INC-5 回顾｜“全球塑料公约”谈判抱憾釜山，未竟事业将于明年再续

11月25日的开幕式上，东道国韩国总统尹锡悦曾在视频讲话中对谈判结果表示明确期望，“我真诚希望，在未来的一周里，所有成员国能够团结一致，以对未来世代负责的精神，通过一项关于塑料污染的历史性条约，翻开新的篇章。”

鉴于前四次谈判和会间会的艰难进程，联合国副秘书长兼联合国环境规划署执行主任英格·安德森（Inger Andersen）也曾在开幕时殷切呼吁，“我恳请大家在本周交付一份法律文书，让我们踏上实现这一目标的道路，为长久的未来提供保障。”

然而事与愿违，釜山并未在这一全球性重要议题上迎来“HappyEnding”。但这一结果似乎早有预兆：

大会前1个月，INC主席“非正式文件”第三版（Non paper 3）“横空出世”，这一份结构完整的精简文件被主席建议作为本次INC-5谈判磋商的起点和基础，灵活地取代了INC-4时期艰难谈判达成的综合各方未经共识的意见、几乎无法阅读的“案文草案汇编”（Compilation of draft text）。大会第一天，在开幕式、选举主席团成员与通过议事规则及议程后，主席提出新谈判案文的工作提案，各方谈判代表针对该提案进行长时间的讨论，并最终在11月25日傍晚通过了此前进方向，接触组随即在晚上就非正式文件案文展开逐一讨论。

11月25日晚开始，各国代表在4个接触组（Contact Group）平行讨论审阅百余份书面建议，即使未能完成审议所有案文，接触组在11月28日晚上结束了谈判工作，在最后一刻，有不少国家代表仍要求接触组的共同主席允许其发表意见。随后，INC-5谈判进入“关门时刻”，观察员和媒体被拒绝参加各国在多个条款的“非正式磋商”、“代表团团长讨论”及双边多边谈判会议等。这样虽然加快了工作进度，但在一些代表看来，这样的安排并没有让各国谈判代表充分地发表观点及参与讨论，缺乏了包容性和透明度，预示着达成共识逐步成为“不可能”。

前4届INC 的标志性主题艺术装置——会场门口的“关上塑料水龙头”，在INC-5中被由当地艺术家完成的巨大“鲸鱼”艺术装置所取代，这似乎也一早就预示了谈判氛围将悄然发生变化：体内被塑料垃圾覆盖的“鲸鱼”，大张其口似在邀请观众步入其中，对塑料污染给海洋生物带来的伤害一探究竟。告别触目惊心的“关上塑料水龙头”，已然转向“从海洋塑料垃圾中拯救鲸鱼”的相对平和的策略。

图｜韩国釜山，釜山会展中心INC-5场馆外，韩国本地艺术家的装置艺术作品。图源｜艾恩斯

在INC-5主席的情景说明指出，非正式文件精简了现有案文的结构和内容，并集中了条约全面运行和高效实施所必需的要素，交由设定的四个接触组进行实质性和技术性讨论，由各接触组的共同主席向大会汇报阶段工作进展，进而最后确定文书的案文。在此谈判进程中，INC-4期间设立的不限成员名额法律起草小组，负责对INC委员会转交的案文草案内容进行法律审核，并就措辞提供建议供审议。

图｜四个接触组主要谈判内容，制图｜联合智库工作组

11月25日晚间，第2接触组与第4接触组率先开始实质性讨论，第1接触组与第3接触在第二天紧张推进磋商，最终持续更新到11月28日晚间。接触组谈判现场火药味十足，许多代表认为接触组进展缓慢，有些代表正在阻碍谈判，有几位代表促请各成员不要指责他人阻碍谈判，也有代表强调必须表现灵活性，有几位代表认为对程序事项存在过度讨论的问题。针对联合国环境大会决议要求未来文书针对塑料的全生命周期，有代表认为据此必须处理作为塑料原料的初级塑料聚合物（Primary Plastic Polymer）的生产问题，而另一位代表强调对供应方的审议不属于决议授权的范围，因此不应列入未来文书^【3】。

由于分歧严重，一些接触小组的谈判停滞在各代表表达己方观点，迟迟无法推进到针对具体案文的讨论，会议进程被严重拖延。在11月28日晚间召开的“中期”全体大会中，许多代表对目前开展的接触组谈判和相应的进展表达了不满，认为一些国家代表阻碍谈判进程，更有一些观察员代表直接表达了抗议。

鉴于INC-5进程过半但成效甚微，大会决定不再进行接触组的分组讨论，从11月29日开始召集各方代表团团长开展非正式磋商环节。随后，INC主席基于前期的接触组工作和非正式磋商的进展发出更新版的案文文本，推出了主席的非正式文件第四稿。11月30日，各国代表继续针对第四版非正式文件开展审议、讨论和非正式磋商谈判，各方会议持续至凌晨。

12月1日，INC主席根据最新谈判进展，在滞后了原计划数小时后，最终在下午1时许提交了第五版非正式文件。大会整体进程也受到延误，闭幕大会被推后至晚上9时许才得以正式召开。

图｜12月1日晚9时，代表们齐聚闭幕全体会议，图源｜IISD

11月29日至12月1日的非正式磋商不对观察员开放，具体谈判细节我们仅能从闭幕式上公布的简短汇报中了解。根据非正式磋商共同主席的汇报，在磋商过程中，各方表达了对主席案文的意见和建议，由INC秘书处记录反映各方红线问题。

其中有些条款离达成共识相去甚远，主要包括第3条“塑料产品”“及令人关切的化学品”、第6条“供应”“可持续生产”、11条“资金”“资源”和“机制”、19条“健康”等。这也能在主席的非正式文件第五稿案文文本中得到证明，第3条与第6条是草案中仅有的被整条加了方框号的条款，这意味着这两条可能会在后期的谈判中被整条删除。另一个突出的争议焦点是第11条资金机制。各方对“全球塑料条约要建立资金机制”这一目标具有共识，但对包括责任义务、资金使用、机制的使用和运作等都存在较大争议。^【4】

具体来看，以下内容值得关注：

第3条“塑料制品”提出了多项具有约束力的管控措施，包括实施全球特定产品禁令的标准和报告机制，以及支持未来列入有害产品和化学品的清单。但“有约束力的产品及有害有害化学品禁令清单”仍属于方框号内容。部分国家反对针对特定塑料制品出具有约束力的全球清单，并制定明确的淘汰时间表，希望以国家灵活自主采取行动为主；也有部分国家反馈，条款中对有毒有害化学品的管控已超出了塑料污染的谈判授权范围。

目前案文中受到管控的塑料制品包括：

目前案文中含有毒有害化学品的产品或产品组清单主要包括：

第6条提供了两个备选方案，方案1为删除此条款，方案2则是提出须设立全球目标的雄心，减少塑料生产达到可持续水平，并要报告统计数据以及定期进行科学、技术和经济审查进展。不过都属方括号内容。

石油国家代表对该条款提出反对意见，表示限制塑料生产超出联合国环境大会第5/14号决议授权的范围即“产品设计到无害环境的废物管理”。而巴拿马提出的方案建议制定全球塑料生产减少目标，得到约100个国家支持。根据国际环境法中心（CIEL）对参会名单的分析，本次大会有220名化石燃料和化学工业的代表注册参加，这一数字更新了INC谈判的纪录。如果将这些代表作为一个整体来看，“石化团体”将成为INC-5最大“代表团”，超过了包括欧盟代表团（191人）和太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）代表团（89人）在内的其他代表团^【5】。

各方对缔约方在塑料污染治理中的财政责任和义务，包括发达国家是否必须提供资金、提供资金的范围和方式，以及资源的类型和来源存在争议。同时，也涉及如何满足发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿发展中国家的特殊需求，以及如何确保资金和技术援助的公平分配。此外，还包括财务机制的设计和运作，如何确保资金补充和捐助的定期性，以及如何从多方面催化额外资源。

第23条“公约的修正”中提到如无法达成一致意见，最后的决策手段为以出席会议并参加表决的缔约方的四分之三多数票通过所涉修正。高雄心联盟代表对“四分之三多数票”被列为方框号内容表示坚决的反对，而部分国家认为应以共识方式通过其议事规则，并要求删除投票这一选项。按照目前的情况，投票表决方式需要全体代表达成一致共识才能通过，而在目前争议巨大的情况下，这几乎成为不可能完成的任务。

图｜12月1日晚，来自“国际摆脱塑料运动”的观察员Aeshnina Aqilani在介绍塑料对人体健康的影响，图源｜IISD

虽然“全球限塑令”未能如期达成，但我们仍然看到与会的170多个国家代表在INC-5阶段对“全球塑料条约”多数实质性条款中的努力与妥协。其中包含一些积极元素，例如，为部分关键术语（塑料、塑料污染和塑料废弃物）提供了定义、出现一次性塑料的管控规定，并要求统计数据报告等，这为全球统一行动奠定了基础。

INC 主席在闭幕式提议将主席的非正式文件第五稿作为续会谈判的起点，这无疑透露了主席对谈判现状的看法。尽管多个代表强调，支持将主席文本作为下次会议谈判的基础，但主席文本应保持开放性，允许补充和删减。他们指出，该文本并未全面地反映本周的讨论，并且排除了部分国家的“红线”。但正如主席在闭幕大会上再三向各国代表所保证的一样，“在一切都达成共识之前，任何内容都不算达成共识”，目前尚未有任何版本的案文能作为最终的决定性文件，其中关键问题的分歧仍然阻碍着无法达成最终的协议。他呼吁要巩固现有的成果，基于现阶段已取得的有利和切实的进步继续下一阶段的工作。

正如闭幕大会中联合国环境规划署执行主任英格·安德森女士所说，“全世界对终结塑料污染的承诺是明确且不可否认的。在釜山的会议上，我们距离达成一项全球具有法律约束力的条约更近一步，该条约将保护我们的健康、环境和未来免受塑料污染的侵害。”

“本周的会议在推动达成全球期待的协议方面取得了良好进展。通过釜山会议，谈判代表在条约文本的结构和要素方面达成了更高程度的一致，同时对各国立场和共同挑战也有了更深入的了解。然而，显然在一些关键领域仍然存在分歧，需要更多时间来解决这些问题。”

从2022年3月联合国环境大会达成这一决议决心采取行动终结塑料污染到现在，从乌拉圭埃斯特角、法国巴黎、肯尼亚内罗毕、加拿大渥太华到韩国釜山，深圳零废弃联合智库塑料公约工作组作为观察员机构一路参与、见证了“全球塑料条约”政府间代表谈判委员会会议的全部过程。我们见证了各个国家代表的争议与分歧、谈判过程的艰辛与挑战、各利益相关方的努力与坚持，我们深知塑料污染问题本身的复杂性、世界各国的不同发展情况、各个国家在从原料、生产、消费到处置整个价值链条的利益、不同利益相关方的权益和潜在危害等等，都使得达成一致共识终结塑料污染的全球性条约颇具挑战。当然，虽然釜山会议告一段落，但INC-5谈判仍未结束，2025年的续会就在前方等待开启。

我们期待，在未来的续会等后续工作中，各方能回归联合国环境大会决议目标，弥合分歧，携手推进达成共识，早日完成制定具有法律约束力的国际文书，迎来“终结塑料污染”的“全球限塑令”！

作者：联合智库工作组

排版：张琳 奥呆李

审核：Eric 毛达

🌟星标不迷路，你“在看”我吗？