政协知识｜75载接续奋斗，政协提案工作如何影响中国？

2024-11-01 16:18 青海

今年是人民政协成立75周年。75年来，政协提案工作随着人民政协的诞生而诞生，也伴随着人民政协事业的发展而发展。经过一代代政协委员和提案工作者的接续奋斗，人民政协提案工作已经成为人民政协的一项经常性、基础性、全局性工作，呈现出认识不断深化、机制逐步健全、程序日趋规范、影响日益广泛、质量显著提高的特点，在党和国家事业发展中发挥着重要而不可替代的作用。

回顾人民政协提案工作75年的发展历程，大体经历了四个时期四大发展阶段。

中国人民政治协商会议第一届全体会议

奠基和开创阶段

这一阶段从1949年9月至1954年12月中国人民政治协商会议第一届全体会议至第一届全国委员会时期。

政协第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》规定，“在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权”“在普选的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”这一规定，既为人民政协明确了履职方向，也为人民政协提案工作的存在和发展奠定了根本制度基础。

1950年6月14日，毛泽东在全国政协一届二次会议开幕词中指出：在政协这个会议上，“凡有意见都可以发表，凡有提案都可付审议，只要能行者都应采纳。”这不仅确立了政协提案工作理论基础，而且树立了对待政协提案的科学态度。

1949年9月，按照《中国人民政治协商会议第一届全体会议议事规则》的规定，政协全体会议设立了以高岗为召集人，彭真等14位代表组成的提案审查委员会，负责对会议期间收到的提案进行审查处理。这是人民政协历史上第一个非常设的提案工作组织机构。

政协第一届全体会议共收到代表提案14件。由于此次会议代行全国人民代表大会职权，提案有其特殊作用，即具有法定约束力。经大会主席团审查通过后，提案分三类处理：一类交中央人民政府执行，一类由中央人民政府自行办理或提交中央人民政府通令各地政府具体办理，再一类交中央人民政府转交有关机关采择施行。

政协第一届全体会议及其后召开的一届一次全国委员会会议诞生了“三个第一件”，在国内外产生了重大政治影响：即人民政协历史上第一件提案，由郭沫若等60人提出的《请以大会名义急电联合国大会否认国民党反动政府代表案》；第一件党派提案，由中国致公党提出的《由中央人民政府研究和实行护侨政策案》；第一件建议案，由许广平委员代表因病请假的民进首席代表马叙伦委员提出的《请政府明定十月一日为中华人民共和国国庆日，以代替十月十日的旧国庆日》。这三个第一件都很快得到中央人民政府办理和实施。

政协的第一届全体会议和第一届全国委员会五年期间共收到提案193件。

由于政协第一届全体会议产生的全国委员会，是统一战线组织，不是权力机关，提案审查意见不具备法定约束力，而是建议性的。因此，政协一届全国委员会第二、三、四次会议对提案的审查处理办法改为建议中央人民政府或有关机关“核办”或“参考”或“注意”。

1953年2月，全国政协一届四次会议首次作出《关于提案审查报告的决议》，规定凡由政协全国委员会或常务委员会承办的提案，其办理情况均要在下次会议中作书面报告；政府提案办理情况也由中央人民政府以书面形式在下次会议中报告。这一规定为此后全体会议听取提案工作情况报告作出制度性安排进行了探索。

综上所述，这个时期，政协提案工作实现了“四个初步”：初步创立了提案工作理论，初步设立了提案工作组织机构，初步建立了提案工作制度，初步探索了提案处理办法，为其后提案工作的发展奠定了理论基础、实践基础和基本制度框架，为巩固新生的人民政权发挥了特殊作用。

探索与曲折发展阶段

这一阶段从1954年12月至1978年2月政协第二、三、四届全国委员会时期。

1954年9月，全国人大一次会议在北京召开，标志着政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束，人民政协仍以统一战线的组织形式和民主协商机构而存在，继续在国家政治生活中发挥不可替代的作用。

那么，政协的主要职能和任务是什么呢？当时，毛泽东发表了《关于政协的性质和任务》的讲话，提出五大任务，包括协商国际问题、商量候选人名单、提意见、协调关系、学习，“提意见”成五大任务之一。毛泽东还对“提意见”这一任务作了重点阐述，指出“政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”这篇讲话成为指导人民政协工作的一篇光辉文献，也是政协提案工作理论的奠基之作。

1954年12月25日，全国政协二届一次会议通过的第一部政协章程，对“提意见”作了具体阐述，明确参加中国人民政治协商会议的各单位和个人共同遵守的七项准则，其中第四项为“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议”。这一规定，为政协提案工作的存在和发展提供了根本制度保障。

提意见需要载体，在当时情况下，这个载体主要就是提案工作。1955年1月17日，下发了经毛泽东反复修改的《中共中央关于统一战线工作的指示》，要求各省、市委必须加强政协地方委员会和地方统一战线工作，高度重视提案工作。这是第一个涉及政协提案工作的中共中央文件，体现了党和国家对人民政协以及提案工作的重视，为加强政协提案工作提供了政治保障。

1960年3月，全国政协三届二次会议通过关于提案审查的决议，第一次制定《提案审查委员会工作方案》，对会议期间提案工作的领导关系、工作程序、审核意见的拟定以及其他各项工作的要求等，作出较为具体的规定。这个方案将提案工作的制度化规范化向前推进了一大步。

全国政协二、三、四届时期的提案工作总体推进是比较正常的，提案成为政协履行职能的重要方式，提案工作制度建设继续推进，提案审查办理进一步规范，提案对推进社会主义建设发挥了重要作用。这期间共收到提案1263件。但也不可避免地受到当时国内政治环境的影响，每次会议提案数量波动较大，提案工作经历了曲折发展，特别是1966年5月至1976年10月“文化大革命”期间，各级政协基本停止活动，提案工作随之中断。

邓小平在全国政协五届二次会议上致开幕词

恢复、规范进而科学发展的阶段

这一阶段从1978年2月至2013年3月政协第五届至第十一届全国委员会时期。

中共十一届三中全会以后，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，统一战线和人民政协事业也开始了一个新的发展阶段，政协提案工作得到较快发展。主要体现在“五个三”：

一是坚持“三不主义”。1979年6月15日，全国政协五届二次会议在北京召开，时任政协主席邓小平在开幕会上作了题为《新时期的统一战线和人民政协的任务》的重要讲话。他在讲话中针对社会主义民主遭受十年动乱严重破坏的情况，为调动一切积极因素为新时期的总任务服务，号召：“我们要广开言路，广开才路，坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’，让各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，以利于政府集中正确的意见，及时发现和纠正工作中的缺点、错误，把我们的各项事业推向前进。”这篇讲话，以拨乱反正的巨大政治勇气和理论勇气，掀开了人民政协发展史上崭新的一页，为新时期政协提案工作的发展指明了方向，为委员积极提交提案注入了动力。自此，“文化大革命”期间中断的提案工作全面恢复并蓬勃发展。在这次会议期间，委员们以饱满的政治热情和强烈的责任心提交了912件提案，数量之多，涉及面之广，是之前历届历次会议所没有的。

二是实行“三不限制”。1985年1月19日至26日，全国政协第一次提案工作座谈会在北京召开。会议进一步提出了提案“三不限制”的原则，即时间不限制、人数不限制、内容不限制，强调，委员提案是委员的书面建议和意见，它是一种民主监督方式，也是委员的民主权利，“三不限制”符合政协作为统一战线组织的特点。

“三不主义”和“三不限制”原则对提案工作的发展起到了重要推动作用，有力地调动了委员提交提案的积极性，提案数量大幅度增加，提案的征集办理成了政协的经常性工作。全国政协委员、农业部副部长刘培植是位老红军。在全国政协七届一次会议上，他一人提交30份提案；七届三次会议上，他又提交35份提案，被人们誉为“提案大王”，受到全国政协表彰。

三是提出“三性”要求。随着提案数量的急剧增加，客观上出现了重数量轻质量、提案质量不够高、部分提案办理效果不够好、部分国家机关办理压力大的问题。1989年12月12日至16日，全国政协第二次提案工作座谈会在北京召开。这次会议认真总结1985年以来提案工作的基本经验，讨论研究提案工作的新情况新问题，首次提出了加强领导、健全制度、提高质量、注重效益的原则，强调一件好的提案应具备“三性”要求，即严肃性、科学性、可行性。

1983年9月，全国政协六届二次常委会议决定，将大会期间的提案审查委员会改为常设的提案工作委员会，下设提案办公室作为它的办事机构，承担经常性的提案处理工作。1991年1月，全国政协七届十二次常委会议审议通过《全国政协提案工作条例》。这是40多年提案工作做法和经验的结晶与升华，为做好提案工作提供了重要制度保障，标志着人民政协提案工作基本制度逐步成熟，实现了提案工作由恢复到规范发展的新阶段。

四是提高“三个质量”。2000年2月，全国政协九届八次常委会议专题讨论提案工作，明确提出，要把提高提案质量、提案办理质量和提案服务质量“三个质量”和讲求实际效果作为今后提案工作的重心。

2005年2月第三次修订的《提案工作条例》，首次明确提出提案工作要坚持“围绕中心、服务大局、提高质量、讲求实效”的十六字方针。虽然《提案工作条例》进行多次修订，但这个方针一直沿用至今。“三个质量”和十六字方针的提出，标志着人民政协提案工作进入了由规范发展到科学发展的新阶段。

五是推进“三化”建设。2006年12月28日，政协全国委员会印发《关于加强和改进提案工作的意见》，明确了以提高提案质量为基础，以增强办理实效为目标，以制度化建设为保障，加大重点提案督办力度，扎实推进提案工作制度化、规范化、程序化建设。同时强调，要充分利用现代信息技术，不断提高提案工作的办公自动化水平，逐步实现网上查询、提交、交办、办复。2011年2月第四次修改《提案工作条例》，增加了加强提案工作“信息化”要求，标志着政协提案工作从“三化”建设走向了制度化、规范化、程序化、信息化的“四化”建设。

提案的办理有赖于各级党委政府的重视。2012年4月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》。这是中共中央深入推进社会主义民主政治建设的重要部署，是中共中央、国务院关于政协提案工作的第一个具有里程碑意义的制度性文件，是新形势下进一步加强人民政协提案办理工作的重要举措，为不断提高提案工作的科学化水平指明了方向。以此为标志，提案工作成为人民政协的一项经常性、全局性工作。

全国政协十二届一次会议召开

高质量发展时期

这一时期从2013年3月政协第十二届全国委员会第一次会议至今。

中共十八大的胜利召开，标志着中国特色社会主义进入了新时代，人民政协提案工作也进入新时代。这一时期，提案工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，认真贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想特别是关于提案工作的重要指示，大力进行理论创新、实践创新、制度创新，聚焦提质增效，体现出四个更加注重：

一是更加注重提高提案工作质量。认真贯彻落实习近平总书记关于政协提案不在多而在精，注重质量不比数量的要求。2018年10月17日，全国政协办公厅转发《政协全国委员会提案委员会关于提高提案质量的意见》，这是人民政协历史上第一个关于提高提案质量的专门文件。《意见》从提案的提出、审查、服务、评选等环节提出了十四条具体措施，从源头上为提高提案质量提供了制度保障。2018年11月，全国政协十三届四次常委会对《提案工作条例》进行了第五次修订，更加突出提高提案工作质量的内容，对提案质量、办理质量和服务质量的要求进行了细化完善。这一时期，从强化立案标准、加大并案力度、认真履行审查主体责任等入手，更加严格提案的立案审查。提案立案率从十届、十一届的94.6%、92.3%，下降到十二届、十三届的81.6%、80.7%。

二是更加注重做好重点提案的遴选与督办工作。2014年1月14日，全国政协十二届十一次主席会议通过了《重点提案遴选与督办办法》。该办法共十条，在总结多年工作经验的基础上，以精简重点提案数量、提高重点提案督办质量、完善重点提案督办程序为原则进行充实完善。

三是更加注重开展提案办理协商。中共十八大首次把提案办理协商作为人民政协协商民主的重要形式。2015年10月9日，全国政协十二届三十五次主席会议通过《提案办理协商办法》，对提案办理协商的性质、定位及指导原则，对提案提出、审查立案、提案办理、督办落实等各环节的协商作出规范。这是人民政协历史上第一个关于提案办理协商的专门制度性文件。

四是更加注重提案工作制度的完善。中共十八大以来，全国政协立足新时代人民政协的新使命，与时俱进地制定或修订了一系列提案工作制度文件。如上所述，首次出台《提案办理协商办法》《提高提案质量的意见》等，同时，2018年12月、2023年11月先后两次对《提案工作条例》进行修订，先后制定或修订了《提案委员会工作指南》《提案审查工作细则》《优秀提案和先进承办单位评选表彰办法》《好提案评选办法》等，为新时代提案工作高质量发展奠定了更加坚实的制度基础。

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