省自然资源厅在今年三季度新闻发布会上发布的一组数据令人“眼前一亮”：全省耕地总量连续3年实现净增加，共约96万亩，耕地总量达到6223.29万亩。
新增耕地的背后，离不开一项极为重要的基础性工作—国土变更调查，这项工作既是自然资源各项管理的底版底图底数，又是保障自然资源事业高质量发展的基础支撑。
怎样查清我省自然资源“家底”？如何走好自然资源管理的“最初一公里”？当前，我省展开新一轮年度国土变更调查工作，记者跟随调查人员来到徐州、苏州等地进行探访。
张连华 摄 （视觉江苏网供图）
调查先行，
服务用地“提质增效”
11月20日，记者在邳州市东湖街道旁的耕地看到，冬小麦正茁壮成长着，种植大棚也早已搭建起来。记者走进了其中一座蔬菜大棚，大棚主人戴玉成告诉记者，大棚里种的是普罗旺斯番茄，这种番茄很好卖，每个大棚的收益能达到30万元；此外他还在这里种了大蒜，每亩收益将近1万元。
然而，这片耕地之前曾险些流失。邳州市自然资源和规划局确权登记科科长杨晓帅告诉记者，这一片土地原本属于耕地，但当地在年初进行监测时发现，这片耕地上已经种上了一些果树，如按照“所见即所得”的原则调查，存在耕地流出的迹象；另外，由于这里的果树很分散，导致即使从耕地流出变为园地，其经济价值也大打折扣。
记者在最新的“东湖街道耕地流出整改图斑分布图”上看到，这片土地共有10块，图斑面积合计423.16亩。“我们将监测到的情况报送，相关负责同志就上门对土地承包人做工作，宣传耕地保护政策，劝说他们要恢复耕地，同时帮助他们联系承包大户将耕地成片流转，原主人挣的钱更多了，有效防止这423.16亩耕地流出并盘活了该地块。”杨晓帅表示，目前这片地块已经完成调查并上报，确保了这片永久基本农田不流失。
昆山市是“织水成网、秀绿成环”的江南水乡，水域面积约占全域总面积的18%，水产资源丰富，当地有不少居民养殖鱼、虾、蟹。11月21日，记者来到巴城镇，这里耕地集中连片，平整有序，地里不少冬令时节的作物正在生长；从事大闸蟹养殖的养殖户也很集中，他们正将大闸蟹打包，发往全国各地的客户。
“过去我们在调查时发现，这里坑塘遍布，到处都是大闸蟹的养殖户，和耕地‘混’在了一起，空间布局碎片化严重，一方面存在耕地流出风险，另一方面不利于土地节约集约利用。”昆山市自然资源和规划局调查监测科科长苏曦打开了过去巴城镇耕地图斑，图斑中红色的是耕地，黄色的是养殖大闸蟹的地域，记者看到，两者相互交错，散乱地分布在各地。
对此，昆山市自然资源和规划局副局长陶青表示，根据国土变更调查发现的问题，昆山市结合农业结构调整和全域土地综合整治，对资源进行了整合：将大闸蟹养殖户集中到昆山北部，将过去零散的坑塘恢复成耕地。
“以张浦镇为例，最新的耕地图斑显示，黄色的养殖池塘已经集中在北部巴城区域，红色的耕地部分也集中连成了片，原先相互交织，现已‘泾渭分明’。”陶青介绍，2020年—2023年，张浦镇实现新增耕地5140亩，高标准农田基本实现镇域动态全覆盖，项目入选自然资源部发布的全国首批15个全域土地综合整治试点典型案例；昆山全市耕地总量也连续4年实现净增长，仅2023年就净增长9700余亩。
“哨兵”探路，
重任在“监”
国土变更调查是一切行动和决策的底数和基础，省自然资源厅调查监测处处长杜国庆将其形象地比作“哨兵”。
从专业来看，国土变更调查是对年度国土利用现状变化情况开展的更新调查，围绕自然资源的整体保护、系统修复、综合治理等工作需要，依托遥感及地理信息等手段开展全省全要素国土空间用途管制监测管理，实现国土空间用途管制纠错预警功能，为全省国土空间用途开发与保护提供决策支撑，更合理、科学、有序地推进全省国土空间的用途管制。
“‘哨兵’要全面及时准确了解我省国土资源的利用状况、变化情况和存在问题，为政府决策提供依据。”杜国庆说。
比如，通过了解国土资源的利用情况，为国家制定土地利用规划等提供依据；通过监测国土资源的变化情况，为国家制定相关政策提供及时的信息；通过发现国土资源存在的问题，为国家制定相关政策提供参考。
徐州、苏州的调查情况和成果，是我省开展国土变更调查的缩影。杜国庆介绍，我省组织13个设区市、103个县级调查单元开展年度国土变更调查工作的同时，还统筹部署城市国土空间信息细化与补充，更新包括耕地在内的水网、路网等，支撑城市建设用地细化、国土空间规划与实施监督、城市体检评估和用途管制等国土空间治理工作。
近年来，从国之大者的高度，耕地保护要求不断强化，重大政策相继出台，当下的年度国土变更调查成果正被不断赋予更多、更具体、更重要的职能定位。
在采访中记者发现，年度国土变更调查是以每年12月31日为时点，“一年变一次”是从业人员的常态，一些工作人员表示，依靠一年一次的年度变更调查认定地类，存在周期长、时间紧、任务重等情况，地类数据更新缺乏时效性，有时不能很好适应新形势下地方经济发展和自然资源管理的迫切需求。
省自然资源厅近期出台自然资源要素保障“19条措施”，不仅将国土变更调查数据作为保障乡村发展空间，持续优化乡村空间布局的基数，也提出优化日常变更调查，对项目管理涉及地类变更实现“随报随审”。
“国土变更调查成果作为耕地保护责任制考核和土地卫片执法的依据，从今年起已常态纳入了自然资源例行督察，更为重要的是，调查成果系统内外广泛应用，国土变更调查不仅要在自然资源管理链条中先知先觉，还要能够见微知著，可谓重任在‘监’。”杜国庆感慨道。
当好“参谋”，
探索调查“新经验”
如何提升国土变更调查效能，更好服务经济社会发展，当好“参谋”？在进行大量调研和考察之下，我省各地早已结合当地实际情况开展了探索和试点工作，全省各地都探索出不少好经验好做法。
为充分发挥调查监测工作“哨兵”预警作用，为耕地考核和执法监督等重点工作提供精准“基数”，徐州探索构建了自然资源监测图斑联合处置机制，并于今年6月在全省率先印发实施了《徐州市自然资源监测图斑联合处置机制》，市县两级建立联合处置机制，推动数据融合共享。
“这套机制能有效解决图斑处置信息共享不充分、协同效果差及任务下发后被遗漏、积压、搁置等问题，确保各项工作数据和成果及时汇交、实时研判，改变了长期以来调查监测图斑与卫片执法图斑无法高效联动的局面。”徐州市自然资源和规划局调查监测处处长、四级调研员蒋怡然说。
通过这套机制，徐州在前段时间发现并处置了沛县某企业涉嫌非法占用耕地和林地建设围墙、硬化地面事件。随后，第一时间通过市县两级联合处置机制，下发图斑，明确整改任务，很快就进行了处理，现在已经恢复原状并纳入了日常变更。
“可算是解决大麻烦了。”徐州市自然资源和规划局行政执法处处长张海洋感叹道，过去因为规则不一致，标准不一致，到底以哪个为准，时常导致不该流出的耕地流出了，不该成为违法图斑的成了违法图斑。
针对年度变更调查时间跨度长、监测类型尚有局限的问题，昆山探索建立了“国土空间用途管制监测平台”，进一步扩大监测范围、细化监测地类。
“我们每年至少获取2期昆山全域高清卫星影像，并细化提取农用地内部结构变化等图斑信息，形成了现势性更强、实用性更好的‘变更调查+’数据。”陶青说。
“从省级层面来看，去年起，我省就积极探索创新，建立健全日常变更工作机制。”杜国庆表示，我省制定出台《关于全面推进国土变更调查日常变更工作的通知》《江苏省国土变更调查日常变更实施方案（试行）》，依托自主开发的“省市县三级在线核查系统”，实现地方与省级实时联动，及时将数据报送自然资源部审批入库，逐步建立“随报随审”的高效机制。
当前，我省已开展2024年度国土变更调查工作，国家已陆续下发我省监测图斑，新一轮调查工作已进入关键时点。
“接下来，全省自然资源系统将努力把‘最初一公里’抓细抓实，有力支撑自然资源管理成效转化，为全面加快推进美丽江苏建设，推动实现人与自然和谐共生的现代化发挥更大的基础支撑作用。”省自然资源厅副厅长林颢说。
撰文 | 姚政宇
编辑 | 王建朋
出品 | 新华日报全媒体经济新闻部
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