律创享┃华语：《公平竞争审查条例》对招商引资的影响

一、条例出台背景

现有一些地方的政策措施在起草时未按照要求开展公平竞争审查，在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者尤其是民营企业进行隐性的歧视性差别对待，涉及地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等有违市场公平竞争的政策措施已经对我国市场经济的发展造成极大阻碍。

并且，从2000年第一次出现了总部经济招商开始，各地政府的招商政策不断翻新，出现了土地出让金减免、注册地址招商、税收减免和返还、财政补贴和奖励、基础设施财政配套等招商模式。2021年审计署公布的数据，全国招商返税规模就已达到220亿元左右。

2015年《关于推进价格机制改革的若干意见》等多个中央文件提出要实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。

2016年国务院出台的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》标志着我国公平竞争审查制度的正式确立，该文件详细论述了公平竞争审查制度的重要性，明确了公平竞争制度的总体要求和基本原则，以及公平竞争审查制度的审查对象、审查方式以及审查标准等。

2017年，各级地方政府开始陆续地制定公平竞争审查方案，有序地开展公平竞争审查工作。同年10月份，国家发展改革委等部门出台了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（已经废止），对公平竞争审查制度在内容和要求等方面进行了细化。

2021年，国家市监局等部门出台了《公平竞争审查制度实施细则》，该细则主要在审查机制和程序、审查标准、第三方评估等方面做了更为细致的规定，相比于2017年《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，该细则统筹力度更大、审查标准更高、监督考核更加严格，推动我国的公平竞争审查制度的逐步完善。

2022年修订的《反垄断法》第五条规定：“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”进一步保障了公平竞争审查制度的实施和执行。

2024年6月，国务院出台了《公平竞争审查条例》并于2024年8月1日实施。

二、条例解读

1.《公平竞争审查条例》正式施行，为地方政府招商引资规定了四项禁止性内容，即：

起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：

（一）给予特定经营者税收优惠；

（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；

（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；

（四）其他影响生产经营成本的内容。

其中，要素获取优惠：这指的是在资源分配、土地使用权、原材料供应等方面对特定经营者提供优先或便利条件。

行政事业性收费优惠：这涉及到减少或免除特定经营者需要支付的行政事业性费用，如环境监测费、检验检疫费等。这类费用通常由政府部门收取，用于支持公共服务和管理活动。

政府性基金优惠：这包括对特定经营者减免或免征某些政府性基金的缴纳，如教育费附加、水利建设基金等。这些基金通常由国家或地方政府设立，用于特定公共项目的资金筹集。

社会保险费优惠：这涉及到对特定经营者在缴纳社会保险费时给予的减免措施，如阶段性缓缴、降低缴费比例等。

例如在招商引资过程中，不得签订新的与税收挂钩的产业扶持协议；不得以其他隐蔽方式签订新的扶持协议并进行税收返还；不得将非制造业企业纳入先进制造业门类，并享受相关扶持资金；对非科技部门认定的高新技术企业，不得给予高新技术企业相关扶持资金；不得以“外资外贸”名义，给予新的高档消费品经营企业与税收挂钩的扶持资金；不得新增对社保缴费人数为零的经营主体给予扶持；不得新增对金融行业的高收入经营主体给予与税收挂钩的奖励；不得通过中介机构拨付扶持企业的资金；不得给予新成立的注册地与经营地分离的经营主体相关扶持资金；不得对中介机构开展的企业市内跨区迁移服务给予扶持；原则上迁入区不得给予企业高于迁出区的扶持政策……

2.《条例》生效前签署的政府招商协议效力分析

对于《条例》生效前签署的协议，如依据当时的法律法规等规定其属于有效协议，按照“法不溯及既往”原则，不应因协议或协议条款未履行公平竞争审查机制违反《条例》的具体规定认定其无效，应适用《条例》生效前的法律法规规定具体判定其效力。对于《条例》生效前签署的含有税收减免、返还条款等税收优惠的政府招商协议是否有效，相关效力争议主要集中在国务院发布的两个通知文件以及《税收征收管理法》的具体规定中。

国务院于2014年11月27日发布并实施《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求：“统一税收政策制定权限。坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法 》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。”后国务院于2015年5月10日发布的《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”

根据《税收征收管理法》（2015修正）第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”

从过往的司法案例来看，既存在以国务院《关于税收等优惠政策相关事项的通知》作为裁判依据或从当事人真实意思表示等方面综合认定载有税收减免或返还条款的协议属于合法有效的司法案例，也存在直接以违反《税收征收管理法》规定确认相关协议无效的司法案例。

在最高人民法院（2017）最高法行申7679号案件中，法院认为，合同书第四条第3项涉及营业税、所得税地方留成在讯驰公司交纳后予以返还问题，上述费用属于地方政府财政性收入，安丘市政府享有自主支配权，在此基础上订立的合同条款并不违反法律、行政法规的强制性规定，亦应为有效约定。类似的案例还有江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行终95号案例、四川省眉山市中级人民法院（2018）川14民终175号案例。

而在安徽省高级人民法院（2018）皖行终674号行政判决书，法院认为，该三项约定实际是税收的“先征后返”。双方当事人的这种约定，是一种变相减（退）税的约定，明显与《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文规定的内容相抵触，违反了国家法律的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第五项违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效之规定，双方签订的协议中的上述约定，应当认定无效。类似的案例还有最高人民法院（2020）最高法行申9021号。

实践中仍不排除被要求退还的可能性，根据部分上市公司披露的信息及相关报道，事实上已有部分企业被责令退还已经获得的奖补。包括黄山胶囊、ST雪发、齐心集团、安琪酵母、全通教育等。

近期，审计署、市监局、司法部等部门通过通知、公告等形式，就清理不平等对待企业的法律法规政策发表了意见，上述文件的精神也在各地取消违规财政返还、规范招商引资政策的工作中得以落实，多地政府收回财政奖补，包括多家上市公司在内的企业，部分被责令退回政府补助和扶持资金的。履行奖补条款过程中，或奖补条款履行完成后政府要求企业退还的行为，可能会使政府构成违约，或落入大多招商协议中均有规定的不可抗力条款的范畴。

例如，道县中唐汉世信息科技有限公司于2022年10月9日登记成立，2023年8月17日登记注销，该公司于2023年1月1日至2023年5月31日期间三次从道县高新技术产业开发区管理委员会领取了245.3万元税收奖励和产业扶持资金。今年年初，该公司股东李某收到《关于退回税收奖励和产业扶持资金的告知书 》，当地政府根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”和《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）第四条“各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。”等法律、政策文件的规定，认为该公司领取的上述资金属于违反了国家税收法律法规和政策的规定，属无效行为，道县高新技术产业开发区管理委员会拟决定依法收回该公司领取的上述税收奖励和产业扶持资金。

3.《条例》生效后违反公平竞争审查机制签署的政府招商协议效力分析

三、相关影响

1.政府层面

可能面临已经签署投资协议的企业放弃到园区投资，已经入驻的企业可能选择迁移或者注销，地方税收下滑。由此可能产生诸如既有政策过渡、管委会人员安置等系列问题。

禁止提供违规的税收优惠和财政补贴，短期内可能降低某些地区的吸引力。但从长远来看，这将促使地方政府通过提升自身的创新能力和服务质量来增强竞争力，例如建设更先进的基础设施、提供更优质的公共服务以及优化行政审批流程、提高行政效率，从而创造出更有吸引力的投资环境。此外，地方政府还可以支持研发机构和平台，促进科研成果转化；促进产学研合作，推动科技成果产业化；地方政府不再只是简单地吸引单个企业入驻，而是需要考虑如何促进整个产业链的发展，以建立更加稳固和具有竞争力的产业生态系统。

2.企业层面

以前企业常用的节税手段之一：通过财政返还等方式获取税收优惠，条例的实施将产生直接影响。条例规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差异化财政奖励或者补贴。这将限制企业通过不合规手段降低税负的行为，推动企业税收策划向更加规范和合规的方向发展。

四、应对措施

1、自查自纠。废止税收优惠文件，同时应注意设定政策过渡期，避免给企业造成恶劣影响。

结合公平竞争审查条例等文件规定，对自身制定的相关法规和条例、印发的规范性文件和扶持政策，以及签订的投资协议和监管合同等，开展公平竞争审查自查，及时清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，

为了消除一些违规税费等优惠政策无法兑现的负面影响，地方政府应提前告知企业政策调整的时间表和具体安排，给企业留出足够的缓冲期，并加强与企业沟通，说明政策调整的必要性和合理性，争取企业理解和支持。对于因政策调整而受损的企业，政府应建立合理的补偿机制，减轻其经济损失。

2.制定普适性税收政策。《条例》并没有完全否定差异化竞争或禁止出台优惠政策，其第十二条规定了例外情形：起草单位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但有为维护国家安全和发展利益，为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力，或者为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益等规定情形的，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台。第十条明确规定，地方政府在制定政策措施时，不得给予特定经营者税收优惠，除非有明确的法律、行政法规依据或国务院批准。

在执行中，应当注意以下方面：

（1）普遍性：所有符合条件的企业均应享受同等政策优惠，避免选择性地向某一特定企业提供税收减免。

（2）透明性：税收优惠政策应公开透明。

例如，深圳市在推进招商引资过程中，注重普遍性税收政策的制定与执行，特别是对高新技术企业提供了系列普遍适用的税收减免政策。这些政策不仅适用于特定企业，而是所有符合条件的企业均可申请，从而避免了选择性税收优惠可能引发的不公平竞争问题。

深圳市科技创新委员会和国家税务总局深圳市税务局联合制定了《深圳市技术合同享受税收优惠事项管理办法》。根据该办法，纳税人提供技术转让、许可、技术开发和相关技术咨询服务时，可以免征增值税，并且符合条件的居民企业在年度技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分则减半征收企业所得税。

此外，深圳还实施了一系列支持高新技术企业的税收优惠政策。例如，“两免三减半”的企业所得税优惠政策适用于在深圳经济特区内完成登记注册的经认定的国家高新技术企业。同时，研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等优惠政策也为企业减轻了税负。

天津市在推进招商引资过程中，注重制定普遍适用的财政激励机制。2018年，天津市出台了《天津市推动先进制造业发展实施方案》，明确对所有符合条件的先进制造业企业提供资金支持，无论企业的规模、行业背景或资本结构如何。此外，天津市还通过设立公共服务平台，为落户企业提供包括研发支持、人才培训等综合服务。这种普遍适用的财政激励机制，不仅有效吸引了大批先进制造企业落户，还避免了市场竞争扭曲问题，维护了公平的市场环境。

通过这些普遍适用的税收政策，深圳市不仅成功吸引了大量科技企业落户，同时也避免了因选择性税收优惠而产生的不公平现象，实现经济发展与市场公平的双赢。地方政府可以学习深圳市的成功经验，在符合法律规定的前提下，通过合理设计普遍适用的税收政策，针对所有符合条件的企业提供同样的财政奖励或补贴，避免针对特定企业进行选择性优惠，实现有效的招商引资。

3.优化营商环境及服务。地方政府可通过优化营商环境来吸引企业入驻，包括提高政务服务效率、降低企业运营成本、保障企业合法权益等。如简化企业入驻和项目落地的审批流程，减少不必要的审批环节，提高自身办事效率；建立招商大数据平台，实现信息共享和分析；建立一站式服务模式或者是实现平台办理审批手续。其次，增加地方政策的透明度和可预测性，建立官方的信息发布平台，在招商引资政策发布时，配备详细的政策解读材料。

如江苏常州市采用了全要素招商模式，该模式的特点是从企业的多方面需求出发，提供包括资金、市场、技术、人才在内的全方位支持。同时，常州市政府与复旦大学、东南大学、北京科技大学、东北大学等高校签订战略合作框架协议，共建研发平台，为企业提供技术支持和人才输送，利用产业基金解决企业的融资问题。

山东济南市通过“4.0招商”模式，即全要素招商，推动ICT（信息通信技术）产业的发展，即通过设立国有投融资平台，入股北京智芯传感科技有限公司，并将相关资金返投注资山东智芯传感科技有限公司，赋能本地产业发展。在市场拓展方面，由CIIIC（国家信息通信国际创新园服务中心）牵线搭桥，智芯传感成功对接省内著名医疗器械企业，并开拓山东市场。在技术支持方面，山东省创发院封测产线、山东微纳制造公共服务平台作为技术支撑，满足企业研发生产需求，推动产业发展和创新。在人才保障方面，舜芯工研现有人才团队支撑山东智芯的业务开展，并联合山东大学微电子学院开展人才定制培养。

4.探索多元化的招商手段。如以商招商、科技招商、金融招商等，提高招商引资的针对性和实效性。另外加强与周边地区的合作与交流，共同打造区域经济发展新优势，实现互利共赢。

地方政府采用基金招商的方式已经成为各地政府招商的一种重要方式。数据显示，截至2024年上半年，我国共设立政府引导基金318支，资金总管理规模达到45186亿元。此外，直接投资于落地企业成为各地政府的一项重要手段，股权财政也有助于降低政府的负债率。

定增招商是直投招商的有益补充。政府通过参与上市公司定向增发，获得股票并带动募投项目落地，从而引导市场资源向地方支持的产业方向倾斜。该模式既可获得更为优质的项目资源，提升产业基金落地效率；又降低了资金风险，撬动社会资本投入。并购招商是政府通过并购地方原有企业或资源，引入新的要素资源，带动招商引资。该模式能够充分利用地方现有资源，快速形成产业集群；通过并购整合，提升地方产业的竞争力和影响力。

合肥市通过国有资本的引领作用，成功推动了新兴战略产业的发展。这一模式的核心在于“国资引领→项目落地→股权退出→循环发展”的闭环投资流程。

与合肥类似，深圳通过“园区+创投”的资本招商模式，利用国资平台和科技园区相结合的方式，拓展产业发展空间，提升产业承载力。推进国资平台的市场化投资和资产证券化，通过混合所有制基金集群吸引社会资本，为中小微企业提供融资支持，并建立了覆盖企业全生命周期的金融服务体系，从而实现国有资产的保值增值。

5.加强产业集群。大力培育区域内具有发展潜力的企业、产业和领域，提高其辐射带动作用。同时，加强产业引导，根据地区产业特点和优势，制定科学合理的产业发展规划，在稳定某个产业集群的区域优势情况下，引导企业投资兴业。

合肥的链式招商模式成功经验体现在：“链长制”统筹调度，由市委市政府领导担任“链长”，围绕集成电路、新型显示、创意文化、网络与信息安全等12条重点产业链建立市级统筹调度机制。园区如合肥新桥集成电路科技园围绕长鑫存储构建了集成电路全产业链体系，提升了园区服务便利性并促进了技术本地化。