平台化运作的整体性政府——基于城市运行“一网统管”的个案研究

教育 2025-02-09 13:01 黑龙江

摘　要

城市运行“一网统管”是以建设数字政府，打造人民城市，提升科学化、精细化、智能化城市治理能级为目标的公共管理创新。平台化运作的整体性政府乃是“一网统管”治理重塑效应的集中体现，其诞生以基于数据的政府流程再造为进路。依据要素论，政府流程乃是一种“形式-功能-动能复合体”。“一网统管”从宏观、中观以及微观层面推动流程形式、功能以及动能再造，为城市政府确立起整合贯通的流程体系，从而将需求的整体主义、运作的平台主义以及行动的专业主义有机黏合为一体。

关键词

整体性政府；平台化运作；政府流程再造；数字政府；人民城市

一、问题的提出

城市运行“一网统管”乃以数字化转型为契机践行人民城市理念，探索符合超大城市特点和规律的科学化、精细化以及智能化“社会治理新路子”之成果。“一网统管”于2019年9月正式提出。所谓“一网统管”是指用实时在线数据和各类智能方法，及时、精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应，实现线上线下协同高效处置一件事的目标。城市运行“一网统管”以“五最”“四早”（早发现、早预警、早研判、早处置）、“三能”（观、管、防）作为基本追求，以高效处置一件事为线索，以线上线下协同为方法。依据“一网统管”主要推动者的观点，城市管理数字化转型的关键在于推动“技术铁三角”（即算力-算法-数据）同“管理铁三角”（即想法-算法-办法）有机融合，有效支撑以“一网统管”为城市级平台、以“新铁三角”（即“泛在感知-全面认知-迅捷行动”）为逻辑架构的城市治理平台化运作模式。“一网统管”源自数字技术组合赋能，旨在撬动城市管理整体性转变、全方位赋能、革命性重塑。

作为数字化转型阶段一项颇具代表性的城市公共管理创新，城市运行“一网统管”自诞生起便引发了知识界持续关注。学者认为：“一网统管”促成了新型组织模式，推动了管理流程再造，开启了平台化治理时代，催生了基于平台的整体主义。另有研究肯定了基于“一网统管”的城市治理模式之敏捷治理潜能。这同国外有学者认为平台型政府有助于提高公共管理敏捷性（agility）的观点相契合。这些研究表明：城市运行“一网统管”对城市政府及其治理运作发挥了颇为系统且深刻的重塑效应。基于此，笔者提出本项研究的核心问题：城市运行“一网统管”治理重塑效应的集中表现是什么？这种治理重塑效应的“革命性”意义何在？“一网统管”何以发挥这种治理重塑效应？其关键进路或中介条件是什么？本项研究旨在以调研为基础，结合理论考察，对这组相关联的问题予以解答。

二、城市治理模式重塑：

平台化运作的整体性政府之兴起

整体性政府（Holistic government）乃是对于科层制政府过度分工导致职能碎片化、视野狭隘化的矫正，强调“领域或职能之间的横向整合和联系”。整体性政府强调从政府治理活动的逻辑起点即“整体人”（whole person）的完整需求出发，而不仅仅是出了问题（譬如住房、就业）进行事后协调。整体性政府建设是指以尊重作为管理对象之事的逻辑闭环性或主体的需求完整性为方法和起点，以组织、机制以及流程上的整体主义为抓手，以整体化运作能力提升为导向的政府治理体系建设。平台化运作的整体性政府之兴起是“一网统管”治理重塑效应的集中体现，为整体性政府建设贡献了新的经验。

（一）整体性政府建设的基础进路

政府内部整合行动倡议可以按照集权化或分权化、战略性或反应性来区分；亦可区分为正式或非正式、稳定或非稳定。从正式/稳定的角度观察，整体性政府建设的有效抓手有三，即组织、机制以及流程。相应地，组织进路、机制进路以及流程进路构成了整体性政府建设的基础进路。

1.组织进路。

科层机构设置强调效率，注重专业分工，强调根据目的、过程、对象（原文为客户）、地点以及时间等线索进行部门划分。这种独特的机构设置与部门划分逻辑乃是政府治理中整体性缺乏、职能碎片化以及“各就各位式”僵化之根源。遵循经济基础决定政治上层建筑的规律，秉持以转变政府职能推动机构改革的原理，对职能相近的机构进行适度部门化整合就成为整体性政府建设之基础进路。组织进路视体制为变量，通过权力关系重构推行深度体制性整合。基于体制的整合确定性程度较高但灵活性不足。故此，组织进路容易陷入分与合的二分法陷阱和“整合-分开-再整合-再分开”的怪圈。

2.机制进路。

从部门化整合转向跨部门、跨层级整合是整体性政府建设的重要跨越。相应地，其进路从组织进路转向机制进路。机制进路视体制为常量，试图在体制不变的前提下通过机制性整合实现整体化运作。换言之，就是通过正式或非正式的跨部门、跨层级协同机制创新，增强政府部门之间跨边界协同整合能力。整体性政府建设的机制进路奉行典型的“架桥”式整合思路，机制就是政府部门或层级间整合的桥梁与框架。相较于组织进路，机制进路由于无需触及体制、权力以及编制，因而更为灵活轻盈，属于整体性政府建设的“轻资产”方案。借助于机制进路，整体性政府建设开始逐步摆脱分与合、专业主义与整体主义机械二分法思维的束缚。

3.流程进路。

流程进路旨在通过政府流程合理设计、整合以及贯通，提升端到端、闭环式甚至平台化的整体性运作能力。整体性政府建设的流程进路具有以治事为线索、以最终目标为牵引、以流程整合为抓手以及以闭环管理为方向等特点。基于流程思维，整体性政府建设中的整体主义与专业主义不再被视为非此即彼的两端，而是被视为相互需要的两面。基于流程的整合亦视体制为常量，不追求突破体制、编制以及权力格局，属于较为灵活、普适、深刻的整体性政府建设进路，对于机构设置相对成熟定型的现代政府而言意义重大。

（二）以平台化运作为核心：

整体性政府建设的第三种方案

城市运行“一网统管”催生城市政府治理平台化运作方案。平台化运作相对于现代政府擅长的科层化运作而言。科层化运作强调基于部门的分工运作与科层协作整合体系，而平台化运作则更加强调基于平台的共享集成、联动赋能以及端到端贯通对接。平台化运作同科层化运作并不冲突，平台化运作仍需倚重科层制架构。城市运行“一网统管”在科层化运作之外开辟平台化运作模式，为整体性政府建设创造了新的基础和条件。其影响在于，推动整体性政府建设思路从点位式、线面式升级至立体式，催生了中国特色整体性政府建设第三种方案（见表1）。

整体性政府建设的第一种方案诞生于“低”技术阶段。在此阶段，整体性政府建设尚未获得信息技术显著助力，更多倚重组织技术，以政府机构体系中特定“点位”上的部门化整合（即大部制改革）为主要进路。在20世纪80年代，为了培育和激活市场机制，中央强调对政府机构设置及其碎片化状况进行改革，消除政企不分的组织基础，其方法就是机构整合。在1988年机构改革中，整合工业部门，组建能源部和机械电子工业部，可视为“探索实行职能有机统一的大部门体制”理念（党的十七大报告提出）的先行实践。整体性政府建设第二种方案诞生于“中”技术阶段。在此阶段，电子政务技术为整体性政府建设创造了新的条件。整体性政府建设从以部门为中心转向以事情为中心，采取跨部门“机制创新+流程再造”的复合进路，推动政府在特定流程线与业务面上的整体化运作水平。其典型个案就是基于行政服务中心的协同整合实践，具体做法涉及“一站式服务”“串联改并联”/“外循环转内循环”等组合手段。

整体性政府建设第三种方案诞生于“高”技术阶段，开始获得数字化转型助力。其特点有三：其一，立体式。整体性政府建设第三种方案超越特定点（即机构）、线（即机制或流程）、面（即业务系统）上的整合，寻求立体式整合，即以治事为线索、以数据共享为抓手，以平台化运作为基础，以基于数据的流程再造为进路，并行推进横向跨边界整合与纵向跨层级联动，支撑起线上线下协同的整体性治理运作体系。这种整合潜在覆盖几乎所有城市管理领域（即事情），贯通政府运转顶端与城市运行末梢。其二，和合式。尽管整体主义的对手是碎片化而非专业主义。但整体性政府建设必然遭遇专业主义与整体主义之间的交锋。“一网统管”摒弃了二分法思维，试图通过平台化运作辩证有机地促进二者融合（即“专业主义-平台-整体主义”），从而兼收两种行政逻辑的优势。其三，平台化。整体性政府建设第三种方案以平台化运作为基础。对于城市治理而言，平台具有汇集、集成、整合、交叉、对接、中转、贯通、中介联结以及模块化处理等功能。基于“一网统管”政务平台，形成以“治理端-平台-需求端”为特点的整合贯通的治理体系，支撑平台化运作的整体性政府有效运转。

表1 整体性政府建设的三种方案:中国实践

（三）平台化运作的整体性政府何以可能？

本文旨在通过对“平台化运作的整体性政府”现象进行解释，从而为数字治理时代城市政府建设提供可复制推广的建议。就此目的而言，基于必要条件的解释方案可资利用。主要理由在于：揭示事物的必要、充分、充要或者非充分非必要条件是控制事物发展的基本方式。但是，公共管理的复杂性决定了并非总是能揭示充分或充要条件，并非总是可以进行系统性的“基础背景+变量+因果机制”解释。鉴于此，追溯必要条件进而提供一种“符合语境的解释”或许是理解某些公共管理现象的现实方案。基于必要条件的解释逻辑是，“对于给定的结果而言，必然有这一个事实存在，或者说没有这一事实这个结果则不可能产生”。事物的发生可能涉及多因串联，具有多种必要条件。据此，提出本文总体解释框架：“P→X+Y+Z……→Q”。其中P为初始条件，X、Y、Z等为必要条件，Q为待解释项。平台化运作的整体性政府的兴起以“基于数据的流程再造”作为必要条件（即X）。蕴含于其中，尚有另外一项隐而不彰的必要条件即黏合机理的成熟（即Y），表现为强调“分或合→既分且合”的三分法。当然，平台化运作的整体性政府建设还需技术赋能、数据共享等必要条件，这些属于“一网统管”的基础工作，无需专门纳入解释框架。基于此，确定完整解释线索为：“城市运行‘一网统管’（P）→基于数据的流程再造（X）+黏合机理的形成（Y）→平台化运作的整体性政府（Q）”。

三、基于数据的流程再造：

迈向平台化运作的整体性政府之进路

城市运行“一网统管”推动了政府治理数字化转型，这为基于数据的政府流程再造赋予了契机，为平台化运作的整体性政府奠定了基础。

（一）作为“形式-功能-动能复合体”

的政府流程

为了有效考察基于“一网统管”的政府流程再造，需要对政府流程内涵及其演变（从秩序论、节点论到要素论）予以检视。

1.秩序论。

秩序论将政府流程视为事情处置或办理的“时空-身份-条件”秩序，关乎某种时间先后、空间转换、身份相符以及条件符合秩序。换言之，政府流程体现为符合条件的特定身份主体先做什么后做什么、先去哪里后去哪里。日常管理中“走流程”“按流程办”话语就是秩序论的经典表达。在秩序论视野中，流程从形式上看意味着某种富有确定性的秩序，从功能上讲流程仅具有低治理含义，对于治理绩效和结果不是决定性的变量。故此，在秩序论框架下没有政府流程再造理论与实践诞生的空间和土壤。

2.节点论。

秩序论高估了流程的机械确定性而贬低了其治理含义。依据节点论，政府流程是指政府处置一件事或老百姓找政府办成一件事所需经历的“起点→节点→终点”线路。换言之，政府流程乃从“输入”到“输出”之间的两点一线（A→X1→X2→X3……→B）。迈克尔·哈默（Michael Hammer）讲，流程是指“首先需要一些‘输入’，然后其创造的‘产出’能为客户带来价值的一系列的活动”。政府流程设计（或再造）的关键就在于事情处置或办理的关键节点及其逻辑关系设计（或再造）。节点论的成熟催生了流程再造理论，在21世纪初我国政府流程再造中发挥了关键作用。

3.要素论。

节点论相对重视流程的形式和功能，忽略其他要素。在要素论看来，政府流程可抽象解析为由形式、功能以及动能三种基本要素构成的复合体。（1）形式要素。流程以形式（即“起点→节点→终点”线路）作为支撑和外观。既然是形式，流程就必然有方向、形态、属性以及时空条件。（2）功能要素。流程承载功能并蕴含特定治理能级。功能要素是政府流程核心要素，关乎政府流程形式承载的事由、任务、目标以及价值取向。流程以事由为根据，以最终目标有效达成为合法性基础。相应地，不同流程安排彰显截然不同的价值理念。（3）动能要素。流程的生命在于流动性，通过流动促成流程之功能设定与形式设计有效结合。而流程要流动起来就需要有稳定的动能支撑，无论这种动能是人力或权力，还是数据或算法。

故此，将流程视为“形式-功能-动能复合体”，意味着可从形式、功能以及动能三维全面考察政府流程再造。（1）流程形式再造。流程形式的便捷性、灵活性以及贯通性深刻影响政府治理能级。政府流程形式再造涉及流程起点、节点、终点以及“起点→节点→终点”整体线路再造。此外，还可从政府流程的主体限定、时空安排、程序要求、材料准备以及其他规定等方面予以推进。（2）流程功能再造。功能设定对政府流程形式设计具有决定作用。政府流程功能再造表现为政府流程事由的转变、加减以及组合，或者政府流程终极目标、使命以及价值的深刻转变。譬如精准性、主动性、预防性、敏捷性以及以人民为中心，等等。（3）流程动能再造。动能再造是政府流程再造深层维度。一方面，它涉及政府流程启动、运转以及停止的动能之质的转换与量的增减。譬如数据成为新动能、人工智能成为新的制动来源。另一方面，它涉及政府流程设计、再造以及优化过程中的灵感、知识以及想象力卷入，以持续促进事情-数据-算法更好结合。

（二）基于“一网统管”的城市政府流程再造：

宏观、中观与微观

基于“一网统管”，城市政府从宏观、中观以及微观层面推进政府流程形式、功能以及动能再造，为平台化运作的整体性政府确立起高效贯通的流程体系。

1.宏观层面：

平台联结与“端到端”政府总体流程再造。从宏观层面考察，基于“一网统管”的政府流程再造主要体现为“线下→线上→线下”闭环所支撑起来的“端到端”总体流程再造。

（1）“平台化转型”推动政府流程形式再造。

端到端流程旨在通过敏捷高效、贯通始终、紧扣使命以及“跨职能整合”的方式跨越官僚机构壁垒。它主张：以治事为线索，按照“事”的规律性（即合乎自然的工作过程）设计政府流程；以需求为导向，紧紧围绕需求“产生→传递→满足”全程构建流程的“起点→节点→终点”；以是否有利于终极价值创造或使命达成为准绳，规划和设计政府流程环节及其总体。“使命并不注重分管界限”，主张突破狭隘分管范围组织政府流程。端到端流程难以在壁垒重重的科层化运作基础上系统确立。城市政府治理运作模式从科层化运作升级为平台化运作，为端到端流程再造创造条件。平台化运作之要义为端到端对接，即“需求端-平台-处置端”。基于平台联结，“一网统管”最大程度地将需求的整体主义、运作的平台主义以及行动的专业主义有机结合起来，在保证科层制理性行动优势同时，为现代城市政府治理补充必要的温度、灵活性、整体性以及精准性等有益元素。相应地，城市治理总体流程线转变为“需求产生→‘一网统管’→委办局专业化运作（即需求满足）”。

（2）“以人民为中心”推动政府流程功能再造。

城市运行“一网统管”以探索人民城市的数字化实现为使命，注重将人民之需、人民之力以及人民之感融入政府流程起点、节点以及终点之上，为之确立正确价值导向。首先，以人民之需作为流程起点。“一网统管”旨在帮助城市政府全面、及时、精准地把握城市经济、生活运行中的潜在风险和主体需求，并以之为政府流程起点。其次，将人民之力贯穿流程节点。在政府流程运转环节，“一网统管”倾向于将市民对于城市治理的参与热情与智慧吸纳进来。譬如市民通过“汇治理·随手拍”小程序，把问题、现象、建议以及诉求提交给街镇城运中心，参与城市治理；通过“一网统管”轻应用开发及赋能中心参与设计解决城市问题的数字化方案，等等。据此，“一网统管”主要推动者将“人民之力”视为数字治理城市方案的重要特点。最后，以人民之感作为流程终点。传统政府流程以“事”处置或办理完结作为流程终点和责任单位绩效生成点。“一网统管”往前推进一步，以“事”处置或办理完结之后市民感受、获得感以及对结果的评价等作为流程终点。事情处置完毕并有效收集市民反馈，处置流程方可完成闭环，处置部门工作绩效才得以生成。

（3）“让数据多跑路”推动政府流程动能再造。

传统政府流程形态常设计成有事找分散的部门而非找整体的政府，其动能模式是“让群众多跑腿”。端到端流程形态则倾向于按照有事找整体的政府来设计，其动能模式为“让数据多跑路”。随着“一网统管”兴起，基于数据的算法智能驱动成为政府流程新的动力机制。源自城市经济、生活的鲜活数据成为政府治理核心资源。数据反映城市生命体真实体征，为科学化、精细化以及智能化治理确立基础。试举两例。某咖啡店因电器自燃发生险情，商圈综合管理系统实时收到烟感告警，第一时间通知消防站并及时化解险情。火灾隐患处置敏捷有序，得益于智能化流程启动设计。在渣土车“偷乱倒”治理中，城管局通过以数据为动能、以算法排查为手段实现治理数字化转型。譬如利用定位信息筛选出疑似车辆聚集点位并安排无人机核查；在工地设置电子围栏，车辆离开工地开始计时，规定时间未抵达卸载点便作为疑似违规操作对象进行排查。通过数据替代人力、算法分享权力推进政府流程动能再造，显著提升了城市政府治理的灵活性、敏捷性以及预防性。

2.中观层面：

逻辑进化与“嵌套式”政府数字治理流程再造。中观层面关注嵌入“一网统管”中的人工智能逻辑以及相应的“嵌套式”（即感知端/认知端的数字化与行动端的专业性/整体性相结合）数字治理流程再造。

（1）基于“感知→认知→行动”框架的政府流程形式再造。

在传统线下阶段，政府治理以“问题→原因→对策”框架作为底层逻辑。这意味着以问题倒逼启动政府流程，以因果逻辑作为流程知识逻辑基础，以线下实体运作塑造流程形式。这势必降低政府治理的敏捷性和预防性，限制政府流程再造的视野。进入数字治理时代，基于内嵌于“一网统管”的人工智能逻辑，政府治理的底层逻辑转变为“感知→认知→行动”框架。实践的发展表明，政府治理底层逻辑的深刻转变极大拓展了流程再造的视野和空间。这主要体现在：政府流程启动不再是问题倒逼，而是风险/需求牵引，这是以源自城市运行细节的真实、鲜活数据为动能的潜在结果；政府流程知识逻辑从因果逻辑转向相关性、微粒化等新型数据解析逻辑。相应地，政府流程形式从“实体运作”向“数实嵌套”（数字形态与实体形态的嵌套）深刻转型，从而推动城市治理由被动处置型向主动发现型转变，显著提高预防性和敏捷性治理能级。

（2）朝向“敏捷治理”的政府流程功能再造。

敏捷治理乃数字时代城市政府治理能级升维的基本方向。依据“泛在感知→全面认知→迅捷行动”要素框架，敏捷治理正是基于“一网统管”的数字治理流程再造之核心功能取向。在治理数字化转型中，泛在感知有助于通过快速、精准以及自动的问题发现与需求识别，改变传统政府流程反应滞后、行动迟缓问题。认知决策层面的智能嵌入、算法助力以及认知逻辑数字主义转向，亦旨在为政府流程和政府治理增能提速。除要件升级之外，敏捷方法论强调通过周期性“检查与调整”循环，确定并清除影响流程流畅性的缝隙、梗阻以及障碍。对于“一网统管”而言，检查和调整的重点就是线上与线下是否形成闭环、事情-数据-算法关联是否需进一步优化等。此外，“颠倒”政府流程线亦是实现敏捷治理的有效方法。政府流程形式本身不是目的，形式服务于流程功能和政府治理能级提升。感知、认知、行动三者关系不是僵化线性关系。为了提升城市政府敏捷治理能力，三者关系可灵活调整为“认知→感知→行动”。相应地，政府流程转变为“（历史数据）认知→（当下实际）感知→（预防性干预）行动”。以防台防汛应用场景为例。基于大数据分析，动态掌握不同台风级别城市内涝频发点位分布及变动情况，帮助政府进行精准的应急物资调度；或根据气象局的降雨预报，预判可能积水的路段并提前部署抢险泵车。

（3）基于“感知-认知驱动”的政府流程动能再造。

城市数字治理新范式有效运行以“把牢人民城市生命体征”为前提。这意味着政府数字治理流程需以感知-认知驱动作为动能。其一，泛在感知驱动。平台化运作的政府必须是数字化泛在（尤其是泛在感知）的政府。所谓泛在感知，就是指信息感知获取的手段无所不在、无处不在。泛在感知乃数字化治理的数据之源。数据之源是数字治理流程之始。泛在感知改变了政府流程起点与动能，注定诱发全面深刻的流程再造。正是认识到此，城市政府积极打造城市运行数字体征系统，构建物联成网、数联共享、智联融通的城市神经元感知体系，从城市之声（市民热线、人民建议、热点舆情）、城市之眼（公共视频）以及城市之感（物联网传感器）等方面打通全域全时段数据，夯实政府数字治理流程的动能基础。其二，数字化认知驱动。在数字化治理中，仅靠人力无法从海量数据中有效提取信息。泛在感知呼唤认知升级。这涉及两方面：首先，通过智能平台创建、算法嵌入以及大数据应用等支撑认知升级。其次，通过认知转向支撑认知升级。即认知重心从因果关系转向相关关系；认知机制从随机采样转向全样分析；认知预设从抽象化的群体预设转向独异性的单体预设。认知升级有助于提升城市政府认知的速度、精准度、主动性、全面性、科学性以及不间断性，这为政府流程再造提供了新的空间。譬如政府流程运转加速、时空灵活性增强以及从“朝九晚五”调整为“永不停歇”，等等。

3.微观层面：

场景牵引与“闭环式”政府处置流程再造。在微观层面，“一网统管”体现为事情处置的具体应用场景，几乎每个成熟的应用场景都牵涉深刻的政府流程再造。

（1）以“闭环管理”为核心的政府流程形式再造。

闭环管理既是数字时代政府流程的基本形态，亦是数字化治理应用场景建设的核心追求。城市运行“一网统管”要真正做到“应用为要、管用为王”，就必须在应用场景层面实现闭环管理。譬如基于“一网统管”，S市燃气泄漏处置按照闭环管理逻辑设计成“派单（110）→接单（燃气部门）→出车→首报→二报→三报…（每隔15分钟报告一次）…→终报→数据存档”。这种闭环流程设计可以发挥监督控制和敏捷治理功能。在街面垃圾处置应用场景中，S市江苏路街道通过“自动识别→自动派单→人力处置→自动结案”闭环流程设计，提高了公共空间垃圾处置效率。在数字化转型中，不能从逻辑、制度以及运行上落实闭环管理的应用场景往往存在流程中断风险。譬如线上有预警而线下无处置。在构建闭环流程时，要将对象的规律、管理的需要以及市民的反馈三者有机统一起来。对象的规律是指“事”本身蕴含的闭环（譬如渣土运输涉及“装载→运输→卸载”闭环）；管理的需要比如“线下→线上→线下”闭环或“事前→事中→事后”闭环；市民的反馈即“以人民之感作为流程终点”，譬如“发现→派单→处置→反馈→销案”闭环。故此，政府流程闭环往往需要将多种闭环逻辑予以嵌套设计。

（2）以“数实嵌套增能”为抓手的政府流程功能再造。

所谓数实嵌套增能，是指将数字化精准识别与线下处置的专业化/协同化结合起来，增强政府数字化治理能级。譬如在传统阶段，城市政府群租整治流程为“警察/城管扫楼（或群众举报）找出疑似群租点→处置”。基于此流程，群租的可治理性程度较低。其根源在于通过“扫楼”识别群租的低效性。在数字治理阶段，流程转变为“区城运中心算法识别（辅之以群众举报）→推送属地→力量下沉/联勤联动/高效处置”。通过数实嵌套的方式，显著提高了精准化群租治理能级。精准救助应用场景亦是数实嵌套增能的典型。“传统的救助模式往往通过困难家庭申请、审核、审批等多项程序，遇到需要跨部门、跨层级、跨街区协调解决的个案，还需要召开各级协调会的形式协商解决。XH区通过‘一网统管+精准救助’工作模式，将大数据主动发现的救助政策覆盖以外的困难群众，以及通过社区事务服务中心和12345热线被动发现的求助居民，全部纳入网格运行平台，实现社会救助服务事项进入网格处置流程，大大缩短了工作流程和工作时长。”26相较而言，数字化转型前的救助流程为个案式，即“市民A→社区居委会认为市民A符合某项救助政策的资格→职能部门”。数字化转型后的救助流程为拉网式，即“大数据精准画像→数据推送至职能部门→个案核实”。两种救助流程蕴含截然不同的政府治理能级。前者人找政策，不确定性程度高。譬如工作人员可能不熟悉所有救助政策；或熟悉但没耐心考虑所有救助项目。后者政策找人，通过数据面上找人并线下核实，提高救助的精准性、主动性以及科学性。

（3）以“灵感驱动转化”为根本的政府流程动能再造。

进入数字治理时代，政府流程动能再造的关键是“数据替代人力、算法分享权力”。然而，基层政府在开发应用场景及流程时，不仅需要数据、算法、算力，还需要想法。一方面，相较于传统流程，数字治理流程更需数据与事情处置的有效关联，更需将业务与技术统一起来；另一方面，数字治理流程更为灵活，通过植入新数据或新算法便可在既有流程形式上实现功能升级。故此，为了更好促进应用场景层面的数事关联，就需要借助人的灵感、知识、经验、智慧以及想象力深度卷入。唯有通过灵感-知识驱动，方可在应用场景中将“让数据多跑路”“感知-认知驱动”等动能模式真正转化为现实。具体来讲，在遵从“事”之规律性前提下，有效调动市民、专家、科技企业、公务员以及一线人员等众人之智，合理利用数据、算法动能并有效转化，将政府流程形式要素（譬如闭环管理）、功能要素（譬如事由、目标、价值）以及动能要素（譬如数据、算法）有机黏合，创造出“实战管用、基层爱用、群众受用”的应用场景及政府流程，从而提升公共事务的数字化可治理性。

（三）基于“一网统管”的

政府流程再造“全景图”

在城市运行“一网统管”支撑下，政府流程从形态上逐步向端到端流程转变，在属性上呈现为“数实嵌套”“亦数亦实”，在逻辑上注重闭环管理。政府流程形式深刻再造为流程功能持续优化确立基础。从功能层面讲，基于“一网统管”的流程再造旨在通过数实嵌套增能，有效提升城市政府科学化、精细化以及智能化治理的综合能级（尤其是敏捷治理），从而以数字化的方式更好地践行人民城市理念。在数字治理时代，政府流程形式与功能再造根植于动能再造。随着“一网统管”兴起，数据/感知/算法驱动成为人力/权力/科层驱动之外关键性的政府流程动能模式。与此同时，灵感/知识/想象力驱动成为不可或缺的动能转化力量，跨界合作成为重要的动能转化机制。其关键在于，将事的规律性、数的可计算性（即数事之间的关联性）以及流程的闭环性有机结合起来，最终显著提升“事”的数字化可治理性（见表2）。基于“一网统管”的政府流程再造具有深刻的治理重塑效应。概而言之，通过以数据和算法为动能，以人民城市真实的需求和风险为牵引、以平台化运作为基础，以端到端、嵌套式以及闭环式政府流程体系建设为核心进路，城市政府显著提升了敏捷协作、跨职能边界、线上线下协同以及贯通政府运转与城市运行的整体性政府治理能级，从而催生平台化运作的整体性政府模式。

表2 基于“一网统管”的政府流程再造：全景呈现

四、结论与讨论

进入数字治理时代，加强数字政府建设成为创新政府治理理念和方式的重要举措，对深化政府职能转变，推进政府治理现代化意义重大。城市运行“一网统管”乃数字化转型阶段数字政府建设的新探索，对于城市政府及其治理发挥了颇为深刻的重塑效应。本文通过解释“平台化运作的整体性政府”之诞生，对城市运行“一网统管”的治理重塑效应进行了考察。基于研究，有三方面内容可进一步研讨。

第一，“平台化运作的整体性政府”及其典范意义。

平台化运作的整体性政府是数字化转型阶段整体性政府建设的基本方向。就其整体主义之机理而论，特点有三：1.基于平台的整体主义。在传统阶段，整体主义的基础主要是科层化运作，抓手为组织、权力、机制、流程甚至领导干部的人格魅力。在数字治理时代，整体主义的基础是平台化运作，其抓手为政务平台和基于平台联结的整合贯通的政府流程体系。平台化运作的整体性政府的重要面向就是“政府即平台”。以之为理念，帮助政府回归“搭平台、促合作、增福祉”之初心。正如研究者所言，“从根本上讲，政府是一种集体行动的机制。” 2.基于数据的整体主义。传统整体性政府建设重点关注行动端的整体主义。平台化运作的整体性政府强调，以治事为线索，从感知系统、认知系统、行动系统等方面全方位注入整体性。其中的关键就是数据和数字化。在数字治理时代，以事为中心的数据归集共享能力和基于智能算法的数据认知解析能力成为支撑政府整体化运作的关键。3.基于三分法的整体主义。“任何事物都是涵三为一的”。平台化运作的整体性政府更是如此。基于三分法，通过平台化运作，“一网统管”将专业主义和整体主义两种力量有机关联，探索出整体性政府建设方案。超越分与合的二分法而拥抱三分法，使得整体性政府建设的第三种方案更加务实和有生命力。

第二，“基于数据的政府流程再造”及其理论价值。

基于数据的流程再造是数字政府建设的重要内容。“一网统管”在此方面进行了重要探索，其理论价值可通过对比来观察：1.政务服务与城市运行之别。21世纪初流程再造属于行政审批领域的政务服务流程再造；基于数据的流程再造关乎城市运行管理流程创新。认识到此是深刻揭示其理论意义的关键。2.节点论与要素论之别。21世纪初流程再造以节点论为基础，以形式与功能再造为重点。基于数据的流程再造彰显要素论，涉及形式、功能以及动能再造。这为我们“基于数据的政府流程再造”创造新经验、探索新规律提供了宝贵契机。3.组织学与治理学之别。21世纪初流程再造属于政府内部流程再造，具有较强的组织学色彩。基于数据的流程再造将流程视为贯通政府运转与城市运行的桥梁和纽带，跨越政府内外，具有更强的治理学色彩。

第三，“以流程为方法”贯通政府运转与城市运行。

公共行政之要义在于贯通统治与自治。在城市中，贯通统治与自治就是要贯通政府运转与城市运行。这涉及三个关键问题：1.贯通之必要。当政府运转同城市运行的真实细节与脉搏存在制度性脱节，势必导致城市治理体系封闭、迟缓以及缺乏回应性。强调贯通政府运转与城市运行，旨在促使城市政府以开放、敏捷以及富有回应性的方式打造人民城市。2.贯通之手段。作为一种城市级政务平台，“一网统管”构成了贯通政府运转与城市运行之中介。更确切地讲，促成二者有效贯通的手段是基于“一网统管”的端到端的畅通的政府流程体系。3.贯通之根本。以流程为方法，贯通政府运转与城市运行，联结经济、生活以及治理数字化，跨越层级、地域、系统、部门以及业务边界，其根本在于重新找回城市及其有效治理的主体性与人民性基础。这将是数字化转型阶段城市公共管理创新的核心趋势，将进一步提升城市政府科学化、精细化以及智能化治理能级。

文章来源

原载于：《政治学研究》2022年第5期，第39-48页。

作者简介：孙志建，上海行政学院公共管理教研部。

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