【破局“内卷” 共筑行业新生态】英国钢铁工业度峰两面观

英国是现代钢铁工业的发源地。18世纪，工业革命率先在英国兴起，随着蒸汽机和煤炭投入使用，英国钢铁工业开始快速发展。19世纪是英国钢铁工业的鼎盛时期。这一时期，英国实现了贝塞麦转炉炼钢法、西门子—马丁平炉炼钢法、碱性炼钢法和合金钢发明等技术突破，使得廉价钢的大规模生产成为现实。这一时期，英国在世界钢铁市场占据主导地位，钢铁产量曾一度占世界总产量的60%以上。20世纪以来，英国钢铁工业逐渐被美国、德国等赶超，占世界粗钢产量的比重不断下滑，总体呈现波动增长、快速达峰、峰后减量、峰后复苏及持续减量5个阶段。

英国钢产量在1970年达到2830万吨峰值（1971年就业人数达到32万人），重工业化阶段逐步完成，钢材消费增速减缓。1973年，第一次石油危机爆发，包括英国在内的西欧钢铁工业迅速陷入产能过剩困境，企业严重亏损，于20世纪70年代中后期开始进入调整期。20世纪70年代末、80年代初，英国钢铁工业在欧共体的政策框架下，结合本国国情采取了化解过剩产能、提高产品附加值和节能技术改造等系列措施，以及在进入结构调整期前推动的兼并重组，一定程度上都促进了20世纪80年代行业的触底复苏及生产效率提升。

第一，实施钢铁产能产量管理。一是发挥行政干预作用，严格限制产能新增，关闭大量效率低下的落后产能。1977年，欧共体提出达维尼翁计划，要求限制欧共体的钢铁产能增加；1981年3月，欧共体规定减产计划是国家提供援助的前提条件等。二是发挥市场作用，促使钢铁企业逐步私有化，逐步减少或取消对钢铁工业的财政补贴。1986年，欧共体发布《限制政府对钢铁工业补贴的相关条例》，提出彻底终止资源出口限制协议和对钢铁产业的优惠融资政策，迫使企业在激烈的市场竞争中自行削减产能。三是实施产量限制措施。通过达维尼翁计划提出的配额制度，对各成员国钢铁产量和大多数品种钢材贸易量实行限额制；1980年，欧共体决定在1980年第4季度至1981年上半年实行钢铁工业紧急计划，强制削减13%~20%的钢铁产量。四是实施“自愿限制”。经欧洲委员会同意，欧共体通过了限制成员国对本国钢铁企业资助的决定，这就是著名的“自愿限制协议”。根据此协议，成员国仅能为主动降低产能的企业提供裁员、新技术研发及技术改造方面的资助并安排失业人员再就业，以此促进缺乏竞争力的企业退出市场。该协议的制定，为欧共体成员国钢铁工业的重建和合理化改造提供了稳定的政策环境。

第二，推动大规模整合。1951年，工党政府在保守党和私营业主的阻力下实现钢铁国有化。仅仅过了两年，丘吉尔上台后，保守党政府就通过了去国有化的钢铁法令。法令实施后，英国政府投资兴建钢厂，一定程度上改善了英国钢铁工业布局过于分散的问题。在进入结构调整期前的1967年，英国议会通过钢铁法案。此后不久，在工党政府领导下，全英范围内90%的钢铁生产企业被纳入公有制，其中21家钢铁企业合并重组成为英国钢铁公司（British Steel Company）。上世纪60年代末，英国钢铁公司产量占全国的70%以上，其45％的产品在国内销售，大大减少了企业间的无序竞争和重复建设，促进了行业自律。

第三，推动产业专业化、高端化发展。支持钢铁企业通过兼并重组、优化生产布局实施专业化生产，淘汰不具备竞争力的产线，集中力量发展优势品种。如英钢公司根据产品种类分为扁材部、长材部。其中，斯康索普厂主要生产长材，兰韦恩厂、塔博托港厂主要生产扁平材（带钢），肖顿厂生产镀锌板，埃维帕尔厂、埃罗斯特厂、维林德尔厂生产镀锡板，专业化钢管厂生产钢管。英钢公司通过专业化分工减少厂际间产销矛盾和无序竞争，并促进产品结构高端化。

第四，重视以技术改造促进竞争力提升。一是提升连铸比。英国全国连铸比由1979年的16.9％迅速提升至1998年的94.4％，超过世界平均连铸比83.8％约10个百分点。二是推行节能技术改造。在炼铁方面，通过提高焦炭和烧结矿质量，改进高炉控制技术，降低高炉焦比，进行富氧喷煤；在炼钢方面，回收转炉煤气，减少钢铁料消耗，提高炼钢自动控制水平；在轧钢方面，推动钢坯热装热送、加热炉节能改造等。通过节能技术改造，英国吨钢能耗由1980年的956.6千克标准煤降至1987年的691千克标准煤，降幅为27.8%。

第五，政府支持促进社会保障和再就业。虽然英国政府没有采取国有化措施来重振钢铁行业，但对关闭生产线的区域实施提供资金、减免税收等支持政策，以促进当地经济发展，增强吸纳钢铁企业失业员工的能力，并在提供社会保障和再就业培训方面发挥积极作用。社会保障方面，成熟的养老金体系为下岗工人提供了一定的福利保障，工人也可申请失业救济金、政府福利房等。再就业方面，政府提供培训和信息，引导失业工人再就业。

通过上述措施，1975年—1988年，英国钢铁产能减少1187万吨。大规模的产能和人员削减，促进了生产效率大幅提升。1988年，英国转炉数量较1975年减少39%，产量却增加了35.8%。1986年，英国钢铁工业就业人数仅5.2万人，较1972年减少77.4%，劳动生产率却大幅提高，超过了当时的美国，与日本和原联邦德国接近。同时，英国钢铁联合企业的主要技术经济指标逐步提升，20世纪90年代达到了世界一流水平，生产经营逐步扭亏为盈。

教训：宏观管理不善、资金投入不足、忽视资源保障

从长周期来看，上述措施并未从根本上扭转英国钢铁工业不断走下坡路的大势。1980年，英国钢产量达到1128万吨触底后，1988年又回升至1895万吨的阶段性峰值，此后持续震荡下行，再未突破2000万吨。2023年，钢产量仅560万吨，占世界总量的0.3%。1980年的就业人数较峰值期下降近一半，20世纪80年代末又降至10万人以下，90年代以来持续下降，2023年就业人数仅3.3万人左右。总体看，英国钢铁工业长周期的衰退有国内经济结构转型、能源危机、经济全球化冲击等外部因素影响，更多是产业自身发展失调、逐步丧失国际竞争力带来的，主要体现在缺少国家战略重视和有效支持、缺少必要的资金投入、忽视资源保障体系建设等方面。

一是缺少系统、稳定、长期的产业战略。经历两次世界大战后，英国国力受到影响，钢铁行业投资遭压缩，政府在钢铁行业政策上也摇摆不定。从上世纪80年代起，英国政府又开始推行“去工业化”战略，即通过对产业结构进行重新调整和布局，不断压缩钢铁、化工等传统制造业的发展空间，将汽车生产等传统产业迁移到劳动力和生产成本较低廉的发展中国家，集中精力发展金融、服务业等非实体经济。尽管2008年金融危机的惨痛教训令英国开始讨论和实践再工业化，提出重振钢铁工业，但英国政府始终缺乏全面、长期、稳定的工业产业战略，导致再工业化进程缓慢，效果不尽如人意。

二是持续的投资不足难以支撑各阶段的转型发展需要。1970年以后，英国钢铁工业已经比较落后。1973年，英国钢铁公司宣布了十年计划，希望投资30亿英镑改造升级旧厂房设备，使公司1983年钢产量达到3700万吨，并借此扭转英国钢铁发展颓势。但由于该公司成立之后连年亏损，只有两年实现微盈利，英国经济又在20世纪70年代后期恶化，钢铁投资受到影响，十年计划始终未能落地。其实，英国在20世纪国有化和私有化两种制度模式下，均未能对钢铁行业进行充分投资，成为私有化行业后，更难在困难时期获得足够的资金投入。

三是忽略了产业长期可持续发展的资源保障问题。进入20世纪70年代，英国钢铁工业陷入瓶颈期，其中最主要的原因来自原料供给短缺。英国国内铁矿石产量在1960年最高达到1740万吨，到1976年下降至仅459万吨，英国国内富矿已基本开采殆尽。随着易开采铁矿石储量的下降，英国对进口铁矿石的依赖度逐渐上升，推动炼钢原料成本大幅上涨。此外，英国大部分煤田表层已开采完毕，优质煤资源储量大幅下降，煤炭开采成本较早期大幅提高。

纵观英国钢铁工业发展史，粗钢产量占据世界半壁江山长达85年之久，后逐渐被美国、德国、前苏联、日本等国超越。其在1970年达峰后面临产能过剩、原料成本高企等多方面困境，尽管采取的一系列措施促进了行业的短期复苏，但并未从根本上改变长期萎缩的态势。英国钢铁工业达峰后产业结构调整的经验值得借鉴，教训也值得反思。

一是国家层面持续开展系统性战略引导。历史上，美国也在某些阶段更加看重新兴行业对经济的带动作用，但始终未降低对传统钢铁工业的重视程度，并在不同阶段提供了关键且必要的保护，维持了钢铁工业的竞争力。但英国在粗钢产量达峰后，缺乏国家层面的合理引导和长远考量，屡屡错失发展良机，难以实现长远发展。我国历来重视经济发展顶层设计，从“一五”计划到“四五”计划均对钢铁行业有明确的方向指引，“五五”计划到“十四五”规划期间制定了钢铁产业发展规划、调整和振兴规划、产业发展政策及支撑政策体系，保障了我国钢铁工业各个阶段的协调可持续发展。当前，我国粗钢产量刚刚达峰，正值“十五五”规划启动之际，建议持续发挥好行业各方力量，做好钢铁工业达峰减量期战略研究，谋划好当前一个时期及中长期可持续发展的战略路径，设计好配套产业政策支撑体系，引导我国钢铁行业平稳达峰、平稳度峰、发展常青。

二是研究建立新阶段产能产量调控及配套政策体系。包括英国在内的西欧国家在钢铁行业达峰后，产能产量调控政策均取得了良好成效，值得我国钢铁行业学习借鉴。建议政府部门立足新阶段行业发展特点，利用差别化的环保、能耗、碳排放、质量、安全等政策，实施粗钢产量配额制，结合行政、市场两只手共同推动落后产能或劣势产能逐步退出，促进资源要素真正往优质企业聚集，逐步形成公平公正的产能治理新机制。同时，深入研究钢铁行业产能退出壁垒、畅通退出机制，制定钢铁行业总量下行阶段的人员安置等系列政策。如可借鉴西欧国家设立专项资金解决行业在绿色转型中工人失业和就业的问题，为再就业员工提供培训补贴、求职补贴、异地就业补贴、安置补贴等。此外，研究由国家或行业龙头企业牵头设立兼并重组专项基金，向钢铁企业提供金融资助，减轻重组成本压力。

三是以专业化分工协同优化产品结构。没有专业化分工就难以形成协同发展合力。在结构调整期，欧洲各国通过兼并重组、专业化分工实现了资源合理配置和优势品种的集约化发展，打造了多个特钢强国，创建了多个世界名牌产品，如瑞典的工具钢、轴承钢，法国的不锈钢，西班牙的汽车钢，英国的马口铁等。目前，我国钢铁产品大而全，企业间同质化竞争、集团内部子公司间的同质化竞争比比皆是。在粗钢产量达峰后的新一轮结构调整期，应进一步刀刃向内，持续优化产业结构，以兼并重组为契机促进专业化分工，集中力量发展优势品种，突破关键核心技术和产品，推动产品结构总体往全球价值链中高端攀升。

四是高度重视资源保障体系建设。20世纪70年代达峰后，对进口原料的依赖大幅推高了英国钢铁工业生产成本，成为导致陷入发展困境的主要原因。而自然资源极其贫瘠的日本高度重视资源保障，20世纪60年代—70年代通过“走出去”进行资源全球化布局、全产业链布局，不仅保障了自身矿产资源的稳定供应，目前还成为铁矿石净出口国。我国粗钢产量基数大，国内矿产资源难以满足粗钢生产需要，未来一段时间，高度依赖进口矿的局面不会改变，加快构建资源保障体系至关重要。建议政府部门进一步明确“两个市场、两种资源”战略的重要性，将建立我国海外资源战略保障体系纳入国家长期战略统筹考虑，相关部门成立部际联席会，出台相关政策鼓励和支持国内企业开展国外资源勘查开发，保障我国钢铁行业高质量发展所需的铁矿、废钢、镍、铬、锰、焦煤等资源自主可控。

五是强化绿色低碳转型的财税与资金支持。建议进一步引导金融资源支持钢铁行业绿色低碳转型，将应对气候变化议题纳入国家支出预算，支持钢铁企业实施高水平绿色低碳技术改造；健全完善钢铁行业绿色金融标准体系，修订绿色产业目录、绿色信贷标准等，确保金融支持转型可量化、可执行；建议央行将绿色发展指标纳入对商业银行、保险和证券部门的评定考核体系，各金融机构将发展可再生能源、资助低碳技术研发、塑造绿色产业链体系等纳入绿色金融的支持范畴，加强对钢铁行业绿色低碳转型项目重点支持，重点提高中长期贷款和直接融资比重；建立绿色低碳转型项目财税优惠目录，助力钢铁行业在减量发展时期顺利实现绿色低碳转型。

作者 | 周园园 周秋月

编辑 | 金子涵‍‍