作者 | 吕德文（武汉大学中国乡村治理研究中心）

原载《南风窗》2021年第18期，原标题《“监督”下乡》

长期以来，基层工作的特点是“上面千条线，下面一根针”，主要指的是基层无比重要，上级的任何工作都离不开基层的落实。

前段时间在中部某县调研，当地的基层干部对基层工作有了一个新概括：上面千把刀，基层一颗头。意思是说，现如今，上级的监督力量实在是强大，几乎每一个部门都有权力问责基层，基层的每一项工作都可能被问责。

01监督泛滥

我们调研发现，最大的问题恐怕出在监督泛滥上。过去一些年来，上级是不断向基层赋权了，资源也不断下沉，但也同时也出现了监督下乡现象。

客观地说，这几年来监督下乡是起到了正面效果的。基层工作普遍讲规矩了，过去在基层常见的违规现象，已经很少见。

比方说，乡村干部普遍遵守中央八项规定，吃吃喝喝的现象是极其少见了。在农业综合补贴、低保等涉及群众利益的政策执行方面，也甚少出现套用、挪用、优亲厚友等行为。就笔者的观感，基层干部的廉洁程度极大提高了。

但是，监督下乡也存在不少不切合基层实际的地方，极大束缚了基层手脚，甚至于起到了负面效果。每一个部门，但凡是给基层赋予了一点点资源和权力，就要想尽办法建立一套监督机制。其出发点是为了保证资金安全，推动基层保质保量完成任务。

但意外的后果是，每一职能部门都“蜕变”成了某项政府业务的监督部门。为了达到监督效果，各个部门想尽办法，使用各种花样监督基层。

环保部门有环保督查，从中央到地方，这套体系完整而威力十足，基层必须认认真真应对。以至于，为了应对环保督查，基层被迫做出了损害群众利益的事情。过去一些年来，为了禁烧秸秆，北方的基层政府普遍采取了严防死守的措施，和群众玩起了猫和老鼠的游戏—以至于，“防火”成了基层的中心工作。

北方“防火”尚可理解，但这几年很多南方地区竟然也要严禁群众焚烧秸秆。南方地区田少，秸秆也不多，焚烧秸秆对空气污染的影响微乎其微，基层干部和群众都觉得环保部门不可理喻。

笔者在调研期间，乡镇干部哪怕是下班了，在田间地头散步，发现了“火点”，第一反应也是要去“灭火”，否则被遥感监测到了，又要扣分，挨批评。

这几年，北方的一些农村地区为了减少扬尘，都在积极推广环保型收割机。但是，因为配套措施跟不上，也就出现了多起政府要求农民手割小麦的新闻事件。一般而言，只要成了舆论事件，上级部门总会指责基层，批评其在污染防治中有官僚主义形式主义作风。

问题在于，如果基层不这样做，一旦被环保督查检查到，怕是也会被问责—这个时候，上级部门并不会考虑基层实际。

大事要监督，小事也不放过。哪怕是一些极其细小的任务，上级部门也有各种监督办法。这些年，所有职能部门都在努力提高自己管辖事项的重要性。各个部门都深谙其道，推动工作的最好办法就是把自己的业务工作纳入考核指标体系里，做好了奖励，做不好就问责。

当然，最好的是，还要争取主要领导批示、站台，有了主要领导的“尚方宝剑”，就可以把普通的业务工作变成基层的重点工作。基层在重点工作推进过程中出了纰漏，惹得领导不满意，肯定会影响其整体评价。

由于对基层的考核指标实在是太多，每个部门都可以对基层指手画脚，基层就难免陷入“打乱仗”的境地。

基层对每项工作都得认真应对，生怕某项工作出了纰漏，然后被扣分了；但基层力量也就那么大，所有事情都重视，也就意味着所有事情都只能表面应付。

过去的基层工作，可以“一俊遮百丑”，只要所有工作都能完成任务，有符合当地实际的工作创特色，总体成绩就不错。现如今，基层工作是“一丑遮百俊”，只要有一项工作不优秀，其他工作都白费。

于是乎，基层都在加大马力满负荷运转，不管这项工作在本地有无实际意义，总之是要不折不扣完成。

每一个部门都是基层的“指挥棒”，都可以指挥基层干活儿。一些上级部门，动不动就搞排名、通报，虽然只字不提监督和问责，基层却心知肚明。一些工作本来就是“务虚”，上级部门为了做出成绩，也要求基层跟着做一些虚头巴脑的工作。

比如，很多部门都在推广本系统的App，要求基层发动群众下载安装，连App下载安装完成量，也搞排名，每个星期通报一次，搞得基层压力无比巨大。基层实在没办法，就只能想尽办法折腾群众。结果，只要多下载一个App，基层在群众心中的印象就减少一分。

02当监督成了产业

有些工作任务，因为过多且涉及面过广，上级部门实在是监督不过来，也就催生出了庞大的监督产业。

一是服务于监督的技术蓬勃发展，技术为“监督无死角”赋能。环保部门的监测，技术可谓最为先进，遥感、探头、大数据、云平台⋯⋯哪个地方冒火冒烟了，哪个地方的PM值不正常了，反应迅速，问责也迅速。

就监督这件事，只要有关部门想得到，技术上就做得到。

某地为了完成早稻生产这个“政治任务”，苦于农业局的工作力量有限，没办法有效监督基层按时完成任务。一番探索发现，可以采用无人机巡查的方式。哪怕是在深山老林里，无人机也可以把那些荒废了十多年的田地发现出来，省时又省力，并且还证据确凿，基层只能照单全收，政府掏腰包帮农民重新开荒。

二是充分利用现代传媒技术，引进社会监督和媒体监督。当前，现代传媒和互联网的蓬勃发展，让监督的门槛大大降低了。结果，群众反映通道是畅通了，但这些监督平台往往无法识别少数群众的恶意投诉，基层为此耗费大量精力。

某个乡镇有个精神病患者，其爱好就是打各种投诉电话。有一次，一天之内打了100多个12345投诉电话。乡镇政府被逼无奈，只能去上级有关部门解释情况。但上级部门的回馈是，该乡镇并不是孤例，理论上群众都有权利反映问题，12345无法剔除这种恶意投诉。

为了增强监督的力度，很多地方都惯于采用媒体监督的办法，基层对媒体可谓是如惊弓之鸟。

有些地方定期采用电视问政，主要领导要是在电视上被问得哑口无言，丢了面子，回头指定是要问责给自己添麻烦的基层单位和工作人员的。以至于，但凡是电视问政的前半个月，基层都要万分小心，就怕被媒体找出“线索”。

比如，和群众生活密切相关的城管部门，就得加强街面整顿，既要防止占道经营影响居民生活，又要防止“一刀切”断了小贩的营生，得罪哪一方都不好，真是难为了基层。

一些无良媒体，也就摸透了基层害怕媒体的心态，打着合作和帮忙宣传的口号，把电话直接打到政府办公室或领导手机里。

笔者在某县调研，几乎每个乡镇领导都接到过这样的电话。某个乡镇没有接受某媒体提出的合作要求，过了段时间果然就被曝光了一个问题，说该镇在新农保续费的过程中，让农民只能在App上续费，不能按传统的代收代缴的方式进行，直指该镇搞形式主义官僚主义，故意刁难群众。

这个问题是真的，但根子在上级部门的政策不接地气，问题也不仅仅出现在该镇。但是，该镇还是被问责了，谁让该镇很不幸地被曝光了呢？

此后，绝大多数乡镇出于“花钱消灾”的考虑，每年都要支出数目不菲的“宣传费”，少则几万，多则上十万—当地一个乡镇每年可支配的收入也就几十万元。

三是监督外包成了普遍现象。有些工作，监督的任务实在是太多了，连技术都解决不了问题了，以至于上级部门不得不用第三方检查和评估的办法进行。“监督”已经成了一个庞大的“产业”，不仅政府内部有各种督查、检查等力量，连市场上也出现了各种帮政府监督的咨询公司、调查公司之类的企业。

现如今，几乎每个地方都有调查公司在活动，高校里面也有一批专门干“第三方”的教授和团队。原因就在于，每个地方政府都有数量可观的政府预算购买服务资金，这些资金都用来监督基层，相关企业也有利可图。

第三方监督，有些时候看似客观公正，却一点都不符合基层实际。某地为了推动人居环境治理工作，请第三方检查评估，每个月排名一次。各个乡镇甚是恼火，都觉得不公平。

一条街道，清洁无比，仅仅是一两堆鸡屎，就被扣分。为了避免这一问题，乡镇政府只能想尽办法让群众圈养鸡鸭。只是，群众反映，鸡鸭总得在外面觅食，总得回家，总不能不让家禽牲畜拉屎吧？

某地在大城管考核中，总是被扣分。明明本月采取了强力措施整顿，但考核成绩竟然比上月还差。分管领导很是奇怪，一番了解才发现，“第三方”考核有很大随意性。与其花大力气把工作做好，还不如花点小力气公关“第三方”。

监督的负担实在是太重了，不仅被监督者感到了压力，连监督者也有工作压力。基层已经出现了一个苗头，所有工作，从业务完成到监督，都请第三方。

某地经管部门为了加强农村三资管理，不仅审计请第三方，连会计也请第三方。经管部门的会计，并不从事业务，而是和第三方对接工作，应付上级监督。

为何如此？经管部门的负责人说，集体“三资”管理被盯得太紧了，上面但凡要来巡视、巡查、督查、检查，必定要盯着“三资”账目，这还不算各种审计。“三资”的要求高，监督又频繁，经管部门实在折腾不起，一合计，就想到了外包这个办法。

03认认真真“应付监督”

基层有一大堆关于上级监督不切实际的“黑色幽默笑话”，但是，监督力量极其强大，已经改造了基层治理生态。监督力量如同一张天网笼罩在基层。基层每一件事，无时无刻不处于监督的过程中。

并且，监督的刚性越来越大，动不动就拿政治站位说事。哪怕是一丁点小事，也可以被说成是某种不负责任的苗头，被上纲上线。

在过去，基层被监督出了一点问题，还可以向上级说明和解释情况。现如今，基层都懒得解释了。在很多情况下，解释了也没用，还不如认认真真地应付。

一些被提到政治站位的事项，理解要执行，不理解也要执行，解释没用。为了保证工作万无一失，哪怕上级政策不切实际，也要硬着头皮完成。

去年和今年春天，一些地方为了实施早稻生产的“政治”任务，要求基层在规定的时间内完成一定比例的生产任务。但实际上，很多地方已经十几二十年没有种双季稻，当地的土地、劳动力、种子、水利和其他生产配套，根本就不足以支撑早稻生产。

群众不愿意种，基层政府只能投入不少补贴，帮助群众翻耕、买化肥和种子。结果，还是有不少群众不愿意种，只能是村干部代替农民种，“村干部都被逼成了种田大户”。

一些跨层级监督，基层连解释的机会也没有。比如，对于督查暗访，基层根本就不可能搭上话。督查组检查出了问题，基层只能照此“问题”，认认真真写情况说明和整改报告。哪怕这个问题不是基层执行的问题，明摆着是上级政策不接地气的问题，也不能说是政策问题，只能说是自己有问题。

麻烦还在于，上级的监督，尤其是跨级监督，几乎都有“找问题”的任务。结果是，基层都在碰运气。运气不好，被暗访组暗访到了，必定就会被访出问题来。

那些处于高速路口的乡镇，因为容易被暗访，问题也就比较多——但他们的工作，却未必是比较差的。

某乡镇被暗访组暗访出了一个问题，说是该镇有一栋危房，没有改造，工作不到位。乡镇政府很是奇怪，不知此房在何处。费力调查才发现，此处房子早就废弃多年，无人居住十多年了。暗访组竟然是翻墙而入，发现了这个问题。

基层哭笑不得，只能认认真真整改。

人们都在奇怪，属地管理历来就有，属地责任向来如此，为何到了今天，属地责任成了基层负担的一大来源？

很可能是，因为跨层级监督的存在，以及上级监督刚性的加强，破坏了分级管理的机制。

概言之，属地责任避免基层背锅，需要有责任的识别机制，对基层情况进行具体问题具体分析。

在分级管理的情况下，上下级之间的信息是比较通畅的，基层也可以向上一级部门反映实际情况。但分级管理破坏后，哪怕直接上级知道基层的实际情况，也很清楚政策不接地气的问题，也因为跨级监督的存在，让上下级之间的政策沟通机制失效。

现如今，基层都已经习惯了对照上级监督反馈进行整改，几乎没有动力去向上级反映基层实际。不管上面监督到的问题是不是真的，首先要诚恳承认自己的工作不够到位，绝对不能质疑上级监督有问题。

最好是，上级监督到了一个小问题，基层得主动举一反三，从制度上堵住漏洞。于是乎，基层工作越来越谨慎，“怕出事、不出事”成了基层政府的基本行为逻辑。

由于监督全覆盖，太过于普遍，基层工作好坏，已经不能用工作实绩来体现，而是用监督的结果来代替评价。基层陷入了“被监督-应付监督”的怪圈里。

基层工作首先考虑的是不能出事，不要给自己无事找事，哪怕是群众有需要，也不能擅自作主，一定要等着上级的明确指示。面对一些难点堵点问题，基层领导的第一反应是向一把手或上级请示，防止自己处理不当，被上级监督时找麻烦。基层凡事都要留个退路，办事留痕、请示报告，按规定办事，已经不是上级要求了，早就是基层自觉行为。

结果是，基层对形式主义官僚主义等做法，竟然习以为常了。

如今，基层工作还是繁杂，事情也多，麻烦的是，基层还随时面临被问责的风险。基层干部都觉得，由于可以进行问责的部门太多，不做事当然会被问责，但做事了，风险也大，问责的可能性也很大。

基层这颗头，被砍是必然的，就看是哪把刀砍下来。

基层在某种程度上已经习惯了在高压下工作。基层普遍存在“治理空转”现象，疲于应付上级的各项任务，却未必真正把工作落到了实处。