全域土地综合整治增减挂钩指标分析

创业 2025-01-15 08:02 内蒙古

全域土地综合整治

2024年8月5日，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》。

以广东实施全域土地整治最为典型佛山市南海区和湖南某地为例作一些分析。

1. 指标价格的比较。广东新增耕地指标每亩30万，耕地提质改造旱地改水田指标每亩40万元，即新增耕地+水田指标每亩70万元；城乡建设用地增减挂钩节余指标无论是跨省域调剂（“三区三州”）广东调入指标还是本省内交易指标都是每亩50万元；广东省制定的拆旧复垦政策要求珠三角地区9个地级以上市范围内每出让一亩商业、娱乐和商品住宅等经营性用地需要一亩拆旧复垦指标，每亩拆旧复垦指标交易价格为50万元。以制造业工业用地为例，新增一亩建设用地，土地现状为水田，批回后以工业用地出让，如果镇街不能产生指标平衡，则每亩购指标费用为170万元，这仅仅是几项土地指标所需的费用。所以，用地成本高迫使当地政府要从内部寻找潜力，一是盘活现有存量低效建设用地，二是通过政策和工程措施腾退置换建设用地。这些算了经济平衡大账后，自身产生指标比购买要低，对于制造业发展较早、低效建设用地较为普遍的佛山市南海区，以“三旧改造”为抓手推动全域土地综合整治。譬如对于一些低效的建设用地，原来规划和实际建设容积率可能就0.5-1.0左右，对于轻加工的制造业，完全可以通过建设多层厂房，提高容积率来盘活低效建设用地，关键在于地方政府制订怎么样的政策去刺激腾退和改造。而对于有指标产生潜力的县市，较高的指标交易价格可以实现项目收支平衡或盈利，这即是“乡村振兴”的需要，也是完成“百千万工程”任务的需要。

而内陆地区以湖南为例，湖南增减挂钩指标只有两种可交易情形，一类是因其所在县域，包括原国家扶贫开发工作重点县（市）、原省级扶贫开发工作重点县（市、区）、革命老区县（市、区）实施的增减挂钩项目，允许该类项目流转节余指标的政策意图是为了支持脱贫地区打赢脱贫攻坚攻战后，接续推进乡村振兴。另一类是因其项目性质，包括结合矿山生态修复、全域土地综合整治试点实施的增减挂钩项目，允许该类项目流转节余指标的政策意图是作为一种奖励手段，提高地方和企业投入土地综合整治和矿山生态修复的积极性。

1. 供需市场。湖南增减挂钩指标很多县市都有富余，用地需求不大的年份新增建设用地指标可以满足，没有供需的市场。对于新增耕地指标，新增耕地数量指标超始价按10.0万元/亩标准确定，最高限价15.0万元/亩；新增水田指标起始价按照6.0万元/亩标准确定，最高限价10.0万元/亩；新增粮食产能指标起始价和最高限价均按照0.3万元/百公斤确定。以5等新增水田指标为例，最高交易价格28.3万。除交易价格外，还需要每批交易至少有两个以上出卖方，目前湖南省公共资源交易中心最近一期的补充耕地指标转让交易公告为2023年9月1日。

2. 全域综合整治对各类土地指标的获得率。各类指标的形成，不是哪里有指标就整哪里，也不是集中连片的指标让你去整，如果是这样，投入与产出比还算是较高的。指标的产生，是通过全域土地综合整治后，算大账算总账来计算各类指标。以南海为例，区域城镇化工业化程度高，按照“三旧”改造的方法，工业用地总量不减少，腾退低效的工业项目，把原来占用10亩工业用地通过集约节约措施提高容积率在同等产能规模下而变成只需要5亩，退出5亩来解决建设用地不足的问题。盘活低效建设用地而减少新增建设用地，实际就是减少用地成本。在城镇化较高的地区，通过对农用地、宅基地整理而形成耕地指标和增减挂钩指标、拆旧复垦指标，其指标的获得率较高，也就减少了实施的亩均成本。而对于湖南广袤的农村地区，通过全域综合整治所产生的各类指标获得率低，新增耕地5%比例都难以达到，而“一户一宅”的宅基地如果不是城镇化集中小区建设也难以退出指标，“空心房”整治退出宅基地难度也较大。加之耕地、水田的地上产出经济效益与水产养殖、经济作物有差异，群众改造耕地、水田积极性不高。如果整治100亩土地产生3亩耕地指标，经济账是难以平衡的。在湖南农村地区实行全域土地整治，只能是以政府资金投入为主，指标收益为辅助，才能保障项目资金。

从两个省份情况来看，广东对于指标有需求，指标价格高，不能在本地自身产生就要以高昂价格购买，无论是自身开发形成指标还是输出指标的县市，有了实施全域土地综合整治的资金保障和资金平衡来源，通过政策性银行资金担保融资，解决资金周转问题。而湖南省指标没有需求，指标有盈余且价格低，交易市场不活跃，加之自然资源部门没有了土地整治项目和资金，又无法整合农业农村部门高标农田建设资金，即使能够融到资，也无法通过指标交易实现项目收支平衡，还会行成隐形债务。《意见》中指出，“各地要注重把控资金平衡，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方隐性债务”。所以在全国大力推进全域土地整治，在考虑地方差异的同时，仍要像过往国土资源部门一样，向财政部门争取从新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中提取一定比例资金用于全域土地整治，才是推进全域土地整治之根本。

来源:『土地人』

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