资产经营概念最早源自于西方，20世纪30年代，世界经济大萧条时期，意大利3家重要的商业银行因自身资金过多用于资助和拯救面临倒闭的企业而濒临破产，意大利政府为了避免国家经济系统的崩溃，组建了意大利工业复兴公司，从资本层面接管了3家银行。由此，国有资产经营公司完成了“历史首秀”。随着资产经营公司的发展，各国之间采取的发展策略大致可以归为三类：一是代表政府的持股机构，对企业开展股权管理。典型的例子是淡马锡公司，它以股权作为国有资产管理和经营的主要对象。二是代表政府的企业救助机构，协助国家开展重大经济结构调整，完成对标的企业的重组、救助、再生或退出。典型的例子是德国托管局和日本产业再生机构。三是代表政府出售国有股权的机构，开展国有股权公开市场化出售。典型的例子是奥地利工业控股公司（OIAG），代表政府对国有股权进行管理，并根据联邦政府的“私有化令”出售所属企业股权 。
20世纪90年代，我国也进行了国有资产经营公司的探索，但我国资产经营公司承担的职能体现了综合性的特点，国际上的三种模式都能在我国找到相关实践，有些企业甚至“身兼三职”。从中央企业层面，国资委于2005年选择诚通和国家开发投资公司开展国有资产经营公司试点，主要负责搭建国有资产重组和资本运作的平台，探索中央企业重组、非主业资产及不良资产市场化、专业化运作和处置的路子，也就是国际模式中的“第二类”，协助国家开展重大经济结构调整。随后，2010年中国国新成立，成为第三家国有资产经营管理公司。
2013年11月，党的十八届三中全会首次提出“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，这是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措，也标志着我国国有资产经营公司专业化发展的开端，开始回归其本质，即以企业经营绩效最大化为目的，在产品经营的基础上，借助于企业资产的流动与重组而展开的战略性、超常规的经营活动。
02.国有资本投资、运营公司的运作规律
无论是政府、企业还是学界，对“两类公司”的定义及其应当发挥的作用尚未有定论。“两类公司”在国家经济体系中的角色仍处于探讨当中，属于“摸着石头过河的阶段”。但2018年7月发布的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点实施意见》（以下简称“23号文”）明确了两类公司改革的总体要求，对国有资本投资、运营公司的功能定位提出了具体的操作要求。沿着23号文的内容分析，不难发现：
在战略定位上，国有资本投资公司是以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，承担着推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力的责任。国有资本运营公司是以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。更为重要的是，国有资本投资、运营公司除了坚决贯彻改革部署外，还要作为合格的受托管理者，对所持股企业实施全方位改革，推动企业高质量发展。
在职能作用上，国有资本投资公司要贯彻政府国有资本布局和结构优化战略部署，通过引导产业投资、实施产业整合、重塑产业结构，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚和转型升级；国有资本运营公司要发挥区域平台投行作用，引导社会资本脱虚向实，创造更大发展空间，使国有经济与民营经济和谐共进，实现国有资本合理流动和保值增值。
在具体运作上，国有资本投资公司、国有资本运营公司都会运用“市场+行政”的综合模式从事具体运作，但侧重点不同，国有资本投资公司是围绕产业资本做文章，在中高端产业强化协同攻关，在基础产业推进转型升级及产融结合，国有资本运营公司是围绕布局结构做文章，不聚焦特定产业，通过发挥平台作用，积极服务国家战略和实体经济。
一句话总结：手段相同，目的不同，投资是受主业约束的运营，运营是不受主业限制的投资。国有资本投资公司是要打造极具竞争力的产业生态链，是纵向运营，通过聚焦产业功能，在战略性新兴产业及产业链中高端环节进行超前布局，攻克核心技术、掌握先进算法、开拓新的领域，带动产业升级和企业竞争力提升，也为国有资本运营公司提供运作更优标的，促进产业集团公司的转型发展。
国有资本运营公司是要做国有资本结构调整的平台，是横向运营，通过聚焦布局优化功能，对不特定产业、不特定领域的国有资本进行经营管理和运作，并布局新兴行业领域，以“资本+产业”推动国有资本合理流动和保值增值，进而向国有资本投资公司、产业集团公司提供金融支撑、产业升级服务等支持，或是配合国有资本投资公司、产业集团公司进行产业培育和存量资产盘活。上述结论，从试点分布上即可看出，为什么投资公司多于运营公司？每一个投资公司都是脱胎于涉及国计民生的战略性或支柱性产业集团，又扎根于涉及国计民生的战略性或支柱性产业，瞄准的是产业链的中高端。
编校 | 霍文静 刁飞
