张启迪：历经三任总统，美国制造业回流效果并不理想

作者：张启迪，中央财经大学国际金融研究中心客座研究员

来源：《世界知识》2024年第19期；世界知识

2008年全球金融危机后，为解决制造业空心化问题、保障供应链安全、提高美国经济竞争力，美国政府持续推动制造业回流。虽然民主、共和两党分歧较多，但在制造业回流问题上存在高度共识，政策力度持续加码：奥巴马政府开启美国“再工业化”战略，将制造业确定为核心产业，通过公共投资、补贴以及税收减免等政策加以重振，但主要以市场因素为主，政策力度一般，实现回流的速度较慢；特朗普政府以大规模减税、贸易保护和发展传统能源产业等政策为抓手，制造业开始加速回流；拜登政府进一步加大公共投资力度，出台了美国历史上力度最大的产业政策，为基础设施建设以及半导体、新能源等高技术产业提供大量补贴，推动回流趋势进一步巩固。

制造业回流岗位逐渐增多。制造业回流创造的就业岗位来自两类公司，一类是美国本土公司回流的岗位，一类是外国公司通过外商直接投资（FDI）进入美国带来的岗位。据Reshoring Intiative估计，2010至2023年两类公司创造的就业岗位总计189.8万个，约占因离岸外包损失岗位数的40%。制造业回流岗位创造主要集中在2017年以后。特朗普时期（2017至2020年）为58.5万个，拜登时期（2021至2023年）为87.6万个。

制造业增加值持续增长。2008年全球金融危机前，美国制造业增加值增速较快。美国经济分析局的数据显示，以2012年不变价计算，1988至2007年从9210亿美元上升至2.065万亿美元，年均增速4.6%。全球金融危机后，虽然制造业增加值增速有所放缓，但仍持续增长，2011至2023年从1.964万亿美元升至2.291万亿美元，年均增速1.27%。并且，2017至2023年制造业增加值增速平均值为1.65%，显示特朗普和拜登政府执政时期政策效果更为明显。

制造业薪酬不断上升。美国劳工部的数据显示，奥巴马时期，美国私人非农企业全部员工制造业平均时薪从2009年1月的22.76美元上升至2016年12月的26.32美元，增幅15.6%。特朗普时期，受新冠疫情冲击，制造业薪资增幅有限，从2017年1月的26.39美元上升至2020年12月的29.02美元。拜登上台后，制造业薪资增速再度上涨。2021年1月至2024年7月平均时薪从29.04美元上升至34.06美元，增幅达17%。

制造业建造支出大幅增长。制造业建设支出是衡量制造业增长水平的领先指标。美国商务部普查局的数据显示，美国私人部门制造业建造支出从2011年1月的299.87亿美元上升至2020年12月的736.38亿美元，十年增幅146%。拜登上台后，制造业建造支出大幅增长，从2021年1月的760.90亿美元升至2024年6月的2347.82亿美元，三年半增幅达209%。其中，计算机、电子和电气建造支出增幅最大，从71.92亿美元大幅升至1354.26亿美元，增长了17.83倍。

美国制造业回流集中在少数行业，主要包括电气设备/器具/组件、电脑/电子产品、交通运输设备和化学品四个行业。据Reshoring Initative统计，在2021至2023年美国制造业回流共带来的87.6万个就业岗位中，电气设备/器具/组件回流岗位最多（29.3万个），主要来自电动汽车电池的投资；电脑/电子产品排名第二（21.4万个），由半导体/芯片驱动和太阳能驱动；交通运输设备排名第三（10.8万个），主要是因为电动汽车生产增加带动交通运输设备增长；化学品排名第四位（9.5万个），主要来自药品、氢气等可再生燃料以及电池所需的稀土类化学品的增长。

制造业回流岗位以中高技术为主。Reshoring Initative的数据显示，2010至2021年，美国制造业回流岗位中的高技术、中高技术、中低技术及以下岗位占比分别为25%、42%和33%。2022年以来，美国制造业回流岗位技术等级明显上升。2022年，高技术和中高技术岗位占比分别为58%和28%；2023年高技术和中高技术岗位占比分别为49%和38%。出现这一趋势，可能是因为拜登政府重点扶持的行业均为高技术行业。

制造业回流岗位来源国家较为集中。Reshoring Initative的数据显示，2010至2022年，美国制造业本土企业回流岗位来源国家排名前四位的分别是中国、墨西哥、加拿大和韩国，岗位数占比分别为51%、17%、7%和6%。FDI回流岗位排名前四位的国家分别是日本、德国、中国和韩国，岗位数占比分别为16%、15%、13%和10%。2023年，美国制造业回流岗位数来源国排名前四位的国家分别是韩国、中国、日本和德国，岗位数占比分别为14%、12%、12%和11%。

虽然制造业回流取得一定效果，但远未达到美国政府的预期。

一是制造业就业人数和增加值占比持续下降。Wind数据显示，2010至2023年，美国制造业就业人数占非农就业人数的比重从8.9%持续下降至8.2%，处于历史最低水平；制造业增加值占国内生产总值（GDP）的比重从2010年的11.9%持续下降至2023年的10.3%。虽然美国制造业就业人数和增加值占比下降速度较2010年以前有所放缓，但并未逆转下降趋势。

二是制造业薪资增速落后于其他行业。2019年以前，美国制造业薪资低于商品生产平均时薪，但高于服务生产平均时薪。2020年后，制造业薪资开始明显低于服务业，并且与商品生产持续拉大。美国劳工部的数据显示，2024年7月美国制造业、商品生产、服务生产平均时薪分别为34.1美元、35.8美元和34.9美元。

三是劳动生产率增速放缓。1987至2011年，美国制造业劳动生产率总体保持增长态势。圣路易斯联储的数据显示，美国制造业劳动生产力指数从1987年一季度的45.57升至2011年一季度的107.73（以2017年为基期100）。此后，制造业劳动生产率开始持续下降，至2020年二季度降至96.1。再之后虽出现回升，但幅度有限。2024年第二季度，美国制造业劳动生产力指数为98.81。

四是工业用电量未出现增长。美国能源信息署的数据显示，2023年全美工业部门电力零售额为1.02万亿千瓦时，与2022年相比仅上涨0.4%，甚至低于2007年的1.03万亿千瓦时。并且，2008年全球金融危机后至今，工业用电量占用电总量的比重总体维持在25%至26%之间，未出现趋势性增长。

五是美国自给自足能力没有明显提升。美国推动制造业回流的核心目的之一是提高自给自足能力，减少贸易逆差，然而效果未达预期。根据Reshoring Initative编制的用以衡量自给能力的自给自足指数，2013至2021年美国这一指数从2.85降至2.38。2023年，这一指数上升至2.52，但也仅恢复至2019年的水平，并且很可能是因为新冠疫情后供应链修复所致。

一是高利率。由于美国通过关税等手段实施贸易保护主义，再加上以“友岸外包”“近岸外包”等方式改变了全球供应链格局，其商品生产成本不降反升，通胀水平居高不下，这也导致利率不得不维持在较高水平。而制造业利润率普遍不高，投资规模又偏大，过高的利率将提高企业生产成本，影响回流前景，并非美联储开启降息通道所能在短期内解决。

二是基础设施老化。自20世纪80年代以来，美国土木工程师协会每四年对美国基础设施进行一次评估，分为“A”至“F”分成六个级别。2021年评级为“C-”，即“有重大缺陷的平庸水平”。该协会2021年度的评估报告中指出，到2029年，美国基础设施融资缺口为2.55亿美元，在财政赤字高企背景下，重振基础设施面临巨大挑战。

三是人才缺乏。美国制造业回流面临的最大困境之一是人才资源不足，制造业劳动力缺口涉及建筑工人、焊工、半导体工程师等各种职业，尤其缺乏科学、技术、工程和数学（STEM）人才。美国劳工部数据显示，2023年12月制造业职位空缺60.1万个。德勤2024年的研究显示，到2033年美国制造业将产生190万个工作岗位空缺。虽然美国政府正在通过改革教育与培训体系、优化移民政策等措施增加劳动力供给，但迄今为止效果有限。

四是政策不连续。尽管两党在制造业回流的目标上一致，但具体政策存在分歧。例如，民主党支持新能源产业发展，而共和党偏好传统能源；民主党主张利用多边贸易体系和规则，而共和党坚持实行单边贸易保护和制裁；民主党主张实施宽松的移民政策，而共和党倾向于通过限制性入境移民政策保护本土工人利益。这些分歧导致企业面临较大的政策不确定性，对回流效果也产生不利影响。

五是补贴不可持续。随着政府补贴逐渐耗尽，新的产业转移和FDI流入正在放缓。当前，美国政府债务水平较高，国会预算办公室2024年6月发布报告称，2025至2034年的累计赤字将会大幅提高。在这种情况下，政府无法继续提供每年数千亿美元的补贴，一旦停止，回流将大幅放缓。

总体来看，虽然美国制造业回流取得一定进展，但效果有限。美国促进制造业回流的诸多举措加大了自身通胀压力和财政负担，破坏了全球贸易环境。一国制造业的持久竞争力从根本上取决于制造业自身的发展，贸易保护和产业政策只是促进因素。重振制造业需要完善的产业链、发达的基础设施以及充足的劳动力等条件，而全面建立这套体系难度极高。从现有条件看，美国制造业缺乏持续回流的基础，回流前景并不乐观。