四川发布行政复议服务营商环境典型案例（十一至十五）

法治是最好的营商环境。行政复议作为监督和保障行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织合法权益的制度设定，应充分发挥职能作用，积极为营造法治化营商环境服务。

2024年3月，省政府行政复议机构按照行政复议服务营商环境三年行动的总体部署，编制印发《关于建立涉经营主体行政复议绿色通道的实施方案》，构建“1+6+N”的工作运行机制，强化行政复议吸纳行政争议的能力，确保涉经营主体行政争议在行政复议绿色通道中规范、高效、公正、有序办理，全力为四川经济社会高质量发展提供法治保障。绿色通道运行期间，办理了一批具有代表性的典型案例，现分批次刊发，供广大经营主体了解，亦供行政复议人员参考。

某公司不服某县自然资源局收回国有建设用地使用权行政复议案

2016年，某公司通过出让方式取得某国有土地使用权，并约定项目建设开工、竣工时间，某公司于2017年4月进场施工至2017年9月停工，未在约定的竣工时间内完成建设。经催告无果，并报某县人民政府批准，某县自然资源局于2023年作出《收回国有建设用地使用权决定书》，某公司对此不服，遂申请行政复议，要求依法撤销。

行政复议工作人员经多次实地调查走访取证，查明该公司前期已经投入大量资金用于基础设施建设，且愿意继续进行项目开发建设，造成土地闲置系客观原因所致。该公司是国家牦牛乳业重点龙头企业，长期务实打造行业品牌，该项目的建成，对地方经济和农牧民就业增收有重要带动作用。行政复议机构本着助企纾困，实质性化解行政争议的理念，积极组织双方进行调解。最终双方达成和解，公司与政府重新签订合作协议，由政府出资进行项目建设，公司以租赁方式与政府共同发展牦牛乳产业，将项目落到实处，有力带动了当地农牧民致富增收、就业创业。

近年来，党中央、国务院高度重视民营经济以及混合所有制经济发展，对进一步优化法治化营商环境提出明确要求。行政复议机关应当主动作为，充分发挥行政复议在促进经济高质量发展中的服务性、保障性作用。本案复议机构在办案过程中，主动倾听企业利益诉求，平衡各方价值取向，充分运用行政复议案件调解和解工作制度优势，一方面引导企业认识客观存在的问题和不足，一方面督促行政机关主动作为，在引进企业的同时还要重点关注企业的生存发展，做到引进一个，扎根一个，带动一片，切实增强企业投资的信心，共同营造良好的营商环境。

积极践行行政复议调解和解 切实打造政企双赢投资环境

四川师范大学法学院宪行教研室主任、硕士研究生导师、党内法规中心研究员

新修订的行政复议法，倡导将行政复议打造为实质性化解行政争议的主渠道，为了实现这一立法目标，构建了行政复议调解和行政复议和解制度。新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。同时第七十四条规定，当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。行政复议调解和和解具有内在逻辑关系，行政复议和解往往建立在行政复议调解的有效运行基础之上。行政复议调解是指在复议机关的主持之下，申请人和被申请人就发生争议的客观事实和法律行为进行面对面的沟通，找到争议的焦点，充分交流了解双方的诉求，尽量求同存异，在法律的框架之内做出适当的让步，最终达成一致意见的行为。行政复议调解可以通过签订调解书的方式结案，也可以通过和解的方式解决争议。本案就是复议机关调查研究、认真听取双方的意见，探究案情的真相，回应申请人的诉求，组织双方进行调解，最后促使双方以和解的方式解决争议的典型案例。

首先，行政复议调解和解要求复议机关精确判断案件的焦点问题。从本案争议焦点来看，行政复议机构精准地把握了判断土地闲置处置是否合法合理的关键要素。收回国有土地使用权的其中一个必要条件是未按时开工竣工是企业自身原因导致，复议机构对企业实际运营困境与外部客观阻碍予以仔细甄别，确认了申请人具有积极主动开展企业经营的主观愿望，同时也做出了前期的投资行为，之所以无法在法定期限内有效利用土地，是由于外部原因导致，并非是企业完全的自身原因所造成，并不具备依法应当收回的核心要件。正是基于行政复议机构这种全面且深入的争议焦点梳理，才为后续的案件处理奠定了坚实基础。

其次，行政复议调解和解要求行政复议工作人员具有高度的责任感与专业性。复议机构面对证据不足的状况，主动出击，深入实地调查走访、核实取证，这种严谨的办案态度彰显了行政复议应有的公正与审慎。尤为值得称赞的是，在查明企业主观无过错的情况下，能够深刻认识到行政违法认定不能单纯依据结果，而需综合考量客观因素与主观过错程度，体现了对实质公平正义的追求。同时，指出行政机关程序违法问题，坚守了法治底线，表明在维护企业权益的同时，并未忽视对行政行为合法性的监督。

第三，复议机构还需要灵活发挥行政复议调解和解制度的优势。在处理涉及大型混合所有制股份制企业且对地方经济有重要带动作用的案件时，复议机构没有简单地作出撤销行政行为的决定，而是从更高层面的服务大局出发。一方面，引导企业正视自身问题，促进其合规发展意识的提升；另一方面，积极督促行政机关转变职能理念，从单纯的监管向服务与监管并重转变，在法定范围内为企业纾困，这种平衡各方利益、促进政企合作的调解和解方式，不仅成功化解了行政争议，还为企业发展和地方经济繁荣创造了新的契机。通过重新签订合作协议，实现政府出资建设、企业租赁合作发展牦牛乳产业的模式，既盘活了土地资源，又带动了当地农牧民致富增收与就业创业，达成了多赢的局面。

第四，此案例为行政复议工作在优化法治化营商环境方面树立了标杆。在当前民营经济及混合所有制企业备受重视的政策背景下，行政复议机关通过主动作为，将自身职能与经济高质量发展紧密相连。在涉企案件审理中，注重倾听企业诉求，灵活运用调解和解手段，实现了行政争议实质化解与经济社会发展目标的有机统一，推动构建更加和谐、稳定、法治化的营商环境。

案例十二

某公司不服某市城管执法局行政处罚行政复议案

【关键词】

首违不罚 过罚相当  复议撤销

【基本案情】

【复议办理】

行政复议机构充分听取了申请人的意见，根据案件实际情况运用提请行政复议委员会提出咨询意见、邀请市政府法律顾问出具法律意见书等形式，重点对行政行为适当性进行了审查。本案中，某公司将实际未完工的项目作为了已完工业绩参与投标，但案涉项目本身并非虚构，只是没有达到竣工验收的条件，同时系初次违法，情节相对轻微。同时，某公司积极配合调查工作并退出竞标，评标结果亦进行了变更公示，未造成严重危害后果，符合行政处罚“首违不罚”的适用条件。复议机关遂作出撤销行政处罚的复议决定。同时对该公司加强相关执法领域法律法规的宣传教育，强化其合法经营、诚信经营意识。

【典型意义】

行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，行政机关在实施行政处罚时，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，以确保处罚的公正性和合理性。本案行政复议机构在查明案件事实基础上，严把“事实关、法律关”，在综合考虑某公司初次违法、危害后果轻微、及时改正等因素基础上，正确运用行政处罚法中过罚相当原则，判定案涉违法行为符合行政处罚法“首违不罚”的适用要件，依法作出了撤销行政处罚的行政复议决定，同时对该公司进行法律政策宣传教育，在维护企业合法权益的同时，也强化了其合规经营意识。

四川省社会科学院法学研究所副所长、研究员

《中华人民共和国行政处罚法》引入了“首违不罚”规则，明确了违法行为人首次违法可以不予处罚的情形。“首违不罚”规则瞄准行政执法领域的痛点难点，着眼于解决人民群众关心的选择性执法、过度执法等突出问题，彰显了“过罚相当”的行政执法理念，实现政治效果、社会效果与法律效果的有机统一。行政复议机关审查行政处罚涉及的违法行为，应当准确把握“首违不罚”规则的三个基本要件：其一，违法行为人必须构成初次违法，即在一定期限、一定范围、一定领域内第一次构成同一种类的违法行为；其二，该违法行为的后果属于轻微违法，须结合“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”具体判定；其三，违法行为人必须及时改正违法行为，既包括在违法行为实施中及时纠正，又包括事后主动或经批评教育后及时改正。

本案处理涉及两个焦点问题。第一个问题是案涉违法行为是否符合“首违不罚”的适用要件。在本案中，行政复议机关基于“案涉项目本身并非虚构”“违法行为人积极配合调查工作并退出竞标”等事实与理由，最终认定案涉违法行为符合“首违不罚”的基本要件，法律适用是准确的。本案另一个问题是复议机关能否作出撤销行政处罚的复议决定。根据《行政处罚法》第33条规定，违法后果轻微的“首违不罚”是一种酌定不予处罚，而非法定不予处罚。也即，是否给予行政处罚属于行政机关的自由裁量权，对行政裁量行为的审查便落入适当性审查范畴。对此，行政复议机关一般采用变更决定的方式进行监督。但考虑到本案的实际情况，对违法行为人采取教育为主的执法方式社会效果更佳，而仅改变处罚内容不足以恢复违法行为与行政处罚之间的妥当性和平衡性。因此，从实质合法性的审查思路出发，行政复议机关依法作出撤销行政处罚的复议决定，一方面契合了优化营商环境的现实需求，另一方面也有利于强化行政复议监督职能。

某农业科技有限公司不服某市自然资源局行政处罚行政复议案

改变林地用途 减轻处罚  调解结案

【基本案情】

【复议办理】

【典型意义】

【专家点评】

吴卫军  

某灯具城不服某县人力资源和社会保障局工伤认定行政复议案

【关键词】

全过程调解  合规经营  听取意见

【基本案情】

【复议办理】

【典型意义】

【专家点评】

行政复议全过程调解，促进行政争议实质性化解

——某灯具城不服某县人力资源和社会保障局工伤认定行政复议案

 西南石油大学法学院 副教授