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导读：推进财税体制改革迫在眉睫：进一步理顺中央和地方的财政关系，优化税收结构，提高地方政府的财政收入能力和自给率。
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在全球经济一体化的大背景下，政府债务作为调节宏观经济的重要手段，其规模与结构一直备受关注。特别是对于中国这样一个经济大国，政府债务问题更是牵一发而动全身，其中地方政府的债务问题尤为突出。本文旨在深入剖析中国政府债务，特别是地方债务的形成过程及其背后的原因，以期提供一个全面、客观的分析视角。![]()
根据最新数据显示，截至2023年三季度，中国中央政府的杠杆率为22.6%，债务余额约为28万亿元；而地方政府的杠杆率则高达31.2%，债务余额约为39万亿元。两者相加，中央政府和地方政府的债务余额合计已接近67万亿元。然而，这仅仅是显性债务的数字，若加上隐性债务，整个政府部门的债务规模预计在120-140万亿元之间。![]()
中国：GDP现价(左轴蓝色) 中国：地方政府债务余额(右轴红色)
数据来源：财政部、国家统计局
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中国债券市场托管余额：国债(上图蓝色) 中央财政债务余额：国债发行额合计(上图红色)。数据来源：财政部、国家统计局
隐性债务的主要来源包括地方政府融资平台、国有事业单位、保障性住房项目等。这些债务虽然不直接体现在政府的资产负债表上，但却是实实在在存在的财务负担。这种巨大的隐性债务规模，无疑给中国的财政安全和经济发展带来了极大的不确定性。![]()
中国债券市场托管余额：国债(上图蓝色) 中央财政债务余额：国债发行额合计(上图红色)。数据来源：财政部、国家统计局
自改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就。在这一过程中，地方政府的政绩考核体系起到了至关重要的作用。长期以来，GDP增长率、财政收入、工业增加值等经济指标一直是考核地方政府政绩的核心指标。这些指标直接关系到地方官员的晋升和奖惩，因此地方政府在推动经济发展的过程中往往不惜一切代价。近年来，虽然政府逐渐意识到片面追求经济增长的弊端，开始在政绩考核体系中增加环境保护、社会福利等指标，但经济增长依然是地方政府最为关注的焦点。为了在短时间内取得显著的经济成果，地方政府往往会选择加大基础设施建设投入、推动房地产业发展等手段。这些措施虽然能够在短期内刺激经济增长，但同时也带来了巨大的财政支出压力。1994年，中国开始实施分税制财政管理体制。这一改革旨在明确中央政府和地方政府的财权与事权关系，提高财政资金的使用效率。然而，分税制改革在解决一些问题的同时，也给地方政府带来了新的挑战。一方面，分税制改革导致中央政府和地方政府之间的财政收入分配发生了重大变化。部分税收被划分为中央税或中央与地方共享税，使得中央财政集中了更多的财权和资源。相比之下，地方政府的财政收入明显减少，财政自给率显著下降。这使得地方政府在推动经济发展时面临严重的资金短缺问题。![]()
另一方面，分税制改革也加剧了地方政府的支出压力。随着中央政府将更多的支出责任下放给地方政府，地方政府需要承担更多的基础设施建设、教育、医疗等公共事业和民生项目的支出。这种收支不平衡的情况迫使地方政府寻求预算外融资途径来弥补资金缺口。在分税制改革的背景下，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，逐渐成为地方政府重要的预算外收入来源。地方政府通过大规模出让土地获得高额的土地出让金收入，这部分收入不仅用于弥补财政赤字，还用于支持基础设施建设、城市开发等项目。![]()
然而，土地财政的兴起也带来了一系列问题。首先，过度依赖土地财政会导致地方政府忽视实体经济发展，形成“土地财政依赖症”。其次，土地出让价格的上涨会推高房价和地价，加剧社会贫富分化和社会矛盾。最后，一旦房地产市场出现波动或政策调整，地方政府的财政收入就会受到严重影响，甚至可能引发债务危机。![]()
网友灵魂拷问：全国一片红！只靠上海市那点财政结余，是养不活那么多体制内的人的。
网友灵魂拷问与神答复：搞不懂广东江苏浙江为什么是负的？据说广东江苏浙江也开始醒悟了，不装了！以前通过做假账，似乎获得了账面结余，实际上财政也是负的。
广东江苏浙江财政负数，继续向东北、云南贵州转移支付？做这种冤大头，图个好名声吗？
为了弥补财政收支缺口并获得更多资金支持基础设施建设等项目，地方政府纷纷设立融资平台公司。这些平台公司通过发行债券、银行贷款等方式筹集资金，并将筹集到的资金用于支持地方政府的各项建设任务。地方融资平台的快速扩张在一定程度上缓解了地方政府的资金压力，推动了地方经济的快速发展。然而，这种融资方式也存在诸多问题。首先，地方融资平台的债务规模往往难以控制，容易形成隐性债务风险。其次，由于缺乏有效的监管机制和风险评估体系，很多融资项目的质量和效益难以保证。最后，地方融资平台的债务偿还往往依赖于土地出让收入等预算外收入来源，一旦这些收入来源出现问题就会引发偿债危机。为了规范地方政府举债行为、防范债务风险，中国政府于2014年确定了“开正门、堵偏门”的改革方向。一方面，对存量的不规范债务进行置换和清理；另一方面，打开发行地方政府债券的“正门”，允许地方政府通过发行债券的方式筹集资金。然而，“开正门”带来的显性债务增量难以满足地方政府的融资需求。在缺乏有效约束机制的情况下，地方政府仍然倾向于通过隐性融资渠道获取资金。这导致地方政府债务规模持续扩大且难以控制。随着中国经济的快速发展和人民生活水平的提高，社会对公共产品的需求也在不断增加。教育、医疗、社会保障、公共安全等方面的需求日益增长，要求政府提供更多的公共服务和基础设施。为了满足这些需求，政府需要增加财政支出规模，而财政收入的增长往往无法跟上支出的增长速度，从而导致财政赤字和政府债务的增加。随着金融市场的不断发展和资本市场的完善，政府债券作为一种相对安全的投资品受到了越来越多投资者的青睐。政府通过发行债券筹集资金不仅可以满足财政支出的需要还可以调节货币供应量、稳定宏观经济。特别是在经济增长放缓或经济危机时期政府债务扩张可以起到刺激经济增长的作用。随着政府职能的转变和公共服务需求的增加政府支出结构也在不断调整和优化。一方面政府增加了对教育、科技、文化等领域的投入以推动经济社会的持续发展；另一方面政府也加大了对社会保障、医疗卫生等民生项目的支出以改善人民生活水平。这些支出结构的调整虽然有助于提升公共服务水平和质量但也带来了更大的财政支出压力。如前所述中国的政绩考核体系长期以来过于强调经济增长指标导致地方政府在推动经济发展的过程中往往忽视了债务风险的控制。同时地方官员的晋升机制也与政绩考核结果密切相关这使得地方官员在任职期间往往倾向于通过举债融资来快速推进项目建设以获取更好的政绩表现。在中国现有的政府体制下地方政府对中央政府的依赖形成了道德风险。由于缺乏地方政府破产机制和法律约束当地方政府出现债务问题时中央政府往往会出于维护社会稳定和经济平稳发展的考虑而采取救助措施。这种预算软约束的存在使得地方政府在举债时缺乏足够的约束和风险意识容易导致债务规模的失控。从某种程度上讲政府债务扩张具有一定的合理性。首先政府债务是支撑现代经济运转的重要金融资产之一。政府通过发行债券筹集资金可以用于提供公共产品和服务、调节货币供应量、稳定宏观经济等。其次政府债务扩张可以促进金融市场的发展壮大。政府债券作为一种相对安全的投资品吸引了大量投资者参与其中推动了金融市场的繁荣和发展。然而政府债务扩张也带来了诸多风险和挑战。首先政府债务规模的过度扩张会导致财政风险上升。当政府债务规模超过财政承受能力时就会引发财政危机甚至可能导致政府破产。其次政府债务扩张可能会引发通货膨胀和资产泡沫。当政府通过发行债券筹集大量资金并投入市场时就会增加市场上的货币供应量从而引发通货膨胀和资产泡沫的形成。此外政府债务扩张还可能导致资源配置效率低下和社会福利损失。当政府将大量资金用于基础设施建设等公共项目时可能会挤占私人部门的投资机会导致资源配置效率低下。同时如果政府债务资金的使用效率不高或者被挪用、滥用就会造成社会福利损失和资源浪费。综上所述中国政府债务特别是地方债务的形成是一个复杂而多元的过程涉及到经济、政治、社会等多个方面。其背后的原因既有合理的因素如经济增长和社会需求的推动、金融市场的发展等；也有不合理的因素如不合理的政绩考核体系、预算软约束等。为了解决地方政府债务问题并防范潜在的财政风险本文提出以下建议：第一、完善政绩考核体系：将债务管理纳入政绩考核体系之中，引导地方政府树立正确的政绩观和发展观，注重债务风险的控制和可持续发展。第二、加强债务管理：建立健全地方政府债务管理制度和风险评估机制，对地方政府的债务规模、结构和偿债能力进行全面评估和监控。第三、推进财税体制改革迫在眉睫：进一步理顺中央和地方的财政关系，优化税收结构，提高地方政府的财政收入能力和自给率。第四、发展债券市场：做大做强国债市场和企业债券市场，提高债券市场的透明度和规范性，为地方政府提供更多元化的融资渠道。第五、强化监管和问责机制：加强对地方政府债务的监管力度，对违规举债行为进行严厉打击和问责处理，确保债务资金的合规使用和按时偿还。通过以上措施的实施可以有效地控制地方政府债务规模、优化债务结构、降低债务风险并推动经济社会的持续健康发展。
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