国家“十五五”规划（2026-2030）展望

企业 2024-10-29 16:48 北京

国家“十五五”规划（2026-2030）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估报告

——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上

国家发展和改革委员会主任郑栅洁

全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的纲领性文件。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，国家发展改革委会同各有关方面对《纲要》实施情况进行全面评估，形成了《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》（以下简称《评估报告》）。

《评估报告》系统梳理了《纲要》实施两年多来主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等进展情况，深入分析了面临的主要问题和挑战，提出了进一步推动《纲要》实施的主要举措。

一、

《纲要》实施进展情况良好

“十四五”前半程极不寻常、极不平凡。面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，迎难而上、砥砺前行，牢牢把握高质量发展这个首要任务，坚持稳中求进工作总基调，统筹国内国际两个大局，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，有效应对一些国家不断升级的遏制打压、新冠疫情严重冲击、国际地缘政治冲突等各种不确定难预料因素，保持了经济社会大局稳定，新发展理念引领发展迈上新台阶，构建新发展格局迈出重要步伐，推动高质量发展取得新突破，国内生产总值（GDP）跨过120万亿元台阶，人均GDP达到世界平均水平，实现了全面建设社会主义现代化国家新征程的良好开局。

（一）主要目标指标进展总体符合预期。

《纲要》提出“十四五”时期要实现经济发展取得新成效、改革开放迈出新步伐、社会文明程度得到新提高、生态文明建设实现新进步、民生福祉达到新水平、国家治理效能得到新提升的目标，并从经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障五方面提出了20项主要指标。

总的看，这些目标和指标的实现情况基本达到预期进度要求，主要指标中16项基本符合或快于预期，4项相对滞后。4项指标提前实现，分别是常住人口城镇化率、基本养老保险参保率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、能源综合生产能力。5项指标快于预期，分别是全社会研发经费投入增长、每万人口高价值发明专利拥有量、数字经济核心产业增加值占GDP比重、每千人口拥有执业（助理）医师数、森林覆盖率。7项指标基本符合预期，分别是GDP增长、全员劳动生产率增长、居民人均可支配收入增长、城镇调查失业率、劳动年龄人口平均受教育年限、人均预期寿命、粮食综合生产能力。4项指标滞后预期，分别是单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、地级及以上城市空气质量优良天数比率、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数。

（二）创新驱动发展步伐加快，科技自立自强成效初显。

《纲要》明确坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。两年多来，创新驱动发展战略深入实施，发展新优势不断塑造。

关键核心技术攻关取得突破。在第五代移动通信（5G）和光通信、高速铁路等领域攻克一批重大关键核心技术，新一代人工智能、量子通信与量子计算机、脑科学与类脑研究、生物育种等科技创新2030—重大项目取得重要进展。多项“卡脖子”技术被攻克并实现产业化，核电机组关键部件实现整机国产化，腔镜手术机器人、体外膜肺氧合机（ECMO）、深海采矿等核心技术取得突破。

战略高技术领域取得新突破，中国空间站全面建成并开启长期有人驻留时代，“天问一号”火星探测器开展中国首次地外行星环绕、着陆、巡视探测，“羲和号”实现太阳探测零的突破。

国家战略科技力量加快布局。国家实验室组建运行，全国重点实验室基本重组完成，新型研发机构数量超过2400家。北京、上海、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设成效显著，综合性国家科学中心建设进展顺利。77个已布局国家重大科技基础设施建成投运35个，形成一批全球领先科技成果。基础研究经费投入占研发经费投入比重保持在6%以上，高被引论文数保持世界第二位。

原始创新能力有效提升，在国际上首次实现利用二氧化碳人工合成淀粉，首次实现人体细胞发育过程“大逆转”，成功证明凯勒几何两大核心猜想。

企业技术创新能力稳步提升。各类创新要素加速向企业集聚，将符合条件行业企业研发费用加计扣除比例提升至100%，企业研发经费投入占全社会比重超过77%，中央工业企业研发投入强度超过3%，企业参与或牵头的国家重点研发计划占比接近80%。全国技术合同成交额达到4.8万亿元，企业贡献了超过80%的技术吸纳。

科技创新体制机制不断完善。社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制进一步健全，探索型和任务导向型科技项目分类评价制度不断完善，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权、高等学校和科研院所薪酬制度改革、使命导向的科研院所管理改革等试点稳步开展。知识产权保护运用体制更加健全，专利合作条约（PCT）国际专利申请量突破7万件，稳居全球第一。

（三）现代产业体系加快发展，实体经济根基巩固壮大。

《纲要》强调要深入实施制造强国战略，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。

两年多来，完整产业体系和全链条产业链更加巩固，实体经济不断壮大，战略性新兴产业持续发展，数字经济与先进制造业、现代服务业深度融合，产业发展向中高端稳步迈进。

制造业竞争优势持续增强。制造业增加值占GDP比重提升至27.8%，占全球比重稳定在30%左右。产业基础再造工程全面推进，产业链补短板锻长板取得突出成效。

新能源、船舶等领域全产业链竞争力巩固提升。战略性新兴产业增加值年均增长15.8%、占GDP比重超过13%，新能源汽车产销量、新能源发电装机量、船舶与海洋工程装备国际市场份额等稳居全球第一。

高端产业和重大装备创新发展取得积极成效，C919大型客机投入商业运营，F级50兆瓦重型燃气轮机投产，国产核磁共振仪器实现量产，光伏电池、组件产量全球占比分别达到90.3%和84.8%。制造服务业专业化服务能力不断提升。

数字化发展取得明显成效。网络强国战略深入实施，数字中国建设加快整体布局。5G网络建设全球领先，截至2023年8月累计建成基站313.8万个，覆盖全国所有地级市城区和县城。5G、千兆光纤、移动物联网终端、互联网协议第六版（IPv6）活跃用户数分别超过7.3亿、1.4亿、22.2亿、7.6亿。

国家算力网络加快构建，“东数西算”工程全面实施，算力总规模居世界第二。产业数字化取得明显进展，制造业重点领域关键工序数控化率、数字化研发设计工具普及率分别增长至60.1%和78.3%。

数字产业化加快发展，移动操作系统快速发展，开源生态建设加快推进。数字政府建设成效明显，电子政务“在线服务”指数排名保持全球领先水平。现代化基础设施体系持续完善。

交通强国建设稳步推进，高速铁路营运里程、高速公路通车里程、城市轨道交通通车里程两年分别累计新增4250公里、1.6万公里、2300公里，民用运输机场新增13个，国家综合立体交通网主骨架空间格局基本形成。现代物流体系不断健全，“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系框架基本形成。

现代能源体系加快建设，白鹤滩水电站全部机组投产发电，自主第三代核电机组“华龙一号”投入商业运行，全球首台16兆瓦超大容量海上风电机组并网发电，以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地和西南水电基地建设加快推进。新能源汽车充电基础设施达到665万台、比2020年增长近三倍。国家水网工程加快推进，南水北调东、中线一期工程直接受益人口达1.76亿。

（四）国内大循环主体地位更加巩固，国内国际双循环水平进一步提升。

《纲要》强调要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，畅通国内大循环，促进国内国际双循环。

两年多来，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加快构建，内需对经济增长的贡献率由2020年的74.7%提高到2022年的82.9%，强大国内市场对全球资源要素的引力场效应不断显现。居民消费持续恢复增长。消费经受住疫情冲击并呈恢复性增长，重新成为拉动经济增长的主动力。社会消费品零售总额2023年前三季度同比增长6.8%。

新能源汽车保有量前两年年均增长63.2%，2023年上半年销量同比增长44.1%，成为大宗消费新增长点。

服务消费加快恢复，2023年上半年服务零售额同比增长21.5%。线上线下消费深度融合发展。有效投资规模不断扩大。

制造业贷款特别是中长期贷款投放力度进一步加大，固定资产投资前两年年均增长4.9%、2023年上半年同比增长3.8%，制造业投资2023年上半年同比增长6%。

充分发挥政府投资引导作用，基础设施投资前两年年均增长4.8%、2023年上半年同比增长7.2%。进一步优化完善民间投资政策环境，基础设施民间投资、制造业民间投资2023年上半年分别增长15.6%、8.4%。外贸结构持续优化升级。

货物贸易进出口总额连续6年保持世界第一，前两年一般贸易进出口占外贸总值比重提高3.8个百分点，新能源汽车、锂电池、太阳能电池等“新三样”加速出海。货物通关效率进一步提升，关税总水平降至7.3%。服务贸易稳步增长、连续9年位居世界第二。跨境电商进出口总额两年累计达4.03万亿元。

（五）全面深化改革迈出新步伐，社会主义市场经济体制不断完善。

《纲要》提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

两年多来，重点领域和关键环节改革有序推进，发展动能不断积蓄。各类经营主体创造力和竞争力不断增强。国企改革三年行动任务顺利完成，中央企业战略性新兴产业加快发展。出台促进民营经济发展壮大意见、促进个体工商户发展条例，持续为民营经济发展营造良好环境。前两年新增经营主体5795万户，中小企业专精特新发展取得积极成效。高标准市场体系进一步健全。全面完善产权制度，加快建设全国统一大市场，市场准入负面清单制度稳步实施。推动要素市场化配置改革，改革土地利用计划管理方式，高标准人力资源市场体系加快建设，技术要素加速向生产力转化，探索建立数据要素流通规则。多层次资本市场体系不断健全，北京证券交易所顺利开市、平稳运行，股票发行注册制全面实行，常态化退市机制逐步建立。全面放开燃煤发电上网电价并取消工商业目录销售电价制度，完善重要民生商品价格调控机制。

宏观经济治理能力持续提升。党和国家机构职能进一步优化，金融管理体制、科技管理体制、社会管理体制、数据管理体制、知识产权管理体制等不断完善。宏观调控政策体系进一步完善，加强政策跨周期设计、逆周期调节，强化宏观政策统筹协调，组织开展新出台政策与宏观政策取向一致性评估，政策协同效应明显增强。积极的财政政策加力增效，减税降费成效明显。稳健的货币政策灵活适度，对绿色发展、科技创新、普惠金融的支持力度进一步加大。

（六）农业农村现代化建设迈上新台阶，全面推进乡村振兴实现良好开局。

《纲要》提出要走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。

两年多来，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，农业农村发展呈现新气象。农业质量效益不断提高。新增高标准农田2.47亿亩、累计建成10亿亩以上，国家黑土地保护工程扎实推进。种业振兴行动深入实施，农作物自主选育品种面积占比超过95%。农业科技进步贡献率由60.7%提高到62.4%，农作物耕种收综合机械化率达到73%。农业适度规模经营有序推进，新型农业经营主体加快发展，农业社会化服务覆盖小农户超过9100万户。第二轮土地承包到期后再延长30年试点基本实现省级全覆盖。农村一二三产业融合发展步伐加快。宜居宜业和美乡村建设成效显著。全国农村卫生厕所普及率超过73%，消除2200余个较大面积农村黑臭水体，生活垃圾进行收运处理的自然村比例达91%。农村自来水普及率达87%，新改建农村公路36万公里，北方农村地区清洁取暖率超过62%，累计实施农村危房改造和农房抗震改造约100万户。

全面实现村村通宽带。行政村基础金融服务、乡镇保险服务基本实现全覆盖。脱贫攻坚成果持续巩固拓展。防止返贫动态监测和帮扶工作机制不断健全，约65%的监测对象已消除返贫风险，没有发生规模性返贫问题。脱贫人口人均纯收入达到14342元，较2020年增长33.5%。

（七）区域协调发展扎实推进，发展的平衡性协同性不断增强。

《纲要》提出要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，坚持走中国特色新型城镇化道路。

两年多来，区域协调发展体制机制不断健全，优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系加快形成。

区域重大战略深入实施。京津冀协同发展水平不断提升，雄安新区建设取得重大阶段性成果，疏解北京非首都功能初见成效。长江经济带绿色高质量发展有力推进，生态环境突出问题整改、污染治理“4+1”工程成效明显，干流全线连续3年达到Ⅱ类水质，“十年禁渔”进展良好。粤港澳大湾区设施联通和规则衔接不断深化，横琴、前海、南沙、河套等重大合作平台建设深入推进。长三角基础设施、生态环境、公共服务等重点领域一体化水平明显提升，科创与产业融合发展积极推进。黄河流域生态保护和高质量发展先行区加快建设，流域生态环境质量持续提升，干流全线实现Ⅱ类水质。

区域协调发展取得新成效。西部地区发展协调性持续提升，东北地区维护国家粮食安全“压舱石”地位持续巩固，中部地区电子信息、新能源等战略性新兴产业集群快速发展，东部地区创新示范带动作用持续发挥。区域发展差距稳步缩小，东部与西部地区人均GDP之比由2020年的1.67缩小至2022年的1.64。特殊类型地区振兴发展取得新进展。

海洋强国建设加快推进。国土空间开发保护格局不断优化。全国国土空间规划纲要印发实施，“三区三线”全面划定并分类明确管控要求，省、市县、乡镇国土空间规划陆续编制出台。农产品主产区维护国家粮食安全的能力不断增强，重点生态功能区生态环境质量进一步改善，城市化地区稳住经济大盘的关键性作用充分发挥，三大空间格局加快形成。

城镇化水平和质量稳步提升。户籍制度改革持续深化，城区常住人口300万以下城市基本取消落户限制，新增2910万农业转移人口在城镇落户，城镇基本公共服务对非户籍常住人口覆盖范围持续扩大。城镇化空间格局持续优化，城市群主体形态更加巩固，都市圈建设步伐加快，推动超大特大城市加快转变发展方式，以县城为重要载体的城镇化建设深入实施。城乡融合发展体制机制和政策体系进一步健全，城镇基础设施和公共服务持续向乡村延伸覆盖，城乡居民收入比降至2.45。

（八）绿色低碳发展扎实推进，生态文明建设取得新进展。

《纲要》提出实施可持续发展战略，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。

两年多来，污染防治攻坚战向纵深推进，碳达峰碳中和工作积极稳妥推进，绿色、循环、低碳发展迈出坚实步伐。

生态系统质量和稳定性持续提升。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以国家公园为主体的自然保护地体系加快建立，生物多样性保护全面加强。生态安全屏障不断加固，完成造林11936万亩、种草改良9421万亩、治理沙化土地5699万亩，草原超载状况逐步扭转，水土流失面积减少超过3.9万平方公里，水土保持率提高到72.26%，荒漠化土地和沙化土地面积连续十余年保持“双减少”。

环境质量改善成果不断巩固。大气多污染物协同治理和区域联防联控深入推进，全国地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）2022年平均浓度降低到29微克每立方米，氮氧化物排放总量、挥发性有机物排放总量分别下降8.5%、6.8%。重点流域水生态环境保护力度持续加大，化学需氧量和氨氮排放总量分别降低3.9%、9.7%，城市污泥无害化处理率达到99.4%，地级及以上城市黑臭水体基本消除，全国近岸海域优良水质面积比例达81.9%。

土壤污染风险防控和修复力度不断加大，固体废物和新污染物治理继续加强，噪声污染防治行动启动实施。绿色低碳转型步伐加快。形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系。非化石能源发电装机容量历史性超过化石能源，非化石能源占能源消费总量比重提高至17.5%。

重点领域、行业和产品设备节能降碳更新改造加快推进，煤电节能降碳改造1.52亿千瓦，钢铁全流程超低排放改造1.34亿吨。

国家节水行动持续实施，全国单位GDP用水量下降7.6%。循环经济加快发展，废弃物循环利用体系加快构建。绿色金融加快发展，绿色产业成为推动经济增长的新生力量。

（九）对外开放水平不断提升，互利共赢局面持续拓展。

《纲要》提出要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，推动构建人类命运共同体。

两年多来，更高水平开放型经济新体制加快打造，制度型开放进一步拓展。高水平对外开放持续扩大。稳步拓展制度型开放，在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准经贸规则，海南自由贸易港建设扎实推进，国家服务业扩大开放综合试点示范拓展到11个省市。

贸易投资自由化便利化水平持续提升，新版鼓励外商投资产业目录修订发布。人民币国际化水平不断提升，2022年跨境收付金额达42万亿元、创历史新高，在特别提款权（SDR）货币篮子中权重上调至12.28%、居世界第三。外汇储备规模保持基本稳定并稳居世界第一。多双边经贸合作务实开展，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施。

高质量共建“一带一路”走深走实。成功举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。已累计与150多个国家、30多个国际组织签署230多份共建“一带一路”合作文件。基础设施互联互通深入推进，中欧班列“十四五”以来累计开行近4万列、通达欧洲25个国家的217个城市，西部陆海新通道铁海联运班列快速增长，雅万高铁、中老铁路全线开通运营，2022年对“一带一路”共建国家投资占整体对外投资比重上升到18.9%。

参与全球治理体系改革和建设取得新成效。以中国特色大国元首外交为引领，提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，为维护世界和平与安宁、促进可持续发展、完善全球治理体系提供了中国方案、中国贡献。全球发展伙伴关系进一步巩固，向发展中国家特别是最不发达国家提供力所能及的帮助，全力支持全球抗疫事业。

（十）坚持在发展中保障和改善民生，人民生活品质稳步提高。

《纲要》提出要加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，提升人力资本水平和人的全面发展能力，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

两年多来，公共服务质量和水平不断提升，促进共同富裕迈出坚实步伐，社会治理体系不断健全，人民群众获得感幸福感安全感不断增强。稳就业促增收取得积极成效。不断强化就业优先政策，出台一系列减负稳岗扩就业政策措施，多措并举促进高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业创业。

实施提升就业服务质量工程，全国城镇两年半累计新增就业3153万人。2022年城镇和农村居民人均可支配收入比2020年分别提高9.1%、14.3%。

教育体系质量稳步提高。持续改善农村义务教育薄弱环节，进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担（“双减”）工作取得阶段性进展。学前教育毛入园率、九年义务教育巩固率、高中阶段教育毛入学率、高等教育毛入学率分别提高到89.7%、95.5%、91.6%、59.6%，世界一流大学和一流学科建设接续推进。

健康中国战略深入推进。坚持人民至上、生命至上，取得新冠疫情防控重大决定性胜利，最大限度保护了人民生命安全和身体健康。国家医学中心、国家区域医疗中心加快建设，县级医院设施条件和服务能力稳步提升，优质医疗资源扩容下沉、区域布局更加均衡。分级诊疗体系更趋完善，门诊费用跨省直接结算实现县域可及。长期护理保险制度试点覆盖2亿多人。集中带量采购进入常态化制度化阶段。

中医药健康服务能力持续提升。居民健康水平持续提高，主要健康指标居于中高收入国家前列。社会保障水平逐步提高。社会保险覆盖面进一步扩大，截至2023年6月底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别达到10.57亿人、2.4亿人、2.94亿人。企业职工基本养老保险全国统筹制度正式实施。

三孩生育政策及配套支持措施出台实施。社区和居家养老服务提质扩容，养老机构护理型床位占比提高到56.4%。

文化强国建设扎实推进。社会舆论主旋律更加强劲，公民文明素养和社会文明程度持续提升。文化事业和文化产业繁荣发展，优质公共文化服务覆盖城乡基层。文物保护利用和文化遗产保护传承全面加强，国家文化公园建设高标准推进，重点古籍系统性保护整理出版。中国共产党历史展览馆、中国国家版本馆建成并对公众开放。

国际传播效能持续提升。成功举办北京冬奥会、冬残奥会，成都大运会和杭州亚运会、亚残运会。

社会治理能力和水平不断提高。共建共治共享的社会治理制度进一步健全，城乡社区精准化精细化服务管理能力明显提升。平安中国建设成效明显，2022年起诉暴力犯罪人数为近二十年来最低。应急管理水平全面提高，2022年各类生产安全事故死亡人数比2020年下降23.5%。

（十一）坚持统筹发展和安全，国家经济安全保障能力持续提升。

《纲要》强调要坚持总体国家安全观，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。

两年多来，安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，粮食、能源资源、金融等领域安全保障工作取得积极成效，统筹发展和安全的基础更加坚实。

巩固提升粮食安全保障能力。粮食安全党政同责全面落实。牢牢守住18亿亩耕地红线，连续两年实现耕地总量净增加，新建改造一批大型灌区，粮食产量稳定在6.5亿吨以上、连续两年创历史新高。更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的国家粮食安全保障体系加快构建。

着力保障能源资源安全水平。能源产供储销体系不断完善，能源稳定供应和风险管控能力进一步加强。煤炭兜底保障能力不断提升，大力推进石油、天然气增储上产，抽水蓄能装机容量累计增长超过45%，电力系统灵活调节能力稳步提升，迎峰度夏、迎峰度冬等重点时段能源供应总体平稳。

稳妥有序防范化解金融风险。扎实推进城市商业银行、农村信用社改革化险，果断依法处置部分地方村镇银行风险，影子银行风险持续收敛。平稳处置一批大型企业债务风险事件，稳妥化解不法金融集团风险。P2P网贷平台全部退出经营，存量风险持续化解。研究制定并实施一揽子化解地方债务风险方案。积极做好受困房企风险处置，加大保交楼力度。

（十二）102项重大工程项目扎实推进，有力支撑重点领域发展。

《纲要》围绕重点领域战略任务提出了102项重大工程项目。

两年多来，坚持项目跟着规划走、资金等要素跟着项目走，102项重大工程项目统筹推进机制不断完善，各有关部门各地方扎实推动各项工作，明确责任分工，建立任务台账，加强调度监测，强化要素保障。截至目前，102项重大工程项目中，96项进展符合预期，6项基本符合预期，有力支撑了相关领域战略任务落实。但由于地方政府出资能力下降、部分项目前期工作不扎实等，部分重大工程项目建设进度一定程度上受到影响。

此外，《纲要》提出的加快国防和军队现代化、社会主义民主法治建设、坚持“一国两制”推进祖国统一等任务也取得积极进展。

总体上看，两年多来，面对新冠疫情对经济社会发展造成的重大冲击，面对国际局势急剧变化，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国人民，成功应对各种困难和风险挑战，稳住了经济社会发展全局，《纲要》实施实现了“时间过半、任务过半”，这为全面完成“十四五”规划目标任务、实现全面建设社会主义现代化国家良好开局奠定了坚实基础。这些成就的取得，是以习近平同志为核心的党中央举旗定向、领航掌舵的结果，是习近平新时代中国特色社会主义思想立根铸魂、科学指引的结果，是各地区各部门锐意进取、真抓实干的结果，是全党全国各族人民团结奋进、顽强拼搏的结果。成绩来之不易，需要倍加珍惜。

二、

《纲要》实施面临的主要问题和挑战

“十四五”以来，国内外发展环境发生重大深刻变化，给全面完成《纲要》目标任务带来困难和挑战。

（一）关键核心技术“卡脖子”影响凸显。

坚持创新驱动发展、加快发展现代产业体系是《纲要》明确的重大战略任务。尽管两年多来科技攻关步伐明显加快，部分领域取得重大突破，但当前我国自主创新能力仍然不强特别是基础研究比较薄弱，关键核心技术受制于人的局面没有根本改变，制约着产业链供应链安全稳定和升级发展。

未来一段时期，世界新一轮科技革命和产业变革孕育重大突破，一些国家对我技术封锁局面难以改变，必须加快突破关键核心技术、实现高水平科技自立自强，避免技术和产业被锁定在中低端。

（二）扩大居民消费长效机制不健全。

《纲要》把形成强大国内市场作为构建新发展格局的主攻方向，强调要增强消费对经济发展的基础性作用。总需求不足仍是当前经济运行面临的突出矛盾，特别是最终消费占GDP比重偏低，近年来居民消费占比有所下降。居民消费主要与居民可支配收入、供给适应引领创造新需求状况、公共服务和社会保障水平等相关，但最重要的影响因素还是居民收入水平。

必须加快完善分配制度，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重，并有效缩小居民收入分配差距和改善收入增长预期，从根本上提振居民消费。

（三）重点领域改革还有不少硬骨头。

国有经济布局结构需进一步优化调整，民营企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面仍面临诸多制约。高标准市场体系还不健全，行业壁垒、地方保护和区域分割、低水平恶性竞争仍不同程度存在。权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系有待进一步健全，资本市场基础制度和资本市场功能尚不完善。市场化法治化国际化一流营商环境建设仍需加力。

服务领域对外开放步伐相对缓慢，人才等要素跨境流动便利度有待提升，保持国际循环畅通面临挑战。必须坚定不移深化改革开放，着力破除深层次体制机制障碍，稳步扩大制度型开放，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力。

（四）污染物和碳排放总量仍居高位。

生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，极端天气事件和自然灾害趋多趋强，能源消费和二氧化碳排放增速明显快于“十三五”时期。未来一段时期，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率不高的状况实现根本改变还需要一个过程，能源消费总量仍将保持刚性增长，煤炭在能源保供中还需发挥兜底作用，污染物和二氧化碳减排任重道远。必须正确处理高质量发展和高水平保护的关系，持续深入打好污染防治攻坚战，持续提高能源资源利用效率，稳步提高非化石能源消费占比，努力实现《纲要》中绿色生态和节能减排目标指标。

（五）公共服务供给不足和资源部分错配并存。

公共服务供给不平衡不充分问题仍然突出，资源配置机制不完全适应人口分布、流动趋势和社会结构变化，区域间、城乡间的基本公共服务水平差距仍然较大，非基本公共服务供给不足特别是优质公共服务总体短缺，养老、育幼等普惠性公共服务供需矛盾比较突出。必须进一步强化政府等各方责任、创新体制机制，有效推进公共服务扩增量、优存量、调结构，以更好满足人民群众的美好生活需要，增强高质量发展的社会支撑，实现经济发展与社会发展的良性互动。

（六）部分重点领域风险隐患仍然较多。

两年多来，围绕《纲要》明确的强化国家经济安全保障重点任务，粮食安全战略、能源资源安全战略、金融安全战略深入实施，但在外部不确定因素日益增多的形势下，这些重点领域的风险仍不容小觑。提升产业链供应链韧性和安全水平面临外部打压和产业外迁的双重压力。房地产风险、金融风险、地方债务风险深度关联。就业总量压力和结构性问题仍不容忽视，青年、农民工等重点群体就业压力较大。未来一段时期，我国内外部环境更为复杂严峻，统筹发展和安全的难度明显加大，必须提升风险意识和应对能力。

三、

进一步推动《纲要》实施的主要举措

当前，中华民族伟大复兴进入关键时期，战略机遇和风险挑战并存，不确定难预料因素增多。党的二十大科学描绘了在新的历史条件下全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，全面部署了未来五年乃至更长时期党和国家事业发展的目标任务和大政方针。

进一步推动“十四五”规划《纲要》实施，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，牢牢把握中国式现代化的科学内涵和本质要求，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，把稳定经济增长放在更加突出重要位置，着力释放内需潜力、提升创新能力、培育发展动力，着力深化改革开放、稳定社会预期、提振发展信心，更加注重宏观政策多重目标的动态平衡和协同联动，以钉钉子精神持续抓好“十四五”规划《纲要》各项目标任务落实，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

（一）着力攻坚克难，努力完成主要目标指标。

根据《纲要》主要指标进展情况分类施策，对进度提前完成、快于预期、基本符合预期的16项指标，要继续巩固扩大既有成效，防止回落或反弹。对滞后于进度的4项指标，要优化调整政策，加大攻坚力度，尽最大努力推动完成规划目标。

其中，对单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、地级及以上城市空气质量优良天数比率等约束性指标，要进一步完善能耗及碳排放强度管控政策，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马，严格合理控制煤炭消费总量，大力推动重点领域节能降碳改造，加快实施主要污染物重点减排工程，提高治污科学性精准性；对每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数指标，要统筹0—6岁育幼服务资源配置，加大现有政策落实力度，引导社会力量参与建设和运营。

（二）着力扩大国内需求，确保经济加速恢复和保持稳定增长。

强化宏观政策统筹协调，继续实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，努力稳住外贸外资基本盘，着力扩大消费投资。发挥好消费在扩大内需中的主动力作用，把恢复和扩大消费摆在优先位置，稳定大宗消费，促进服务消费，优化就业、收入分配和消费全链条良性循环促进机制，增强消费能力，改善消费条件，释放消费潜力。以提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重为导向，加快推进收入分配制度改革，着力扩大中等收入群体，从根本上夯实扩大消费需求的基础。大力拓展有效投资空间，激发民间投资活力，更好发挥政府投资带动作用，加大对未来产业发展、传统产业转型、新型基础设施、关键核心技术攻关等领域投资支持力度。搭建全国统一的向民间资本推介项目平台，鼓励民间资本参与重大项目建设。引导财政和金融资金精准投向102项重大工程项目，在用地用海用能环评等方面给予倾斜支持。

（三）着力打好关键核心技术攻坚战，加快推进高水平科技自立自强。

发挥新型举国体制优势，全力推进重点领域和战略性产品核心技术攻关。加快推进科技创新2030—重大项目实施。

稳步推进国家实验室建设，提高大科学装置使用效率。

强化基础研究前瞻性、战略性、系统性布局，稳步增加财政资金用于基础研究经费支出，建立完善竞争性支持和稳定支持相结合的基础研究投入机制，提高应用研究经费支出效益。

优化科研经费使用、管理方式和科技评价制度，推行基础研究领域经费“包干制”，进一步放宽基础研究科研成果评价周期。

健全科技成果转化机制，探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，提高科研人员收益分配比例。

强化企业创新主体地位，出台实施推动创新链产业链资金链人才链深度融合的政策举措，支持专精特新企业发展，完善国有资金投入创新的考核机制，加大高校、科研院所的科技资源向企业特别是民营企业开放力度，健全知识产权保护制度体系。

优化使用首台（套）产品、重点新材料首批次保险补偿等机制。

加快建设国家战略人才力量，完善国家重点领域紧缺人才、职业早期青年人才培养机制，深化人才管理和使用制度改革，充分发挥科研人员创新潜力，构建具有国际竞争力的创新人才吸引政策。

（四）着力推进新型工业化，加快建设现代化产业体系。

坚持把发展经济着力点放在实体经济上，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，加快建设制造强国。提升产业链供应链韧性和安全水平，深入实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程。

推动钢铁、有色、石化化工、建材、轻工、纺织、中药等传统行业加快改造升级，提升在全球产业分工中的地位和竞争力。

巩固轨道交通装备、船舶与海洋工程装备、电力装备、新能源汽车、太阳能光伏、通信设备、动力电池等优势产业领先地位。

推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、智能（网联）汽车、新能源、新材料、高端装备、航空航天、生物医药及高端医疗装备、安全应急装备等一批新的增长引擎，加快推进北斗规模应用。前瞻谋划布局一批未来产业，加快形成新质生产力。大力发展生产性服务业，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合。

加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，制定实施制造业数字化转型“1+N”行动方案，深入实施智能制造工程，加快工业“智改数转”，培育发展数字产业集群。深入实施绿色制造工程。

（五）着力深化市场化改革和制度型开放，有效增强发展的动力和活力。

坚持“两个毫不动摇”，实施国有企业改革深化提升行动，加快推进国有经济布局优化和结构调整，健全以管资本为主的国资管理体制；

加快清理废止涉企不平等对待法律法规政策，破除市场准入壁垒，完善拖欠账款常态化预防清理机制和融资支持政策，健全政府与民营企业常态化沟通交流机制，加强制度建设，最大程度调动民营企业的积极性主动性。

完善市场准入制度，加强反垄断和反不正当竞争，深化重要能源资源价格机制改革。深入推进市场化法治化国际化一流营商环境建设。进一步理顺中央与地方以及省以下政府间财政关系，健全基本公共服务保障制度。

围绕建设金融强国目标，深化金融市场改革，健全资本市场功能，维护金融市场稳定运行，提升金融服务实体经济质量和效率。

加快建设更高水平开放型经济新体制，推动投资、贸易、金融、创新等领域与国际规则更高水平对接，深入开展对接国际高标准经贸规则扩大制度型开放试点，制定出台全国版和自由贸易试验区版跨境服务贸易负面清单。

合理缩减外资准入负面清单，全面取消制造业领域外资准入限制措施，推进服务业领域扩大开放，扩大数字产品等市场准入，更大力度、更加有效吸引和利用外商投资。

深入实施自由贸易试验区提升战略，稳步推进海南自由贸易港建设。扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。

实施支持高质量共建“一带一路”八项行动。同国际社会一道努力推进落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

（六）着力推进区域协调和城乡融合发展，拓展高质量发展新空间。

深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，持续推动标志性疏解项目在雄安新区落地建设，加快粤港澳大湾区重大合作平台建设，推进长三角轨道互联互通和港口资源整合，加快上海“五个中心”建设。

深入推进长江经济带发展，持续推进黄河流域生态保护和高质量发展，持续解决生态环境突出问题。推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展取得新突破，支持特殊类型地区发展。

深入实施主体功能区战略，引导产业合理布局。统筹推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，完善城乡要素平等交换、双向流动和公共资源合理配置的体制机制和政策体系，进一步深化农村改革，着力破除城乡二元结构。

加快推进农业转移人口市民化，着力提升潜力地区城镇化水平，培育发展一批现代化都市圈，打造宜居韧性智慧城市。更好支持刚性和改善性住房需求，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，推动建立房地产业发展新模式。

学习运用“千万工程”经验，以县域为基本单元深入推进城乡融合发展，协同推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。持续做好巩固拓展脱贫攻坚成果，牢牢守住不发生规模性返贫底线。严格“三区三线”管控，推动国土空间规划落地见效。

（七）着力加强污染治理和碳排放管控，巩固拓展生态环境质量向好势头。

以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，加强大气多污染物协同控制和区域协同治理，统筹水资源、水环境、水生态治理，开展土壤污染源头防控行动，强化固体废物和新污染物治理。

加大生态系统保护力度，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设，加快实施全国重要生态系统保护和修复重大工程，科学开展大规模国土绿化行动，严格落实自然保护地、生态保护红线监管制度，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，推行草原森林河流湖泊湿地休养生息，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。

加快发展方式绿色转型，统筹推进产业结构、能源结构、交通运输结构调整优化，推进各类资源节约集约利用。坚定不移履行碳达峰碳中和承诺，坚持自主行动，科学调整优化政策举措，推动能耗双控逐步转向碳排放双控，加快实施可再生能源替代行动，更高水平更高质量做好节能工作，持续巩固提升生态系统碳汇能力。

（八）着力推进公共服务扩面提质，进一步兜牢基本民生底线。

把稳就业提高到战略高度通盘考虑，健全就业促进机制，加快构建高质量充分就业工作体系，完善高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业支持体系，强化公共就业服务，支持多种形式的灵活就业，优化稳岗帮扶救助政策，提升劳动者就业技能，推动解决结构性就业矛盾，防止出现规模性失业。

全面落实《国家基本公共服务标准（2023年版）》，加强重点领域基本公共服务标准化工程建设，有序推动基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，试点推进城市社区嵌入式服务设施建设。

促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，提高基层防病治病和健康管理能力。完善生育支持政策，降低生育、养育、教育成本。加快推动托育服务发展。推进基本养老服务体系建设，完善基本养老服务清单制度，稳步建立长期护理保险制度，建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系，推动银发经济发展。

扩大新就业形态劳动者、灵活就业人员、农民工等重点群体社会保险覆盖面，巩固提高基本医保参保覆盖率，稳妥实施企业职工基本养老保险全国统筹制度，确保资金调拨顺畅和养老金按时足额发放，适时适度提高城乡居民养老保险待遇，积极稳妥推进基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。

加快推进文化和旅游行业恢复发展，及时更新支持文化和旅游发展政策。坚持和发展新时代“枫桥经验”、“浦江经验”。深入推进浙江高质量发展建设共同富裕示范区。

（九）着力筑牢国家经济金融安全屏障，防范化解重点领域风险。

全方位夯实粮食安全根基，逐步将永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动和全国盐碱地综合利用总体规划，加快构建多元化食物供给体系。

更好统筹能源安全与低碳转型，加强能源产供储销体系建设，加快规划建设新型能源体系，统筹推进大型风电光伏基地、支撑性调节性电源和电力输送通道建设，积极安全有序发展核电，超前谋划编制油气中长期增储上产行动计划，推进油气进口多元化，优化调整五大煤炭供应保障基地规模，有序释放煤炭先进产能。

全面加强金融监管，统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，依法将所有金融活动全部纳入监管。促进金融与房地产良性循环，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，建立防范化解地方债务风险长效机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。实施自然灾害应急能力提升工程，扎实开展安全生产治本攻坚三年行动。构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系。

做好《纲要》实施工作意义重大、使命光荣。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚决落实党中央决策部署，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，持续深入抓好落实，确保完成《纲要》各项目标任务。

▪ 内容来源 | 国家发改委、质量基础设施

▪ 视觉设计 | 焦少琨

▪ 内容编辑 | 杨璇

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