设具有中国特色的金融强国、深化金融高质量发展。在未来实践中，可以现有绿色金融改革创新试验区为中心，综合考虑地方经济发展水平、生态环境状况等因素，优先将试点范围扩张至资源型及金融发展水平较强城市，以实现政策边际效益最大化。进一步扩大现有试验区覆盖范围和深度的同时，为绿色金融创新实践提供更广阔的空间和更多元的路径，在全国层面形成可复制、可推广的模式。同时强化政策执行的监督与评估，确保政策效果的最大化。

（二）建立转型项目追踪及评估认证机制，平衡差异性融资

在推进产业绿色转型过程中，企业面临着技术迭代周期较长、风险大，排污降碳等设备升级带来的现金流紧张等多重挑战。加之约束性政策环境的收紧，行业融资渠道可能进一步收窄，企业或会选择通过缩减生产运营规模以满足环保合规要求，进而对其业务连续性和长期发展潜力形成不利影响。金融机构在涉足转型项目融资时，则需应对高碳行业转型不确定性高、转型金融创新体系尚不健全的金融层面难题。当前，各绿色金融改革创新试验区正在积极构建转型金融政策体系，完善相关配套基础，未来可在现有实践基础上进一步建立有效的项目追踪及评估认证机制，以实现对企业转型成效、转型进度的准确把握，从而为金融机构提供可靠的投资参考。基于项目追踪及评估认证的结果，金融机构可以设计差异化的融资产品和服务，如为转型成效显著的企业提供更优惠的贷款利率、更长的还款期限或专项绿色信贷产品，而对转型进展缓慢或未达到预期效果的企业，则适当调整融资条件，以此激励企业加快转型步伐。