习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。当前，在新《中华人民共和国行政复议法》的颁布与宣传的背景下，因劳动者伤亡引发的工伤认定申请增长迅猛，工伤认定类行政复议案件呈明显上升趋势。但从侧面可以看出，申请人对人社部门作出的工伤认定并不认同。之所以比重大、争议多，主要原因是《工伤保险条例》等相关规定看似十分细致，但在实务中每一款认定条件的背后都存在难以估算的变因，而在立法层面无法做到包罗万象。故，现立足于工伤复议案件审判实践，以笔者办理的工伤类行政复议案件为依据，对工伤认定类的复议案件的审理思路和裁判要点进行梳理、提炼和总结。
一
工伤认定行政复议案件的审理难点
一、对工伤构成的判断存在争议
德国于1884年颁布《工伤事故保险法》，是世界上第一个建立工伤保险制度的国家。从德国法来看，工伤的定义是：“由于与被保险活动相联系而造成的身体的突发性伤害。”而我国法律虽未对工伤的概念进行明确规定，但从2010年颁布的《工伤保险条例》来看，第十四条规定了认定工伤的合法性基础，形式上，采用“列举＋兜底”的方式。内容上，认定为工伤的合法性基础为：一是员工在工作时间和工作场所内，二是基于工作原因受到了伤害。同时，这也是工伤认定程序中最大的争议焦点。例如，员工为了完成工作任务主动留下来加班、受老板的安排接待客户等情形下受伤，是否应当认定为工伤，不同的主体都存在不一样的理解。此外，为了体现该条例的立法目的和立法精神，第十五条对工伤进行了扩大解释，列举了三种视同工伤的情形。
二、对是否存在劳动关系存在分歧
员工被认定为工伤的前提在于必须存在劳动关系。从大量用人单位作为申请人提交的《行政复议申请书》来看，用人单位经常使用的“不存在劳动关系”来对人社局作出的《认定工伤决定书》进行抗辩。原因在于，用人单位为了规避给劳动者缴纳社保等相关义务，往往没有与劳动者签订书面《劳动合同》。特别是处于强势地位的企业，劳动者为了获得一份工作或者存在对法律的认知不足，容易选择不与用人单位签订《劳动合同》。此外，在行政复议实务中，关于事实劳动关系的认定一直存在分歧。事实劳动关系与劳动关系的区别在于，只是欠缺了签订一份书面的《劳动合同》。故，复议机关应当对该抗辩理由所提供的证据进行审酌。
三、特殊情形下的工伤认定容易出现偏差
如上文所述，《工伤保险条例》采用的是列举的方式对认定工伤的几种情形进行了规定。而在市场经济的大环境里，劳动用工的形式多种多样，不同领域都有各自的特点。例如，超过法定退休年龄能否认定为工伤、挂靠单位聘用人员发生工伤如何认定、违法分包或转包的工伤如何认定等。由此可以看出，工伤认定往往面临着诸多挑战和复杂情形。然而在实践中这也是列举式的立法技术存在滞后性、不周延性等不足之处造成的。针对各种复杂的情形，劳动者、用人单位、社会保险部门以及复议机关可能存在不同的理解和判断。
二
工伤认定行政复议案件的审理思路
从新《行政复议法》第二条的规定来看，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以向行政复议机关提出行政复议申请。故，对人社局作出的工伤认定不服，员工和用人单位均可以提出行政复议申请。针对工伤认定类行政复议案件，复议机关应当从程序和实体两个方面审查该工伤认定的行政行为。
一、明确复议主体，确定举证责任
（1）工伤认定类案件的复议主体。与其他案件相比较而言，会多了一个适格第三人的身份。例如，员工对人社局作出的《不予认定工伤决定书》不服提出行政复议申请后，复议机关会主动通知用人单位作为有利害关系的第三人参与复议程序，听取用人单位的意见，反之亦然。故，工伤类复议案件一般是三方主体，即适格的申请人、被申请人（即人社部门）、有利害关系的第三人。
（2）举证责任的转移与分配。《工伤保险条例》第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”该条文对人社部门的调查责任和用人单位的举证责任进行了明确规定，同时发生了举证责任转移的情形，这样更加有利于维护员工的合法权益。但从一些复议机关出具的决定书来看，似乎大量引用了该条文的第二款，而忽略了第一款的重要性。笔者认为，从上述条款以及《行政复议法》第四十四条第一款来看，被申请人应当对其作出的工伤认定的合法性、适当性负有举证责任。故，工伤复议案件的举证责任主体应当为人社部门，由其证明作出的工伤认定的程序和实体均符合法律规定。并且，人社部门应当对认定工伤的案件进行充分调查，根据双方提交的证据进行综合分析与判断。而不是消极的直接适用《工伤保险条例》第十九条第二款的规定。同时，举证责任不能与举证义务划等号，这与证据法的基本原理相悖。因此，复议机关不能直接将举证责任与不利法律后果挂钩。此外，员工应当承担对工伤事实的初步证明责任，主动提交相关证据证明受伤时间、地点、原因，提供劳动关系与病历等相关资料。同时，根据《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项的规定，如若提出的是行政不作为的复议案件，还应当提供曾经要求人社部门履行法定职责而人社部门未履行的证明材料。
二、工伤复议案件的审理核心
一般而言，职权依据不会存在争议，都是由人社局出具工伤认定的决定书。争议焦点主要存在事实认定和法律适用两个维度。
（1）程序是否符合法律规定。从工伤认定类《行政复议决定书》来看，“本机关认为”的第一部分都是对人社部门认定工伤的程序进行审查。《工伤保险条例》第十七条规定“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”从该条文来看，不同的工伤申请主体，其申请时限是不同的。而关于“事故伤害发生之日”的理解，应当是指事故伤害发生且伤害结果发生或者发现之日，而不仅仅是“事故发生之日”。该条例第二十条规定“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属，以及该职工所在单位。社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。”此外，违反程序性的规定一般不会对实体结论产生影响，适用《行政复议法》第六十五条的规定，确认该程序违法即可。
（2）是否存在劳动关系。劳动关系是指劳动者与用人单位在实现劳动过程中建立的社会经济关系。劳动关系成立要件为：首先，用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格。其次，用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位管理，从事用人单位安排的有偿劳动。最后，劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。在工伤类复议案件中，如若以用人单位与劳动者签订了书面的《劳动合同》作为判定依据，并不存在太大的争议。但如上文所述，存在没有签订书面的《劳动合同》的情形。因此，复议机关应当依据其他证据来判定是否存在事实劳动关系。原劳动部颁布的《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》第十七条规定“用人单位与劳动者之间形成了事实劳动关系，而用人单位故意拖延不订立劳动合同，劳动行政部门应予以纠正。用人单位因此给劳动者造成损害的，应按劳动部《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》（劳部发〔1995〕223号）的规定进行赔偿。”由此可以看出，劳动法赋予了“事实劳动关系”的合法地位。如若员工与用人单位因确认劳动关系发生争议的，可以依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第一款的规定，向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。但是，员工必须提供有效证明材料证明劳动关系。例如，在罗某与东莞市社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)案【（2017）粤行申543号】中，由于罗某申请工伤认定时未能提供充分证据证明其与李某经营的木器店之间存在劳动关系，故裁定驳回罗某的再审申请。
（3）对“三工要素”的审理是核心。所谓“三工要素”，即《工伤保险条例》第十四条所规定的在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的。从《工伤保险条例》的立法目的来看，也应当将“三工要素”放在首位。
①工作时间是指劳动者根据法律法规的规定，在企业、事业单位、国家机关、社会团体及其他组织中用于完成本职工作的时间。工作时间的范围，不仅包括作业时间，还包括准备工作时间、结束工作时间和法定非劳动消耗时间。在工伤认定实践中，对于该因素的审查，应当充分考虑工作的性质和特点，从客观事实出发，不应仅以《劳动合同》签订的时间或约定的时间机械判断。例如，法定节假日期间回公司工作受伤，应当被认定为工伤。
②工作场所，是指工作的场地和处所。一般而言，工作场所是劳动者从事劳动、履行工作职责的特定处所。而为了工作需要而设立的
服务场所可视为工作场所的延伸。同时，为了体现立法精神，工作场所还包括法律上的延伸场所。例如，劳动者因公外出，在飞机等交通工具上均可视为工作场所的验收。
③工作原因。在工伤认定复议案件中，对于工作原因的界定，不应采取一刀切的方式，仅以用人单位的内部规定或者领导安排为界限，而应当注重对实际情况的审理，进行全面分析。
相关案例：在吕某与青岛前湾保税港区管理委员会行政确认案【（2018）鲁行申274号】中，吕某系第三人惠华物流公司的职工，其于2015年3月10日16时左右到二楼会计室拿东西，出门后从二楼楼梯护栏上翻下受伤，后送至黄岛区中医院，诊断为：1、右桡骨小头粉碎性骨折；2、左桡骨远端粉碎性骨折；3、脑震荡；4、外伤性松动。山东省高院认为：虽然吕某受到伤害发生在工作时间和工作场所内，但其翻越楼梯护栏无任何正当理由，更不是其履行工作的手段和方法，其所受到的伤害与工作原因无关，不属于“因工作原因受到事故伤害”，不符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的应当认定工伤的情形。
三
结语
工伤认定行为关系到员工生存权的保障和劳资双方的利益平衡，其间蕴含复杂的事实判断和法律评价，极易引发争讼。复议机关在审理工伤案件时，既要维护员工的合法权益，也要尊重人社部门的工伤认定权，同时还要从定纷止争出发，充分发挥枫桥经验，实质化解行政争议。
本文参考文献：
作者：彭维汉、欧阳景明
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