五一假期的客人已经预订好了营地，设施和招待正在有条不紊准备推进，对许多帐篷、露营地业者而言，这将是一个挣上一笔的好时机。期待在近日戛然而止，一纸“改正违法行为通知书”给了朱总和同行当头一棒。
这份盖有顺义区某人民政府公章的批文显示，你(单位)未经土地行政主管部门批准，擅自在北京市顺义区的帐篷、木房堆放物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，现通知你(单位)在自收到本通知书之日起限时改正，逾期不改正的，将依法移送有关部门。
这意味着，花两三年时间，数百万元投资的帐篷和露营地，可能面临被限期拆除的命运。
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大动干戈
拆除违建是近日顺义政府的主旋律。在当地公众号中，不乏“再拆！”“果断拔钉！”“违法建设零容忍！”等大写感叹号标题。相关内容显示，高丽营镇、李桥镇、大孙各庄镇持续加大拆违力度，拆除了多处违建，总面积达19300余平方米。
据悉，所拆建筑经相关部门认定，未依法取得建筑规划审批手续，属于违法建设。但是“连续一段时间以来，当地政府持续主动上门与违法建设当事人联系沟通”，最终促成了拆除工作的顺利落地。
但朱总并没有经历完整的沟通流程。他表示，由当地文旅部门牵头，联合相关执法部门一道，以违建为理由“来营地就说限时把营地都拆了”。这些营地是从村委会租的村集体土地，当初和村委会签订合同时已写明“可以用作经营性营地”，而现在突然的政策施压，让他觉得难以接受。
“上面下个文说拆就拆，前期几百万的投入说不要就不要了，我觉得太不负责任了。”朱总坦言。
这并不是他和他的营地面对的第一次拆除危机。因被国土资源部卫星图片定位为新增违建建筑，其在北京怀柔开业不到1年的营地就遭到拆除。而据朱总分享，业内一家知名营地，在去年1年内连续经历了7次这样的拆除事件。
反复多次的拆除是业者和监管在“拆了建、建了拆”之间博弈的产物。朱总表示，遥感图片只在意拆除的结果，而不会规制这片土地之后到底归谁用、怎么用。因此，许多业者会在卫星执法的间隙间重新建起营地进行经营。而究其“屡教不改”的原因，朱总认为，对于是否违建的认定，以及营地资质的审批，一直以来没有明确的标准，导致行业只能“在河流边缘行走”。
关乎帐篷露营地，一份完整的政策规范最早可追溯至2015年发布的《休闲露营地建设与服务规范 第3部分：帐篷露营地》国家标准（GB/T 31710.3-2015），该标准对帐篷露营地的分类、选址与布局、服务设施及服务质量要求作出了界定。当然，作为一份标准性文件，其并不涉及针对违建或准入问题的解决方案。
其后，无论是2015年国务院发布的《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，还是2016年国家发改委和国家旅游局《关于实施旅游休闲重大工程的通知》，政策表述都是以鼓励发展、提出目标为主，并未包含具体的执行细则。
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违建疑云
模糊不清的管理界定是现实情况还是一家之言？在法律的长河中，朱总和他的同行们又是否无意或有意跨过了边界？
问题首先回到这份突然出现的“通知书”。有法律从业者表示，这份函件的内容是告知函，也即告知当事人自行改正，逾期移送有关部门，还不是具体的行政行为。也就是说，只要在限期内补办手续，相关营地并不见得会落得拆除下场。
在法律层面上，镇政府的确有权管理集体土地上的违法建设。有业内人士指出，单看这份文件，镇政府限时整改的通知并没有问题。
而朱总表示，没有人告诉自己应该如何进行合规审批，该补办哪些材料。镇上相关人员则并不清楚相关事宜。他认为，所谓限时“改正”时间强人所难，只是借此名头行拆除之实。
官方说法也验证了“拆除违建”行动确有其事。据顺义区文旅局相关工作人员介绍，文旅局主要的工作职责是同规划和自然资源委员会一起摸排、掌握全区违建的情况，并通知属地各镇进行研判、整改。他同时表示，目前北京全市都在推进类似的拆违行动。
那么，究竟哪些营地算违建？这位工作人员称，按照北京市现行政策（注：应为《关于规范引导帐篷露营地发展的意见（试行）》），在旅游景区、公园、旅游度假区、酒店、乡村民宿和农业观光园等6大类范围内设立帐篷、露营地，在场所上是符合要求的。但他同时也强调，目前只明确了合规的范围，并不代表此外的营地建设是全部违规的。
满足了场所合规的基础，要解决的则是土地利用的问题。相关工作人员表示，目前摸排的主要问题都是土地性质问题，如一些水源保护区违规开发等。
某旅游业内人士表示，在土地利用中存在两大红线。其一是基本农田红线。据《中华人民共和国土地管理法》，基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用途；其二是要严格遵守生态保护红线。如果越过红线，则是确凿的违法行为。他指出，国家旅游局等十一部委2016年发布的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》就已经明确，自驾车旅居车营地项目建设应该依法依规使用土地，不得占用基本农田，不占或者尽量少占耕地。
不过据朱总介绍，其租赁的土地性质为林地，并不在上述两者的管制范围内。但从他和林业部门的联系经历来看，尽管林业部门在固定建筑物面积等指标上有明确要求，但并不清楚营地的界定和管理标准，目前处于“不管不究”的状态。而一旦遇到违建纠纷，林业部门这份默许的“担保”也并没有实质效用，“该拆还是得拆”。
也就是说，在土地性质界定上，没人能为他开出“通行证”。
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政策新生
就这一问题，顺义区园林绿化局（电话显示为林业局林业科）的相关工作人员提供了最新信息。4月24日下午4时许，其表示自己和行业主管部门“刚刚散会”，而事关帐篷露营地的审批，这位工作人员表示，目前若想开办相关业态，应先和区文旅局咨询并递交所需的材料，之后文旅局会把对应通知文件下发给负责各个地块的局和科室去征询意见，如涉及到农委的给农业农村局，涉及到林业的给林业局。意见汇总后再由文旅局和申请人进行回复。
截止发稿，这仍然是一份诞生不到48小时的政策。尽管传达执行的情况还不可预知，但一套明确机制的建立无疑是管理转向高效的表征。
更为具体的执行细节也在同步落地。北京市人民政府网站显示，北京怀柔区、朝阳区、丰台区分别于3月22日、4月19日和4月25日对本区《帐篷露营地管理办法（试行）》（征求意见稿）向社会公开征求意见。文件中“管理流程”一部分显示，帐篷露营地发展工作将按照申报、初审、复审和验收、备案等环节开展，同时明确了工作小组及各成员单位的职责分工。可预见的是，北京全市各区将统一步调，出台相应政策，进一步细化帐篷露营地事前、事中、事后的全过程监管。
朱总也承认，现行的备案审批政策不是没有，不过除了因标准不明导致的推诿混乱，其更大的问题是其流程繁琐、成本高昂。他认为，如果走“正规环节”，首先要过土地绿化的环评，其次要按土地规划立项申请用地规划许可证，还要申请景区相关的旅游经营许可证和服务质量等级认定证书，并在文旅局备案，才能确保万无一失。
一方面，部分手续要求严苛，营地并不具备通过的审批条件，“要是用地规划许可证能批下来，那这块地还不如拿来盖房子卖房子”；另一方面，动辄半年以上的审批时间和营地“短平快”的产业性质并不适配，如果在淡季提交申请，可能等旺季来临还没办法进行施工改造，经营的黄金时间就白白浪费了。
也就是说，企业为了尽早回收投资，不得不主动选择踏上违规，或者至少是“灰色地带”，也即少审批，不审批的道路。
新政策的出台，也许能为行业内的后来者带来转机。
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法律温度
而对朱总和他的许多同行而言，阵痛已经出现。一位海淀业者的营地已被拆得干干净净，朱总只能在同业群里表达些沉默的惋惜。在他经历的营地拆除事件中，有超过60%的原因都是因为“拆除违建”的原因，他认为，营地占地面积大，管理机制不健全，因此往往被首先拿来“开刀”。
但在之前怀柔某营地的拆除事件中，还预留了1个月左右的缓冲期——业者得以利用这段时间斡旋周转。而与其相比，他收到的这份“整改令”所预留的交涉窗口则可以忽略不计。
某知名品牌营地运营负责人陈总表示，政府对拆违指标往往有完成时限的考量，限时3-5天内拆除，并把土地恢复原状进行绿化的要求并不罕见。而在短时间内，业者需要完成物资迁移、人员安排和现场恢复三方面工作，并同步调动相应的团队和资金进行支持，“时间肯定是非常紧张的”。陈总称，业内甚至还遇到过“政府直接带着施工队来”的情况。而在强制化的行政命令下，业者试图和管理部门沟通的努力也收效甚微。
不过，尽管有诸多怨言，朱总也同意，对于“拆除令”，其中不合理的部分要大于不合规的部分，毕竟如果依照规定，“拆迁确实是有理有据的”。他认为，相关部门应该对现有业态进行前期调研，并和企业沟通双方都能接受的解决方案，而不是行政命令“一刀切”。在鼓励夜市经济、公园经济的大背景下，人性化的执行方式也许才是更好的选择。
陈总也认为，“合规是我们这个行业的准则”，如果确实违反了国家土地的相关政策标准，那也必须服从大政方针。不过，即使是走通了合规流程，取得合法经营权的营地，也没有办法保障一定能够“高枕无忧”。他表示，政策在持续变化，“也许今天可以，也许明天就不行”。
对于行业，如果改革终于要来，变动不可避免，执行是否可以更有弹性？
2022年，文化和旅游部等十四部门印发《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》，肯定了合理引导，支持市场主体做大做强的导向。陈总也认为，帐篷露营地解决了人们周末出游无处可呆的问题，能让人们放慢步伐，疏解生活和精神压力，满足户外休闲消费需求，是一个“百利而无一害”的业态。目前，浙江湖州、河南信阳等地已在实践中明确支持露营产业发展，“想一切办法来解决投资者的问题”。
在收到整改令后，朱总和他的同行们就开始一边协商、一边“等通知”。不论是房租还是投资款，“至少得有一定补偿”。
截至发稿，他依然没有获得确切的消息和进展。
