上海轨道交通大修和更新改造新机制

学术 2024-07-31 17:56 上海

来源：隧道与轨道交通

摘要：上海轨道交通在高速发展的同时应向高质量发展转型，对于大修更新改造前期策划与报批工作而言，只有在网络级改造的规模下落实精细化管理，才能提高上海轨道交通发展水平。介绍了上海轨道交通大修更新改造现行机制的背景情况，分析了路网设施设备大修改造工作的发展趋势与面临的挑战，并从项目需求梳理、项目方案研究、项目报批、项目评审等管理阶段入手，识别存在的问题，提出了解决措施与建议。
关键词：轨道交通大修更新改造项目策划前期统筹

作者：顾晶峰（上海申通地铁集团有限公司）

随着上海轨道交通网络规模的不断扩大和设施设备投用年限的增长，运行维护压力也不断上升。据统计，目前上海轨道交通网络中约有 400 km 线路运营期超过 10 a，约占总里程的 57％。其中，运营超过 20 a 的线路约有 64 km（1 号线上海火车站站—莘庄站约 20 km 运营时间已超过 25 a）。按照列车 5 a 架修、10 a 大修，通信、供电、车站附属设施等平均寿命 10 a，轨道、信号等设备平均寿命 15 a 考虑，全网中将有超过半数的设施设备达到了寿命周期，需要进行大修更新改造。

1、上海轨道交通大修和更新改造新机制

近年来，上海轨道交通持续高速发展，2013 年上海市交通委牵头建立了轨道交通大修和更新改造的资金补贴机制，但随着运营时间和里程的增加，越来越多的设施设备进入大修周期或达到使用寿命，补贴资金已无法完全满足大修更新改造需求，原有的资金保障机制已不适用。为解决这些问题，2021 年 5 月，市政府有关部门发布了轨道交通大修更新改造项目管理新机制，在保障资金的基础上，进一步规范了项目的管理要求，强化了项目的审批、投资、计划以及资金的监管力度。新机制工作方案见表 1。

2、上海轨道交通大修和更新改造发展形势

1）规模。上海轨道交通的路网规模仍在持续扩大，资金投入逐年加大。经统计，年度资金需求已从 2012 年的 3.8 亿元提高到 2022 年的 44 亿元。从目前的项目安排看，2021—2023 年计划启动 275 亿元的项目。这些项目预计于 2026 年基本完工；而 2024—2026 年预计要启动相同规模的项目。这就意味着 2030 年前大修更新改造将进入集中爆发阶段。若按照项目工期 5 a 测算，2030 年前大修更新改造的投资资金将维持在高位水平。2021—2030 年大修更新改造项目投资测算见图 1。

2）专业。大修更新改造正从线路级、单一系统的改造模式向路网级、多系统的改造模式发展。针对不同的专业设备，应结合路网发展规划和专业特点，对改造策略、改造方案、改造计划等进行差异化的深度筹划。

3）技术发展。上海轨道交通要落实国家“十四五”规划纲要中“通过布局新型基础设施，实现交通强国；加快数字化发展，推动数字经济和实体经济的深度融合”等要求。通过大修更新改造推进运营线路的网络化深化、数字化转型、精细化发展、智慧化发展、绿色发展和安全能级提升等要求。

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3、上海轨道交通大修和更新改造管理现状

大修更新改造项目前期主要侧重于项目规划与项目报批。按照政府审批程序，项目前期管理工作主要包括整合改造需求，策划项目方案，落实内部审查，推进项目批文。因此，需要梳理大量的基础信息，投入大量的设计力量完成准备工作。项目上报后，需要协调多家评审单位的审核意见并推动政府部门达成一致意见。线路专业大修更新改造工程前期踏勘见图 2，大修更新改造报批文件评审会见图 3。

4、上海轨道交通大修和更新改造面临的挑战

为了有序推进大规模的大修改造工作，前期管理将面对很大挑战，从项目策划、项目协调到造价测算、计划编排都将对以后的项目实施产生深远的影响。应以长远眼光从项目前期看到项目收尾，以问题导向思维提前考虑项目推进中的困难，并以结果导向思维策划解决方案。前期管理工作的主要挑战包括：

1）推动项目需求合规。在新机制下，政府部门将严格按照国家、地方、行业标准审核项目合规性。然而，以往的大修更新改造相关标准仅有企业标准，无法作为政府投资的依据，因此，提升标准等级就显得极为迫切；同时，改造需求琐碎零散，与日常维修的界面模糊，需要整合需求、明确界限并寻找关联的上位依据，方可满足申报要求。

2）推动项目计划可行。为切实完成项目实施，需要在申报项目时充分预估项目计划，既要兼顾审批时间、实施周期和施工资源，也要结合项目特点考虑实施风险、工程质量和文明施工等因素。最终形成切实可行又可控的项目计划，以此指导项目申报策略。

3）推动项目方案完备。轨道交通是一个集合多专业设备的综合性系统。在大规模改造的背景下，专业间的关联性将越发凸显。因此，在制定方案时，有必要开展跨专业的关联方案研究，避免出现漏项，影响后期实施，比如，轨道更换工程应同步考虑信号、供电等配套设备的拆除、改建及调试等工程量；另一方面，若不同项目间具备统筹实施条件的，应在方案阶段充分考虑关联工程量，避免重复施工，如信号系统改造项目与站台门改造项目的部分工程量可同步考虑。

4）推动项目流程迅捷。大体量的大修更新改造除了具备充足的实施能力外，更需要高效的流转机制。项目上报政府部门前，应有完备的内部审查程序，涵盖设备、技术、资产、合约、财务等多个业务条线，涉及多层级、多部门的审核。在面临大批项目上报时，需要花费大量的审核时间，若各方审核意见不一致，还会造成项目材料的修改与返工，对项目前期的整体进度造成影响。因此，需要改变工作方式或制定更为集约的制度加快程序流转。

5）推动政府审批顺利。目前，大修更新改造工作处于新机制的试行期，政府部门在审批项目时较为严格和谨慎；另一方面，由政府部门委托的项目评审单位对于大修更新改造程序也不甚了解，缺乏经验，项目审批过程中，存在意见反复、理解不一致的情况，进而导致项目审批缓慢，影响整体进度。因此，在充分沟通的基础上，需要采取一些措施固化沟通成果并形成可复制的经验，避免出现共性问题反复解释的情况。审批过程面临的问题和难点见表 2。

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5、对策与措施

5. 1 加强前期统筹

前期管理工作的难点在于体量大、时间紧，充分的前期策划对于未来 3 ～ 5 a 间的项目实施将起到积极作用。因此，在前期管理时应加强以下统筹管理：

1）统筹项目需求。不同管理主体提出的相同系统的项目需求应予以归并，存在关联性的不同系统的项目需求应予以归并。

2）统筹实施计划。同时期开展的项目应结合实施能力统筹考虑施工周期，每一轮项目规划应结合施工周期统筹考虑投资安排。

3）统筹项目方案。同类系统的改造应统一顶层设计方案并分步实施，不同类系统的改造应统一接口标准，对于关联专业的改造应统筹施工内容。

5. 2 加强跨单位沟通

内审程序的推动应该以线下沟通为主，不应仅局限于线上平台，减少线上流程的反复将加快整个程序的流转。项目主体单位应与相关审核单位建立联络机制，落实到人。发起审核流程前应充分沟通并通过书面方式固化沟通成果，推动各方达成一致意见后再启动流转程序。

5. 3 加强政府部门对接

政府相关部门是大修更新改造的监管方，工作的顺利开展离不开这些部门的理解与支持。因此，首先应让政府部门对大修更新改造项目的特点有充分的认识与了解；其次，新机制施行之初，一定存在各类问题需要磨合，对于短期内无法做细做深的工作，应提出具体原因、过渡方案及后续完善计划，争取政府部门的理解与认可；再次，在项目执行过程中会涉及多个政府部门，不同部门间的工作标准不尽相同，对于需要政府部门推动、协调的工作应尽早提出，理顺流程，为后续的项目执行奠定基础。此外，项目主体单位应积极配合评审单位，做好具体项目的解释与说明工作，对于共性问题，可联合各家评审单位统一评审标准，以此加快项目审批进度。

6、结语

目前，上海轨道交通在高速发展的同时应向高质量发展转型，大修更新改造前期策划与报批工作应在网络级改造的规模下落实精细化管理。在项目前期遇到的问题，应总结经验，形成解决方案，落实专业团队，推动整体工作。通过 1 ～ 2 轮的规划执行，形成稳定的管理机制，促进大修改造项目进入常态化管理，为上海轨道交通的稳定运行奠定基础。

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