IIGFCOP29观点 | 王旬、崔莹：气候资金新集体量化目标的背景、现状、展望

教育财经 2024-11-12 18:09 北京

第29届联合国气候变化大会（COP29）已于2024年11月11日在阿塞拜疆首都巴库开幕。根据《巴黎协定》要求，各国政府需要考虑到发展中国家需求和优先事项，在2025年前决定以每年1000亿美元为基础设定气候资金新集体量化目标（New Collective Quantified Goal, NCQG）。COP29是各缔约方达成NCQG的最后窗口期，NCQG也是本届大会的核心主题之一，因此COP29也被称为“气候融资COP”。本文将对NCQG的背景和现状进行梳理和介绍，并将对大会中相关议题的谈判进行展望。

一、气候资金新集体量化目标的背景

全球气候资金的起源可追溯至2009年在丹麦哥本哈根举行的COP15。彼时，气候变化的严峻性日益加剧，各国应对气候变化能力不均，尤其是中低收入发展中国家受气候变化影响严重，但应对资源有限。而发达国家在历史上对温室气体排放负有主要责任，它们有责任和义务在资金和技术上支持发展中国家。因此，在COP15达成的《哥本哈根协议》中，发达国家群体承诺在2020年前每年将联合动员1000亿美元的气候资金，用于支持发展中国家采取措施减少温室气体排放、提高对气候变化的适应能力。

次年，在墨西哥坎昆举行的COP16中，发达国家再次确认了该承诺。同时，绿色气候基金（GCF）也在本届气候大会中达成的《坎昆协议》下设立，作为联合国应对气候变化公约（UNFCCC）框架内为发展中国家的应对气候变化相关行动、方案和措施提供资金的重要资金机制，也是发达国家所承诺气候资金流向发展中国家的重要渠道。

2015年，在法国巴黎举行的COP21中达成了具有法律约束力的《巴黎协定》，其第九条进一步明确了发达国家与发展中国家在气候资金中的责任与义务，主要包括以下三点：一是延续了“共同但又区别的责任”的原则，明确发达国家有义务继续为发展中国家提供气候资金支持；二是要求发达国家继续履行其2009年承诺的每年1000亿美元气候资金目标，并将该目标至少延续至2025年；三是要求各缔约方在2025年前协商设定一个新的、更高的资金目标，该目标应在1000亿美元/年的基础上进一步提升，以确保发展中国家在日益增加的应对气候变化需求中得到足够的支持。该目标也被称为“气候资金新集体量化目标”（NCQG）。

今年11月11日起在巴库举行的COP29是各缔约方根据《巴黎协定》要求在2025年前完成NCQG协商与确定的最后窗口期。因此，关于NCQG的谈判成为了本届巴库气候大会的核心主题之一，本届大会也被称为“气候融资COP”。

二、气候资金的作用及历史完成情况

发达国家向发展中国家提供的气候资金对促进后者的减缓与适应气候变化活动至关重要，也将显著影响全球应对气候变化的进程和效果。

发展中国家，尤其是中低收入发展中国家因缺乏有效的应对资源，对气候变化风险的脆弱性远高于发达国家。同时，研究显示，将全球温升控制在2℃内的情景下，中低收入和低收入发展中国家在2030年前分别需至少减排8%[1]，这些国家若因资金限制难以大规模投资减排项目，也将拖累全球应对气候变化进程。此外，诸如逐步降低化石能源发电等全球性气候减缓措施，也可能对中低收入国家经济造成负面冲击，进一步削弱它们应对气候变化的能力。而发达国家提供的气候资金，能够帮助和促进发展中国家解决大型减排项目融资问题、降低气候变化物理及转型风险对它们经济的冲击，有助于推动这些国家的公正转型。

然而，发达国家过往对其承诺的气候资金目标兑现情况不佳。如下图1所示，无论基于OECD或是UNFCCC统计口径，发达国家均直到2022年才实现了其最初承诺的每年动员1000亿美元气候资金的目标，承诺兑现存在严重不足和显著滞后的问题。

图1 发达国家提供和动员的气候资金（亿美元）

来源：OECD，UNFCC

同时，发达与发展中国家群体在相关资金的“质量”上也一直存在争议。最早在COP15和COP16决议文件的谈判中，发达国家始终坚持的是“动员”（mobilize）气候资金，意味着资金的组成既可以包括公共资金，也可以包括公共资金动员的私人资金；发展中国家则认为气候资金应是发达国家“提供”（provide）的援助资金，应以公共资金为主，两个国家群体始终未就这一问题达成一致。OECD与UNFCCC的统计数据也反映了相关问题：若刨除私人资金与气候出口信贷资金，发达国家2022年提供的公共气候资金仍未达到1000亿美元，难以真正满足发展中国家的需求。

三、NCQG谈判的进展与挑战

2021年在英国格拉斯哥举办的COP26上，各缔约方达成了需要设定一个充满雄心、透明且基于需求而定的NCQG的共识，并发起了一项2022–2024年的特别工作计划，启动对NCQG的审议并指导相关谈判，目标在2024年达成协议。此工作计划主要由每年四次的技术专家对话（TED）和每年一次的高级别部长级对话构成，推动包括政府、私营部门、国际组织在内的广泛利益相关者参与，总结过往气候资金承诺履行过程中的经验教训，将数量、质量、范围、资金来源、资金管理等多方面因素纳入考量，旨在促进完善气候资金评价标准和提高气候资金质量。

截至2024年10月底，各缔约方已经进行了11次技术专家对话和3轮特别工作组会议。这些对话与会议主要在NCQG的结构，即如何构建新气候资金目标上取得了一些进展。例如，多数缔约方认同在新目标中可包含向发展中国家提供的公共气候资金与私人气候资金两种类型的资金[2]。但发达与发展中国家群体仍在诸多其他关键议题的讨论中存在显著分歧，包括新目标下的具体出资额、气候资金的供应方和资金来源、气候资金的分配等。

首先，《巴黎协定》规定NCQG中所动员的气候资金至少要达到每年1000亿美元，但并未明确具体金额。而随着气候变化加剧，发展中国家需投入更多资源实施减缓和适应气候变化的行动，对于气候资金的需求也大幅上升。因此，非洲国家联盟提出了发达国家每年需动员1.3万亿美元气候资金、阿拉伯国家联盟则提出发达国家在2025-2029年间每年至少动员4410亿美元、小岛屿国家联盟以及拉美和加勒比国家联盟则要求发达国家在2035年前，除赠款外，每年需额外动员1万亿美元的气候资金[3]。但发达国家群体在谈判中对具体资金额度的承诺持模糊态度，它们认为应在解决NCQG的结构以及其他重要问题后才能进行关于资金额度的谈判。

其次，发达与发展中国家群体对新目标下全球气候资金的提供方和来源存在显著分歧。在资金提供方上，以欧盟和美国为代表的发达经济体认为全球发展格局较1992年已发生巨大改变，部分发展中国家无论在经济发展或是温室气体排放上均快速增长，因此也应承担新目标下全球气候资金的出资责任。发展中国家则主张发达国家需遵守“共同但有区别责任”的原则，按照《巴黎协定》中定义和要求，有义务向发展中国家提供新的、额外的气候资金支持[4]。在资金来源上，发展中国家要求气候资金的来源应主要为赠款或低息贷款，而非以市场化利率提供的贷款或其他金融市场工具；而发达国家则强调需要利用诸如绿色债券、碳信用市场等多种创新性金融市场融资工具解决气候资金供应不足的问题。

第三，发展中国家认为气候资金应更平衡地流向减缓与适应气候变化、以及减少损失与损害等多种应对气候变化的行动中，也需要流向对气候资金需求最迫切的国家群体。例如，非洲国家联盟要求新目标下的气候资金应聚焦于适应与减少损失与损害的行动，小岛屿联盟国家则要求它们与最不发达国家应得到足够的资金支持。另一方面，发达国家群体则强调《巴黎协定》第九条并未覆盖损失与损害，因此相关活动不应纳入气候资金的支持范畴[5]。

四、NCQG展望

COP29已在巴库拉开帷幕，NCQG作为本届大会的核心议题之一，因其重要性与紧迫性，将得到广泛的关注。发达与发展中国家群体在新目标设定的关键因素上存在显著分歧，很可能使相关谈判变的艰难而冗长。同时，近期美国大选结果带来的地缘政治及美国气候政策的不确定性，也可能影响NCQG与大会其他重要议题的谈判，或将进一步增加达成决议的难度。

另一方面，多种挑战与不确定性相结合，可能驱动发展中国家群体更迫切地推动以协议形式确定的NCQG主要框架与内容，因此有可能视谈判进程及顺利程度，相对放宽部分领域诉求，以促成协议尽快达成。此外，本届大会主办方阿塞拜疆对于各方的斡旋与协调，也将是影响谈判进展的重要因素。

关于NCQG协议的达成是重建全球不同国家群体间信任的关键，同时因大量发展中国家需根据新气候资金目标制定其国家自主贡献（NDCs），谈判结果也将直接影响它们应对气候变化的雄心，以及2025年各国提交的新一轮国家自主贡献目标，并可能影响更长远的全球应对气候变化进程与成果。

脚注

[1]Simon Black, Forence Jaumotte, Orasad Ananthakrishnan, World Needs More Policy Ambition, Private Funds, and Innovation to Meet Climate Goals, IMF Blog, 2023.11

[2]Joe Lo, Progress on structure for new global climate finance goal but trickier divides persist, Climate Home News, 2024.09.10

[3] Jonathan Beynon, Climate Finance: How to Unblock the NCQG, Center for Global Development, 2024.11.05

[4] 生态环境部，基础四国气候变化部长级联合声明，2024.07.21

[5]Josh Gabbatiss, COP29: What is the ‘new collective quantified goal’ on climate finance, CarbonBrief, 2024.11.04

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作者：

王旬中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

崔莹中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

原创声明

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新媒体编辑：刘沛言

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