胡德坤 晋玉：越南2022年《油气法》及其在南海油气侵权的新动向

2023年7月，于2022年出台的越南《油气法》（以下简称“新油气法”或“新法”）正式生效。新法有两个特殊之处。第一，内容变动程度特殊。与2000年、2008年的“立法修正”不同，新法是“立法修订”的结果，其章节结构、法律制度、规范内容等均存在重大变化。第二，出台背景特殊。一方面，争夺海洋油气资源在越南海洋战略中扮演着越来越重要的角色。另一方面，南海沿岸国、美国及其盟友将法律作为处理南海问题的主要武器方面呈现出相当的“默契”。

学界已经观察到越南也存在“海洋主权法制化”、“南海策略法律化”的趋势，并围绕越南《海洋法》这一海洋领域的基本法进行深入研究，但尚未给予曾被越南政府认为“为‘东海’主权做出重大贡献”（越南称南海为“东海 (Biển Đông)”）的《油气法》足够的关注。因此本文立足于越南新《油气法》的文本及相关文件，对新油气法体现的新动向、其出现的原因，及其可能对我南海维权带来的影响进行初步探讨。

新法由2008年的9章51条调整为2022年的11章69条。在诸多重大变化中，油气基础调查相关规定的新增，油气田采竭制度的完善以及投资政策的大幅优化这三个方面尤其值得关注。

第一，油气基础调查，指为了评估油气潜力和前景而对地质构成、物质构成、油气生成条件及规律（开展）的研究、勘测、调查活动。研究发现越南的“油气基础调查”工作表现出明显的规划性、连续性和进展性。根据“到2030年海洋与岛屿资源、环境基础调查重点项目”的批准决定，获批的47个项目中过半数计划于2023年开始深度推进，其中包括在南沙群岛及“越南大陆架”上的深海区域开展的项目。可以说，包括“在越南境内开展的油气基础调查”扩充到调整范围内、将“油气基础调查”的定义限定在符合已有国际司法实践视为“合法”的单边油气行为的范畴下的新法的诸多改变均是在为越南按照其海洋战略指示，依据其项目规划，有序推进其油气基础调查工作奠定法理基础。

第二，油气田采竭制度是指越南国家油气集团（Petrovietnam，以下简称“PVN”）对无补充投资或无新投资的届期合同区的彻底开采负责，PVN可无偿使用先前合同留下的资料、设备等“基础设施”来落实采竭任务，最终PVN将这些收益交归国库。考察相关条款在多版草案中的变迁情况发现，越南完善油气田采竭制度极可能是为了应对外国投资者因尊重我国权益，终止与越在南海进行的非法油气开采合作的情况，以实现绕开这些情况对我国主权的承认作用，在我国收回越南非法侵占的领土前，就先行将拥有巨大经济效益的非再生资源“尽收囊中”的效果。

第三，“确定符合当前背景的优惠政策，使越南在油气活动领域内比区域内其他国家更具竞争力”是新法的重要立法目的之一。因此越南在税率、合同年限、勘探阶段期限等内容上做出更加优惠的规定；在留住投资者方面制度上做出创新。更值得注意的是，新法将油气田确定为承载优惠政策的对象。与将优惠政策的享受门槛同投资额或技术条件挂钩相比，这样的设计显然更侧重于引导投资者投资其指定的油田，而非一味的追求高额的投资和先进的技术。研究发现，在诸多越南意图吸引外商进行投资的油气田中，位于深水远海区或地理条件特别恶劣、地质条件复杂区域（以下简称“深水远海区”）的油气田持续受到越南关注。另外，有关“深水远海区”的条款在新《油气法》的几版草案中的变迁进一步揭示出越南将投资者吸引到深水远海区的真实意图：“实现未划界区域的国防、安全目标”。

可以说，不论是加强油气调查活动，还是落实采竭制度，亦或是加大力度吸引更多外资进入油气上游活动，越南新《油气法》的这三个重要变化在一定程度上都表现出对我断续线内油气资源的针对性，极可能就是新阶段越南油气侵权的新手段。

自2008年修订后，越南面临的内外环境已经发生巨大变化，旧法已无法满足能源需求，也不利于越南继续利用油气资源推进南海问题的国际化局面，更难以帮助越南搭上美国南海政策的“顺风车”，因此越南出台新法。

首先，油气资源对越南发展至关重要。越共十三大提出了到2045年将越南建设成高收入国家的目标，这一目标的实现需要消耗大量的油气资源。然而，目前越南的油气行业正面临国内供给不足，国外进口依赖风险加剧的双重困境。因此，增加油气产量和储量成为了确保越南解决资源安全的的核心任务。为此，越南加大“开源”力度，通过在新法中新增油气基础调查规定，寻找更多油气资源。同时越南也试图“节流”，一方面在新法中增加彻底采竭油气田的规定，另一方面越南也在通过加大政策的优惠力度，吸引更多外商投入油气勘探、开发工作。

其次，越南一直在推行“南海问题国际化”策略，通过多领域合作强化与美国、日本、跨国油气公司、国际组织等多个国际行为体在南海的利益交集，以平衡中国在区域的影响力，“缓解中国崛起后可能在南海问题上给自己带来的压力”。自2009年起，越南加大了该策略的推行力度，一方面更频繁地利用多边场合炒作南海话题，试图框定（framing）国际社会的关注事项、道德判断等，另一方面主动为有意通过南海遏制中国发展的国家提供实质性介入南海问题的“合法性”基础，其中包括油气勘探开发合作。南海问题逐渐成为国际“热点”问题，越南因此收益颇多。然而自从2015以来，外资与越南签订的油气勘探开发合同的签订量逐年减少。这样的情况明显不利于越南维持南海问题“国际化”的有利现状，因此新法着重加大优惠力度，吸引外资进入到越南指定的区域进行油气开发。

最后，出台新法也有为了响应并巩固菲律宾“南海仲裁案”的“裁决”，以谋取私利的考量。众所周知，“南海仲裁案”是一场政治闹剧。尽管越南并非“南海仲裁案”的当事国，但“裁决”结果对其极为有利：“裁决”将中国在南海的管辖海域面积及相关权利被错误地缩小至所谓“岩礁”的周围12海里以内。对于越南而言，这意味着即使不用抢夺中国的南沙群岛和西沙群岛，仅根据《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）就其本土大陆主张海洋专属经济区、大陆架就能“依法拥有”中国南海断续线内约60%的水域及与水域内的相关权利。在这样的情况下，坐实非法的、无效的、无拘束力的所谓裁决无疑是越南的最优选择。因此，越南一边在依照“裁决”所曲解的法律调整自己的主张，呈现出“依法”的状态，一边在利用国际和地区政治机制上反复提出裁决执行的相关问题，给案件双方施加压力，以“推动”中国“遵守受所谓裁决的约束”。在这样的背景下，新法的迅速出台以及新法中对“在越南全域”的基础调查活动、在“深水、远海、国防敏感区”的油气合作开发等的鼓励，均是坐实“裁决”所采取的系列行为之一。

结合越南试图将油气和法律变为筹码以提高其对于南海问题的议价能力的表现，越南新《油气法》的实施或将进一步对我国在南海的利益造成以下负面影响：

一是加剧了我国油气资源的流失问题。事实上，越南早已冒险在中国南海断续线内进行油气资源开发并窃取了暴利。然而与旧法相比，新法辐射的目标更广，采取的方式更多，更涉及到断续线内的更多水域，因此在越南新《油气法》出台后，我国南海断续线内油气资源流失的速度和数量可能均会有进一步增加。

二是使我国面对更加复杂的维权环境。在越南新《油气法》的框架下，南海问题“国际化”的局面可能会进一步加剧，这会使我国在安全、舆论方面都遭受更大的维权压力。更为不利的是，持续复杂化的南海局势有可能减损中国与东盟国家间的互信，为区域的和平稳定带来更多不确定性。

三是增加了我国面临法律风险的可能。南海仲裁案后，越南有不少学者建议越南要效仿菲律宾的“成功经验”，根据《公约》的强制程序对中国提起仲裁，并围绕海洋权利请求法院“裁定越南具有《公约》下的海洋权利，裁定中国对越南专属经济区和大陆架的主张及在其中的活动具有非法性”。新《油气法》的出台及其对在敏感水域内更加活跃地开展牵涉方更多的油气活动的鼓励都表现出践行越南学者的建议路径的迹象。

有鉴于此，我国应以维权维稳为准则，有理有法地应对越南新《油气法》向断续线内的渗透，并在此基础上继续坚持习近平总书记的新海洋观，持续通过“一带一路”倡议的落实促进国际合作，打造和平、友好、合作的蓝色空间，实现“大球”推动“小球”，以更广泛的国际信任与和平增进中越海上互信与友谊，助推中越海洋问题的和平解决，从而推进中越海洋共同体的建设。