司法部《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》+中国法院网：行政机关负责人集体讨论程序的正当时机
近来，个别执法部门的违规异地行政执法行为引发社会广泛关注。2024年12月16日，国务院第十一次专题学习强调“要强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的要及时纠正”。违规异地执法违背了行政执法的基本原理，严重侵害企业和公民的合法权益，是对法治的破坏，也是对营商环境的污染。
从广义来看，“异地执法”包含异地行政执法、刑事侦查异地执法、司法判决异地执行等内容，主要有以下表现形式。一是针对重大案件的跨区域刑事和行政综合执法。比如，为了打击和整治黑恶势力，中央抽调工作人员组成专案组或督导组，到某一地区开展相关的执法活动。它既可能包含对相关犯罪嫌疑人的刑事执法活动，又可能包含对相关涉案企业和普通公民的行政执法。二是单纯的刑事侦查过程中的异地执法。这种情况通常适用于犯罪嫌疑人在异地实施犯罪行为后逃逸，或者案件涉及多个地区需要调查取证和抓捕工作。三是司法案件的异地审理。这种情况通常适用于当地司法机关可能存在不能依法公证办理案件的情况。四是民事司法裁判的异地执行。这种情况通常适用于民事裁判的被执行人或者被执行财产不在受理案件的法院所在地的情形。五是地方行政执法部门对外地企业行政违法行为进行合并管辖的异地执法。这种情况是个别地方行政执法部门依据“违法行为发生地”对外地企业进行立案管辖，将该企业在所有地区的违法行为合并进行全案管辖，进而对外地企业采取查封、扣押和冻结等强制措施或者给予高额罚款。六是个别地方行政执法部门对外地企业行政违法行为进行刑事化处理的异地执法。这种情形主要是个别地方行政执法部门为利益所驱动，将外地企业的行政违法行为定性为刑事犯罪，进而违法违规采取异地抓捕、查封、冻结等非正常执法活动。
我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。从这个角度看，司法机关是可以依法实行异地管辖的。但行政权则不同，在原则上，行政机关的职权止于其管辖的地域范围，逾越地域就是逾越职权。上述前四类形态的异地执法往往与司法权直接关联，有相关的法律依据，可以依法依规、正当开展；而后两类形态的异地执法往往与行政权直接关联，缺乏充分的法律依据，且其中不少异化为了逐利执法，需要及时纠偏。其违法性主要体现在两个方面。一是与宪法的基本精神不一致。我国宪法明确规定了我国的行政区域划分制度，实际上是对地方行政权力行使区域的划分，构成了地方行政权力行使的地理边界。行政执法部门的违规异地执法实际上是一种“权力越界”。二是与地方各级人大和地方各级政府组织法的相关规定和精神相抵触。根据该法的规定，地方各级人民政府管理本行政区域内行政工作。地方行政执法部门将本行政区域内有限的执法力量、执法成本和执法资源投入到“本行政区域”以外进行异地执法，实际上违背了地方事权与财权相统一的原则。
治理违规异地执法，要在深入分析其产生机制的基础上，结合现行法律法规的规定和行政法原理，及时健全有关制度，依靠法治精准施策。
依法严格限制关于指定异地管辖的授权性规定。目前，为了提升执法力度、探索执法策略，实现严格公正执法，有些行政法规、部门规章或者其他规范性文件作出授权，规定上级行政执法部门可以指定下级行政执法部门对特定的行政违法案件异地执法。但此类规定应当严格依法作出，有明确的限制，不宜过多，更不能滥用。指定异地管辖只有在满足如下条件时才能作出授权：一是垂直管理部门的执法。垂直管理的行政组织形式本身就是为了发挥“条条”之利以防范“块块”之弊，可以突破行政执法的地域范围。二是应急处置和特殊情况下需要进行异地执法。如遇交通事故处理、紧急救援等任务，应急管理和相关执法部门可以依法进行异地执法。这种异地执法必须取得法律和行政法规的授权，且应与当地执法部门协调和沟通，以确保合法性和必要性。
进一步明晰行政执法地域管辖的相关规则。行政处罚法规定，“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”。这确定了行政处罚地域管辖的一般原则，非因法定事由，不能以扩大解释的方式突破地域管辖规定。但当前，个别行政执法部门存在对“违法行为发生地”作任意扩张解释的情况，这也是导致违规异地执法的重要原因之一。因此，应尽快出台有关执法管辖的行政解释，对“违法行为发生地”的内涵作出明确界定。
严格执行关于向法院申请财产保全和强制执行的有关规定。目前，个别行政机关在对违法企业立案调查之初就向法院申请采取查封、扣押、冻结措施进行财产保全，或者申请法院强制执行。为避免财产保全和强制执行的滥用，法院在行使保全措施的裁定权时，应当进一步做到合法、规范。根据法理和相关法律规定，当事人提出财产保全的申请，应当是在法律文书生效后且进入执行程序前；没有当事人提出财产保全申请时，人民法院要严格审查是否必要，进而裁定是否采取保全措施。行政执法部门向人民法院申请强制执行，必须在行政处罚决定书正式生效且经过了行政复议和行政诉讼申请时限后方可提出。
严格规范、切实遵守执法程序要求。合法的行政执法行为，既要求做到执法行为实体上的合法性，同时要求做到程序上的合法性。违规异地执法往往存在违反一般行政执法的程序性制度和要求的情况，比如未全面执行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度等。因此，应进一步严格执行这些程序制度，通过强化制度约束和监督问责，提升执法公正性和透明度。
完善遏制逐利执法的动力机制。从现有案例来看，违规异地执法的背后，常常有逐利执法的动机。行政执法人员是法律的捍卫者和执行者，而逐利执法意味着执法人员或者行政机关背离了为人民服务的根本宗旨和执法为民的根本要求，将执法作为牟取不当之利的手段，公权私用，从而造成行政执法权力行使的异化。对此，必须建立健全执法责任制来保证行政执法部门的廉洁性。一是对行政执法人员履职的“正当利益”予以保障，提高行政执法人员运用法治思维和法治方式解决执法中突出矛盾和问题的能力。二是对行政执法过程中可能产生的“非法利益”予以防范。行政执法要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将罚没收入同部门利益和个人利益直接或者变相挂钩。三是对行政执法工作中的“不当谋利”予以惩戒。加快建立统一的执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，对逐利性异地行政执法予以严厉查处。
来源：学习时报。
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