诉源治理的“减负”效应——政法
逻辑与司法逻辑的竞争性视角
孙昊辰 张铨 王翔
作者简介:[1]孙昊辰，南开大学周恩来政府管理学院本科生；[2]张铨，南开大学周恩来政府管理学院本科生；[3]王翔(通信作者)，南开大学周恩来政府管理学院副教授。
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发表时间：2024/10/31
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摘要：诉源治理是我国基于“枫桥经验”和多元解纷机制的制度性努力,是缓解人案矛盾与“诉讼爆炸”的有益尝试。然而在地方治理实践中,以“减负”为初衷的诉源治理反而时常陷入“增负”的困境。本研究从政法逻辑与司法逻辑的竞争性视角出发,选取C市W区人民法院为案例,深入挖掘基层诉源治理在实施过程中“欲减负却不能”背后的机制与逻辑。研究发现,政法逻辑与司法逻辑在诉源治理中相互影响,构建了横向和纵向的压力传导路径。在横向层面,“小权分散”与治理资源紧张引发了结构性压力;在纵向层面,上级的考核压力与基层“为民服务”的角色期望进一步加重了基层的负担。横纵交互的压力传导机制相互渗透、交织与碰撞,最终导致了诉源治理推行过程中的非预期效应。
关键词：诉源治理;减负;政法逻辑;司法逻辑;法政治学;
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诉源治理作为基层矛盾纠纷化解法治化的创新举措,是缓解人案矛盾与“诉讼爆炸”的一种有益尝试。近年来,党和国家从战略层面为提升国家治理能力与完善治理体系建构了完备的制度框架(朱光磊,2017),党的二十大报告强调:“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”,在源头治理上展开全面部署。2021年颁布的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,使发轫于成都的地方性探索推广至全国各地,“诉源治理”由此正式上升为国家社会治理领域的重要制度安排。2023年10月12日,最高人民法院、司法部发布《关于充分发挥人民调解基础性作用 推进诉源治理的意见》的通知,要求继续深入推进诉源治理,从源头上减少诉讼增量,进一步减轻法院办案压力。综上所述,诉源治理立足“枫桥经验”以及多元纠纷解决机制的资源禀赋(董储超和舒瑶芝,2023),成为当下纠纷解决的鲜明导向,是推进国家治理现代化的应有之义。作为回应司法治理需求的制度创新,诉源治理被寄予了多重制度期待。从既有研究看,诉源治理主要因应了以下几方面的现实需求。第一,缓解诉讼爆炸。在“案多人少”“诉讼爆炸”的今天,以调解、仲裁等为代表的诉源治理方式,相较于审判,可以免去当事人后续诉累之苦,促进“执行难”问题的解决(肖滨和戴少斌,2022),能够有效将纠纷化解在法院“门前”,达到减缓案件数量增速的效果(左卫民,2020)。第二,维护社会稳定。在“枫桥经验”的叙述脉络中,诉源治理被视为一项重要的基层治理技术,它能够最大程度调动各方积极因素,畅通社情民意表达渠道,通过群策群力、及时处置,防止矛盾激化(王斌通,2021),对于确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业等政法工作有重要意义(章志远,2021)。第三,承接传统文化。诉源治理中蕴含的“纠纷外化解”之意古已有之,在古人看来,“争讼”有悖于礼义且破坏和谐秩序(梁治平,2013),而调解等“无讼”方式实现了既解决纠纷,又维持人际关系的双重目的(黄宗智,1998),是民间化解矛盾纠纷的首选。第四,顺应全球化趋势。我国的诉源治理一定程度上因应了20世纪90年代以来世界ADR(替代性纠纷解决方法)发展的浪潮,我国诉源治理的发展在一定意义上是借鉴国外经验模式的一个脚注(王翔,2023)。上述针对诉源治理形成的四种制度寄望,从不同维度和视角挖掘了诉源治理的制度逻辑。同时,在上述理论解释中,缓解诉讼激增的压力被社会各界广泛视为发展诉源治理的首要动因。诉源治理提供了一个在传统法院体制之外的制度化争端解决途径,在某种程度上可以被视为诉讼制度的有效补充或替代。随着社会发展,法院案件数量呈现出爆炸性的增长,不仅挑战了法院的工作效率,更对法律的公正性和及时性提出严峻考验。诉源治理正是在这种背景下应运而生的,它不仅是一种治理策略,更是一种对法治理念的创新和拓展,为应对当下激增的人民法院办案负担、资源负担与时间负担提供了新的思路和方法。反观实务界,诉源治理虽然承载着“为法院减负”的制度初衷,但实践过程中依然面临着“难以减负”的客观性障碍。最高人民法院数据显示,2024年1月至6月,全国法院诉前成功调解诉讼纠纷636. 4万件,同比增长19. 2%;收案增速下降13. 4个百分点,“减负”质效持续提升。然而,我们通过田野调查发现,诸多地区囿于主客观条件限制,诉源治理并未从真正意义上落实“减负”初衷,而是陡然增加了负担,陷入“欲减负而不能”的困局(访谈记录:ST230220Z)。这种情况并非孤证,有新闻报道披露在南宁市武鸣区人民法院也发现了类似的情况和问题(蒋铧毅和陈建财,2023),张保川基于实证调研也发现,诉源治理在蒲江县人民法院的运行过程中不仅耗费资源,而且难以减少真正的司法需求,反而在一定程度上加剧了法院“案多人少”的压力(张保川和熊晓彪,2017)。那么,本文的研究问题也逐渐清晰:为什么诉源治理作为一种旨在减负的制度性措施,却在地方治理实践中意外地成为加重负担的制度性障碍? 这种非预期后果背后又受何种深层逻辑所影响? 为了回答这一问题,本文基于政法逻辑与司法逻辑的竞争性视角,从两者的交织、互动中廓清诉源治理的形塑过程,进而透视我国司法制度演进过程中政法逻辑与司法逻辑的作用关系。通过对C市W区人民法院诉源治理实施过程的追踪观察,我们发现基层法院存在“小权分散”难题与司法资源紧张带来的横向结构压力,同时自上而下的考评负担与自下而上“人民公仆”的角色期望进一步叠加纵向压力,诉源治理的“减负”效应出现偏差。![]()
本部分首先对诉源治理中的减负难题展开文献回顾,从经验层面为理解诉源治理的制度性障碍提供线索,并发掘可进一步拓展的空间,为后文从社会科学的整全性视野分析诉源治理“减负”效应奠定基础。然后,在梳理我国政法传统与司法传统演进脉络的基础上,尝试从政法逻辑与司法逻辑的交织交汇出发,为厘清诉源治理“减负而不能”的根源提供新的解释思路。最后,围绕这二重核心逻辑在诉源治理实践中的竞争、互动与耦合,搭建本文的理论框架。诉源治理作为国家的制度性安排,由于在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式,其结果可能与实施初衷“大相径庭”,甚至“适得其反”。在经验层面,对于诉源治理实施过程中的“减负而不能”现象,现有研究大致形成了三个方向的解释。一是息诉能力不足。随着新型矛盾纠纷大量涌现,传统意义上的基层法官、人民调解员等因年龄、知识局限,日渐难以胜任工作, 加之他们身兼调解、信访、综治等多项职责,进一步影响其作用的发挥(陈正芹和吴涛,2022)。二是部门协同困难。有学者强调调解资源的集中下沉和各类调解组织的协同配合是困扰矛盾调处的现实难题(曹海军和鲍操,2020),一些琐碎矛盾被基层治理主体“踢皮球”,容易愈演愈烈,升级为风险更大的社会冲突,加重治理负担(谢伊云,2022)。三是中心任务限制。在基础性社会矛盾突出的转型期,维护社会大局稳定是政法工作的基本任务。地方党政系统希望事态不扩大,尽可能在本层级内化解纠纷,而复杂的矛盾又需要多样灵活的治理方式与资源,两者的张力提高了地方政府与法院的治理成本(刘磊,2021)。此外,快速发展的地方自媒体与网络平台有时又倒逼公共部门陷入“舆论办案”陷阱,进一步加重治理压力,最终导致基层诉源治理的失灵(章荣君,2017)。上述理论解释提供了理解诉源治理制度性障碍的关键线索,但仍有可拓展的空间。比如“息诉能力不足论”虽然将焦点放在了治理能力上,但未深入探讨支撑这种能力的制度逻辑。又如“部门协同困难论”指出了横向府际关系之于诉源治理的塑造意义,但未深入挖掘这些关系背后的价值动因。再如“中心任务限制论”虽然从战略高度阐述了诉源治理的意义,但未深入探讨中心任务背后的组织目标和微观基础。纵观现有文献,对诉源治理的讨论主要集中在法学规范分析或理论分析上,而实证研究相对匮乏,这导致了对诉源治理实际效果的探讨缺乏足够的实证支撑,难以评估其有效性和影响。也因此,本文基于一手田野调查,寻找诉源治理有效推行的实践路径与内在逻辑。在更大的历史情境下,诉源治理作为传统政法逻辑与司法逻辑在新时代的制度延续,蕴含着“民主化”与“专业化”之间的张力与竞争。需要将其嵌入我国政法传统的演进和流变中去理解,把握诉源治理制度产生与运行的深层逻辑与政治学意涵,从而识别影响诉源治理“欲减负而不能”的关键因素,为解释诉源治理“减负”效应偏差的发生学逻辑提供一种理论视角。长期以来,我国司法实践浸染于浓厚的“政(治)-法(制)” 文化中(瞿郑龙,2016),逐渐形成了既注重民主原则、又强调专业精神的政法传统与司法传统,这两种传统提示着我国司法体制发展的两条重要线索:政法逻辑与司法逻辑。诉源治理作为新时代推动社会治理创新的重要司法实践,正是在这两条思路的交汇点上应运而生,体现了我国在权威性与公正性之间寻求平衡的努力。可以说,诉源治理的实践与发展,不仅为司法治理模式注入了新的活力,也提供了一个观察和分析政法与司法逻辑如何在实践中互动、碰撞并取得平衡的窗口。在漫长的历史进程中,政法传统是我国法治建设的根基与土壤。政法传统形成于边区时期,“马锡五审判方式”作为中国共产党在延安时期独创的司法工作模式,催生了现代中国司法工作的“政法传统” (魏治勋,2010)。“马锡五审判方式”及由此推动的人民调解运动成为政法传统影响最为深远的内容:“法律必须服从政治的要求,政治也要借助法律的技术,这种政治与法律之间的有机结合产生了一个独特的法律概念‘政法’”(强世功,2000)。新中国成立以来,延续政法传统的方向,董必武针对政法工作提出“服从党的领导、贯彻群众路线、结合生产劳动、为党和国家的中心工作服务” 的方针(董必武,2001)。改革开放至今,政法传统仍深深作用于司法运作中:法律是治国的准则,政治则是法律的灵魂,司法的政治属性亦并未改变(任建新,2005)。纵观我国的法治建设历程,政法传统涵盖了从建国以前到当下中国的时间长度,从基层司法到最高法院的审级跨度,从乡村到城市的空间广度(瞿郑龙,2016),集中展示了政治与法律的交织关系,构成了法治运作的基本逻辑(于晓虹和王翔,2021)。政法逻辑的关注焦点在于法律和权力的关系,司法工作应服务于党和国家发展大局、服务于党治理国家的传统(侯猛,2009)。一般意义上,政法逻辑通常被定义为法律和政治互动中所诞生的特定思维模式和行为导向。从这一视角出发,法律不再被纯粹视为独立于政治的实体,而是一种维护政府权威、实现政治目的和确保社会稳定的手段。在政法逻辑的影响下,法律的制定、应用和解释可能会受到政治考量的直接或间接影响。诉源治理,作为一种预防性和前置性的纠纷解决机制,也深受政法传统影响。政法传统强调国家权威与社会稳定的重要性,而诉源治理正是这一传统的现代体现,它着重于纠纷的源头,试图通过多种手段避免纠纷的产生或扩大,维护社会的有序与稳定。这种预防先于治疗的思维,要求对社会中的潜在冲突和矛盾进行早期干预,寻求最有效、最和平的解决方案。实际上,诉源治理的制度框架之中,深藏着政法传统的烙印。一方面,在法律与政治的互动关系中,“小权分散”塑造着诉源治理的运作方式。尽管调解是司法程序的一部分,但其更是中国共产党通过政法系统参与基层社会治理的有效手段。有学者认为,调解本质上属于一种国家行为,富含中国特色政治元素的党政体制深刻影响着每一名扎根于中华大地的官员,即使是位于政法系统末梢的基层法官也不例外(肖滨和戴少斌,2022)。在我国政法系统权责分立的结构下,各政法单位往往处于“小权分散”状态,这种职责分工虽然符合权力系统相互监督制约以及社会专业化分工的基本要求,但在客观上却不利于各政法单位的协调配合。在诉源治理推进中,“大调解”格局是指在党委、政府的统一领导下,由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与,整合各种调解资源对社会矛盾纠纷的协调处理模式(章武生,2007)。司法部明确提出,我国要形成以人民调解为基础,人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。“小权分散”所塑造的权力分散与制约逻辑作用于司法实践中,基层法院同政府部门之间,政法机关内部之间因权力分置导致的利益纠纷与摩擦日益增多,难以形成“优势互补、有机衔接、协调联动”的大调解格局。既有研究显示,在司法实践中,系统、完整的多元纠纷解决体系难以建立,各部门各自为政,难以形成调解合力(李占国,2022)。另一方面,在“司法为民”的理念下,基层法官的“自我加码”影响着诉源治理的运作过程。中国共产党以“全心全意为人民服务”为执政宗旨,与之对应,人民司法“为了人民”,从根本上维护和服务于人民利益。新中国成立伊始,政务院发布的《中央人民政府政务院关于加强人民司法工作的指示》明确指出,“人民的司法工作如同人民军队和人民警察一样,是人民政权的重要工具之一” (陈端洪,1998)。在政法传统影响下,基层法官往往顺势借助党的权威推动人民调解工作。同时,我国长期形成的“息诉”文化传统也在一定程度上影响了司法实践。在传统正义体系中,核心目的之一就是追求诉讼的最小化、法庭判决和正式司法花费的最小化以及社会和谐的最大化(黄宗智,2021),这种观念在农村地区尤为盛行,甚至流传着“两院不可去,医院和法院”的说法。在传统息诉文化以及党政逻辑“司法为民”的双重作用下,司法调解中以事实为依据、以法律为准绳的司法理性,塑造出法官中立的形象(周光辉和赵德昊,2021),“人民司法为人民”不仅成为法官应当秉持的职业操守,也深刻影响着诉源治理的运作过程。我国司法改革主要经历了由“红”到“专”的嬗变过程(刘练军,2019)。为了从速满足“专”的实践需求,“让司法更像司法” (顾培东,2020),以“专业化” “职业化”为核心的司法逻辑成为改革开放以来司法改革的核心线索。为了确保法官队伍整体专业素养,我国于 1995 年颁布《法官法》和《检察官法》,并在 2001年进一步修改《法官法》,开启了司法人员专业化的新阶段。2006年中共中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中,明确提出“要注重提高法官、检察官的职业能力和司法水平”,打造法律专业知识功底扎实的法律精英队伍。为了进一步促进法官从大众化向职业化的转型,我国实施了员额制改革,提升了法官的任职资格和要求。总体而言,此轮司法改革可以被视为推进司法专业化与职业化的一次集中发力,“正规化、专业化、职业化”的司法逻辑可以说是我国法院改革内在贯穿的一条主线,为持续了数十年的司法建设添加了重要注脚。不同于政法逻辑,司法逻辑一般意义上被定义为追求司法独立、维持司法公正的特定思维模式与行为导向。它背后蕴藏着法律职业主义的现代法制诉求,一定程度上反映着我国基层法官同西方法官一样具有追求公平正义的司法共性(肖滨和戴少斌,2022)。从这一视角出发,司法被视为一种专业性活动,法官则是一种以法律知识与技能为基础的理性职业,强调案件审理的专业化、技术化与独立化。在司法逻辑的影响下,法官队伍的选拔与晋升、法律资源的分配、法律解释与案件判决或多或少会受到专业化考量的影响。诉源治理作为“从源头减少诉讼增量”的制度尝试,同样深受司法传统影响。在我国语境下, 法院参与、推动诉源治理是司法“专业化”框架下的具体路径之一,需遵循审判权运行的基本价值规律,找准法院作为审判机关的基本功能定位。司法逻辑强调司法专业化与职业化,而诉源治理也恰好体现了司法传统的核心特征,强调将更多法治力量向疏导端用力,发挥法官等法律职业群体的专业能力,使矛盾纠纷能够高效化解在萌芽,并发挥好诉讼的“断后”作用,守住矛盾化解的最后一道关口。实际上,诉源治理的制度框架中也潜藏了司法逻辑的线索。一方面,司法资源投入制约着诉源治理的服务能力。司法专业化导向下,有学者发现员额制改革成效与预期存在偏差,一些地方法官的晋升仍然主要依赖于资历积累,这导致部分资历深厚但审判能力已经逐渐退化的法官依然在审判岗位上占据位置(宋远升,2017);而优秀的年轻法官难入额,“案多人少”的压力没有缓解甚至加重(刘忠,2020);人才流失态势没有实质改变,甚至发生员额制改革与精英法官流失“齐头并进、穿插交叉”的现象。有审判权的法官变少,新增案件需寻求新方式解决,准确地讲,更倚重审判之外的调解方式。原本有审判权的助理审判员等改任无审判权的法官助理,造成基层审判力量不足,调审一肩挑已成常态。而诉源治理要求治理的精细化与精准化,这意味着更多专业化司法资源的投入,法院不仅需要在前端治理中投入司法力量,还需发挥好后方“诉讼”兜底作用,这对各治理力量的分工合作也提出了更高的要求。然而在实践中,受专业化司法改革影响,基层法院司法资源匮乏,专业人员稀缺,审判团队结构单一,制约着诉源治理服务能力的发挥。
表 1 司法治理中的政法逻辑与司法逻辑
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资料来源:作者自制。
另一方面,专业化考评影响着诉源治理的运作效果。在专业化考评的驱动下,作为活动主体的法官必须具备特定的知识技能,而与之对应的审判管理也应具备相当程度的司法属性(郭松,2016)。法官绩效考核制度是司法管理体制的重要组成部分,也是影响诉源治理运作过程的重要因素。近年来法院收案数持续攀升,针对“人案矛盾”,有的法院通过摊派办案数量指标、设定结案率等方式来解决,产生了以结果为核心的考核导向,“唯数据论成败”,对法官专业化的考核方式开始“指标化”。在司法责任制背景下,各级法官承受着无形但又巨大的心理压力:害怕错判或误判。而诉源治理作为一项自上而下的制度性安排,其治理导向是社会解纷需求,其根本目的在于满足人民对公平正义的需要。因此,各地法院在结案率的基础上新设相应的诉源治理考核指标,使诉源治理的运作过程开始受到各方监督,法官对于诉源治理的实际运作更加小心谨慎,也在一定程度上呈现“任务驱动”与“晋升激励”色彩。表1汇总了司法治理中的政法逻辑与司法逻辑。在法政治学视域下,政法逻辑同司法逻辑虽然在理论上自成体系,但在现实的司法运作中却是相互交织甚至是相互竞争的。在我国的司法实践中,政法逻辑同司法逻辑交织碰撞,两者之间的相对位置直接关系着我国司法运作的轨迹、趋向和结果。新中国成立伊始,我国司法改革以建构人民司法体制为主要目标,群众路线贯穿人民司法的建设脉络。在这一背景下,放手发动群众、完善社会治安综合治理的“枫桥经验”得以创造性实施。政法逻辑在一定程度上主导着诉源治理的实践走向,走群众路线、做到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”的诉源治理雏形开始在全国推广。改革开放以来,专业化导向的司法建设成为司法改革的主线,司法逻辑对诉源治理的影响进一步增强,调解工作的专业化要求提高。在司法逻辑影响下,群众调解仍是重要的调解思路,但专业化的行政调解、司法调解得到发展,多元互补的诉源治理格局逐步成型。纵观诉源治理的演进历程,政法逻辑同司法逻辑的互动构成了其在不同历史时期的实践导向,二者之间你进我退、你退我进的相互作用方式,形塑了诉源治理的基本面貌。然而,政法逻辑同司法逻辑在相互交织、相互作用的同时也存在一定张力,这种张力作用于诉源治理实践,为“减负而不能”埋下伏笔。具体而言,政法逻辑以司法民主与群众路线为导向,司法逻辑以司法专业化与职业化为导向,二者在司法实践中产生一系列张力。其一,政法系统的“小权分散”问题意味着治理资源的分散化,而司法专业化又进一步压缩了司法资源,这就造成了资源配置的结构性张力;其二,司法专业化考核形成了“自上而下”的治理压力,而政法传统中“司法为民”逻辑又有着“自下而上” 的情感驱动,这形成了基层法官在诉源治理执行中的过程性张力;其三,当资源配置的结构性张力耦合治理实践中的过程性张力,诉源治理的“减负”效应偏差于是浮出水面,实践中的“欲减负而不能”现象便是这种张力的写照。基于上述论证,本研究提出一个解释思路:基于政法逻辑与司法逻辑在司法实践中的交织、交汇与互动,尝试为基层诉源治理“增负”现象提出解释(如图1 所示)。在基层治理实践中,以司法民主化为核心的政法逻辑和以司法专业化为核心的司法逻辑并非完全割裂,而是处于相互耦合的状态,共同影响着基层的“减负”效应。从政法逻辑与司法逻辑的交织互动出发,横向上,政法系统的“小权分散”问题在司法资源不足的专业化导向下进一步放大;纵向上,在自上而下的绩效考评负担与自下而上的“自我加码”双重作用下传递压力,最终横纵压力叠加,导致诉源治理在基层治理实践中“减负而不能”。具体而言,诉源治理在基层实践中并没有形成部门协同、共同推进的“大调解”格局,反而成为基层法官绩效考核的重要一环,在“司法为民”的文化软约束下,本就“案多人少”、治理资源紧张的基层法官群体承担起推进诉源治理的重担,以“减负”为初衷的诉源治理最终陷入“增负”境况。
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图 1 本文分析框架
资料来源:作者自制。
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本研究以C市W区基层法院为例展开分析。与多案例研究方法相比,单案例研究可以通过对案例存在的现象详细描述来探索事物的一般规律和特殊性(欧阳桃花,2004)。本研究即以基层法院实施诉源治理后的“增负”问题为研究对象,从微观机制出发挖掘其治理压力不减反增的发生学原理,动态分析基层法院实施诉源治理过程中的具体执行逻辑。为全面揭示这一“反常”现象,需对其执行路径进行过程追踪,并展开全景式探索,因而采用单一案例研究尤为合适。本文选择 W区基层法院进行案例研究,是因为其符合案例选取的典型性与代表性特征。首先,在司法运作实践中,W区基层法院是诸多面临“案多人少”困境的地方法院的缩影。需要说明的是,全国民事案件数量不平衡,并非所有基层法院都面临“案多人少”的困境。但从整体看,2022年地方各级人民法院受理案件超3300万件,与 2018年相比增长超20%,部分法院在司法运作中会受到“诉讼爆炸”压力的困扰。其次,W 区基层法院位于我国西南地区,作为诉源治理的发源地,该区域的诉源治理探索走在全国前列,其诉源治理实践已经相对完善并逐渐为其他地区所复制、借鉴。W区在诉源治理推进中出现的问题一定程度上代表了诉源治理的实践境况,在 W区已然凸显的“减负”效应偏差在很大程度上反映出诉源治理模式在地方实践中出现的结构性偏差。对W区基层法院“欲减负而不能”现象进行解读也有利于为学习诉源治理经验的地区破除相关困境提供经验与借鉴。再次,诉源治理作为一种中国实践,呈现出从地方经验到顶层设计的演进过程。W区作为先行区,其诉源治理实践是诉源治理顶层设计的重要地方经验积累,对W区在诉源治理推进中出现的问题、积累的经验进行检视亦有利于探索诉源治理的一般推进模式,完成由个别到一般的转换。本研究主要通过半结构式访谈以及参与式观察两种方式获取研究数据,除了实地调研和半结构化访谈等获取的一手资料外,还辅以法院官方网站、地方报刊等二手资料,多重资料可以更好支持资料的三角验证,确保研究结果的可信度。笔者团队曾于 2023年2月至8月W区法院进行了长期深入的实证考察,在同基层法官、法官助理的交流以及参与纠纷调解的过程中,笔者团队能够收集到基层法官偏爱司法调解的真实想法,切实体会调解成效,全方位展现司法调解的真实面貌。笔者团队对访谈资料和录音进行整理,获得了丰富的访谈资料,并获取了W区法院以及政府提供的多份文字资料,包含W区诉源治理执行情况、基层法官工作考评图表以及调解工作总体成效等。![]()
W区位于诉源治理的发源地西南地区,为C市下辖区。2022年2月,C市中级人民法院决定主动将解纷工作向基层延伸,明确要拓展诉源治理改革实效,增强实质解纷效能。不可否认,W 区法院诉源治理的探索延伸了司法服务保障触角,取得不错成效。在 2021 年,W 区人民法院新收相邻关系、物业合同纠纷 1305 件,同比上升 167. 42%,其中,物业服务合同纠纷同比上升 170. 92%,调撤率则高达91. 38%;新收服务合同纠纷173件,同比上升226. 42%,多为养老、教培等纠纷。此类纠纷上升趋势大,调撤率高,进入诉讼程序比例高。可见在 2021年行业性专业性调解委员会未有效发挥作用,非诉衔接未能有效对接,这无疑是法院审判工作的重担。2022年1—6月推进诉源治理以来,全区司法确认和人民调解案件数量同比上升57%和66%。通过物业、住建、妇联3个行业调解组织联动化解物业、婚姻等各类纠纷 175件,调解成功率达89. 16%,普法宣传载体开展普法工作17次,覆盖社区居民6千人,缓解了基层法官的审判压力。然而,随着诉源治理模式的深入开展,W 区人民法院在调解工作中出现偏差,引发基层法律工作者的“增负”现象。具体而言,W 区诉源治理模式在实践中面临着资源供给、服务能力以及任务驱动三大困惑。第一,资源供给困惑。诉源治理在W区实践后,本就紧缺的法律资源进一步分流,司法资源呈现出“供不应求”态势。在TF人民法庭,S庭长与一名基层法官不仅需要承担每月数十件案件的审判工作,还要负责起案件的调解乃至调解培训工作。审判、调解、培训“齐头并进”,但法院似乎没有相应配备充足的司法资源,呈现明显的资源供给困惑。调研伊始,S庭长介绍道,“诉源治理实施之前,虽然也进行调解,但多数工作还是审判,虽然案件较多,归根结底还是一项工作。再者,法官助理也熟悉审判流程,具备相应法律知识,审判中还能帮上忙。诉源治理推进后,我们不得不硬性做起相关调解工作,很多案件,尤其是商业纠纷是难以调解的,有些调解之后还要审判。此外,空余时间还要进行调解员培训,忙得‘ 不亦乐乎’” ( 访谈记录:ST230223Z)。第二,服务能力困惑。W 区“大调解”格局尚未建立,兼职人民调解员数量多但履职较随意、专职人民调解员紧缺,网格员、“五老乡贤”等基层人员的调解作用未充分发挥。依靠基层法官推进诉讼调解固然有专业性优势,但与基层政府等部门相比,基层法官对一线的了解是有限的,他们也缺乏足够的时间和精力来了解案情,难以提供完备的司法服务,在实践中表现为服务能力困惑。“大调解格局在实践中还在探索,现在基本上还是由我们基层法院、基层法官承担主要调解工作,最后各类调解还是要落到法官身上。相应地,我们有时每天要承接许多案件,但调解又需要耐心和时间,很多时候难以进行充分调解。再加上还有审判这一基本日常工作,很多情况下忙起来一时难以兼顾审判和调解,难以细致推进调解并提供全方位的司法服务,可谓‘有心无力’”(访谈记录:TF230223G)。第三,任务驱动困惑。在 W 区,诉源治理的执行情况被纳入法官绩效考核中,调解案件的数量、质量以及纠纷当事人对调解工作的反馈均成为诉源治理的考核指标。调解不再是一个选项,而成为一项硬性工作指标,即使部分案件不适合调解、部分案件调解后仍需审判,但在考核“压力”下,基层法官亦“别无选择”,调解工作呈现一定的“任务驱动”困惑。“2022年3月,在区委政法委的领导下,我们社区联合区委社治委、区检察院、区公安分局、区司法局等部门,正式开启诉源治理相关工作。相应地,‘1+3全景蓝图’、‘1143’工作布局渐次开展,在这些诉源治理推进项目中,调解都是重要考评指标。换言之,调解成为一项硬性任务、考核指标。即使有些案件无需调解,但在考核驱动下,还是‘不得不为’”(访谈记录:ST230224Z)。检视 W 区的诉源治理实践可以发现:诉源治理本意为缓解“诉讼爆炸”、减轻基层法官的审判压力,却在地方司法实践中呈现出以上三大地方性困惑。具体而言,调解这一旨在为基层法官减轻审判压力的“减负”措施,在司法资源匮乏等情况下难以真正为基层法官的治理负担分流,相应的负担仅仅是将审判压力部分转换为调解压力,而基层法官的工作总量没有发生显著变化。而当诉源治理被纳入考评指标,“为了调解而调解”,调解则在一定程度上逐渐异化为法官的基本任务。在诉源治理考评压力以及“为人民服务”社会责任感的驱动下,基层法官事实上承担起了“调解+审判”的双重工作以及诸如培训调解员等衍生工作,原有审判压力耦合新生的调解压力等负担,形成“增负”机制。![]()
作为贯穿中国法治建设的两种基本逻辑,政法逻辑与司法逻辑深刻影响着基层诉源治理的实施与推进。两种逻辑在司法实践中不断交织与碰撞,最终在横向和纵向两大维度耦合出基层诉源治理“增负”现象的两大机制。本部分即从W区法院诉源治理的“减负” 效应出发,围绕政法逻辑与司法逻辑的耦合互动展开因果机制讨论。(一) 横向耦合机制: 协同困境与资源紧张的结构压力在横向上,政法逻辑与司法逻辑在实践层面发生竞争碰撞。政法逻辑导向的“小权分散”难题与司法逻辑导向的治理资源紧张困境相互耦合,双方形成诉源治理在基层司法实践中的结构性矛盾与张力,影响着诉源治理的治理效果,最终诱发“增负”现象。党的十八大以来,为适应不同类型纠纷对纠纷解决机制的不同需求,缓解基层法院“案多人少”的审判压力,建立“大调解”格局成为诉源治理在基层实践中的重要抓手。大调解格局的建立意味着矛盾纠纷的调解不再是司法系统的内部工作,而是要针对不同类型纠纷的不同需求,由政府、法院等多个治理主体提供多元纠纷解决机制。“大调解”格局的建立旨在将基层矛盾纠纷进行分流,从而减轻基层法院的调解压力,但这一目标的实现需要各部门、政法系统内部协调推进。然而,受传统政法逻辑影响,我国政法系统形成了“小权分散”的特点。改革开放以来,我国政法系统逐渐形成了“分工负责、互相配合、互相制约” 的治理思路,1982年修宪时,这一原则被确立为“我国司法工作中长期行之有效的一项好经验”纳入规范,以根本法的形式加以确认。具体而言,政法系统内的“小权分散”表现在侦查权分散、检警关系和检法关系等多个方面(于晓虹和杨惠,2019)。在基层实践中,“小权分散”则表现为各部门之间、政法系统内部之间缺少必要沟通协作,难以形成统一协调的工作格局。“基层法院受区党委领导,在人财物配置上与区委、区政府有密切联系,同检察、公安机关在工作上也有一定协调配合之处,但除此之外很少有沟通”(访谈记录:ST230316Z)。政法系统“小权分散”的特征作用于诉源治理的调解工作,直接后果便是“大调解”格局难以建立。按照预想,“大调解”格局中各类调解本应由政府机关、政法系统各单位分别承担、共同推进,以达到“优势互补、有机衔接、协调联动”的效果。但在基层实践中,部分地区法院调解、行政调解、人民调解处于“各自为政”状态,法院以外的纠纷解决机构甚至处于“停业”状态,出现“有的纠纷争着管,有的纠纷无人管”的局面。“调解工作基本是在法院和法庭即司法系统进行的,其他部门基本不参与,这样一来除了原本的审判工作,我们还需负责起调解以及培训工作” (访谈记录:ST230320Z)。在“小权分散”的影响下,基层治理主体难以统一、协调推进调解工作,“大调解”格局在司法实践中难以确立,法院最终成为“纠纷集散中心”。司法系统在诉源治理的推进中“挑大梁”,在审判之外被动承担起推进诉源治理的主要工作,而当诉源治理被纳入基层法官的绩效考核,这一“减负”的工作在某种程度上反而成为“增负”重担。党的十八届四中全会将“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平”作为司法改革的重要目标。如上文所述,司法逻辑以专业化为导向,专业化不仅意味着法官群体的职业化,还要求司法治理的精细化。不可否认,司法专业化作用于诉源治理实践(无论是审判抑或调解工作),确实有利于矛盾纠纷的精细化处理,但却不可避免地加剧了司法资源的紧缺境况。司法专业化要求法官的正规化、职业化。员额制改革作为法官专业化的重要一环,本意是将审理权及裁判权归位的制度改革,但在现实中却出现偏差。“现在院里法官比较少,目前就只有我们两个在常态化工作,年轻人很少愿意进来工作,像我已经快退休了还常处于饱和状态”(访谈记录:TF230423G)。员额制改革中,基层法院的司法资源出现“青黄不接”的“尴尬”情形:资历深厚、富有“专业”经验的中老年法官仍在司法实践中占据主导地位,年富力强、有待历练的青年法官则由于“专业经验不足”处于流失状态,基层法院的年龄结构出现失衡。原本致力于“确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线”的专业化改革在一定程度上使得基层法院治理资源进一步紧张。这一紧张局面在调解工作加入后进一步失衡,年龄渐长的法官面对纷繁复杂的纠纷调解呈现出相当程度的“力不从心”。“调解就更复杂了,需要面对面给当事人做工作,耗费大量时间精力,很多时候忙不过来” (访谈记录:TF230423G)。同时,随着经济社会发展,新案件展现出新特点、新情况,需要采取新的方式进行解决。案件情况愈加复杂,很多时候并不是“一纸判决”能够化解的。以民商事案件为例,民商事案件作为法院的主要业务,在不违反法律的前提下,我国基层法官考量运用司法判决或调解结案时往往优先选择后者。实施诉源治理意味着法官的司法工作并不是针对任何案件都“大水漫灌”地“一判了之”,而是要针对不同案件类型与矛盾程度提供精准治理。但是,精准化的纠纷化解意味着更多司法资源投入,这在基层往往是难以实现的。基层法官“调审一肩挑”成为常态:“现在有法官助理,但他们没有审判权,做调解工作又因太年轻,加上对基层不是那么了解,不能独当一面去调解,大部分还得我们亲自上。”(访谈记录:TF230725G)当政法逻辑导向的“小权分散”与司法逻辑导向的资源紧张在司法实践中交织耦合,诉源治理在基层“增负”的结构性压力便相应产生了:本应由多部门、政法系统各单位协同推进的诉源治理在实施中成为司法系统的“独角戏”,这一“增负”重任在与专业化的碰撞下进一步加重,“既要法官职业化,又要治理精准化”,最终结果便是基层司法资源进一步紧缺,“案多人少”的矛盾更为凸显。(二) 纵向互动机制: 硬性制约与软性约束的压力叠加在基层推行诉源治理的背景下,政法逻辑与司法逻辑相交织、碰撞,形成复杂的纵向互动机制。这一深度碰撞导致了晋升激励与考评负担自上而下的压力传递,以及基层法官作为人民公仆自下而上的“自我加码”。硬制约与软约束的双重作用进一步叠加了基层法官的压力来源。专业化司法人事改革对法官的职业水平和业务能力提出了更高的要求。2021年9月,最高人民法院为人民法庭制定了专门考核办法:“综合考虑指导调解、诉源治理等因素,适当增加诉源治理、诉前调解等考核权重,重点考核‘化解矛盾’ 质效。”在此背景下,各地人民法庭结合地域特色,纷纷将诉源治理作为考核法官的硬性指标,诉源治理成为法官得以晋升的重要参考。晋升压力与新的考评负担使当地法官面临更大的工作压力与竞争压力,需要更多的时间与精力应对更严苛的评估标准,这种硬性规则自上而下制约着诉源治理“减负”效应的发挥。在中国的司法体制中,法官的职业发展相对固定,基层法官升迁存在职业“天花板”,向上晋升通道单一,无法像行政官员那样在不同职能部门锻炼。而诉源治理作为绩效考核的硬性指标,对基层法官的职业发展相对重要,他们需要通过积极参与诉源治理工作来满足评估要求。“考核指标越来越注重实质化解纠纷,也有对诉源治理设立相关考评指标,如‘万人成诉率’等,还影响绩效奖金,我们能调即调,能判则判,不犯错最重要”(访谈记录:ST230718Z)。对于刚入额的法官助理而言,“即使我们对基层了解不够充分,但推进诉源治理工作也是我们展现个人能力的重要方式,是入额或晋升的考虑因素之一”(访谈记录:ZZ230718L),诉源治理被视为体现基层法官个人业务能力的重要评估标准之一。需要明确的是,虽然在晋升过程中诉源治理的表现可以提高法官的竞争力,但并不代表诉源治理做得好就必然获得晋升机会。实际情况是,诉源治理工作中的优异表现相对有利于提高晋升的可能性,这也意味着法官需要投入更多的时间和精力来应对这一额外的考评负担与晋升压力,以满足相对严苛的评估标准。总的来说,诉源治理的实施与晋升激励以及考评负担相交织,基层法官的工作环境兼具复杂性与挑战性。这种复杂性在司法专业化导向下尤为显著,法官的职业素养和综合素质考核要求日益提高,需要在业务办案、指导调解等多方面脱颖而出。这种自上而下的压力扩散最终指向基层法官“欲减负而不能”。群众路线是党的根本路线,相应地,我国的党政体制亦厚植于广大人民群众之中。在党政体制影响下,我国司法治理以“司法为民”为价值核心,致力于让人民在每一宗案件中感受到公平正义。而诉源治理直接面向广大人民群众,民众的感知与信任程度在一定意义上检验着诉源治理的实践效果。如果说晋升激励与考评负担是一种“硬”制约,那么,人民对司法人员的期待和要求可以说构成一种“软”约束(王翔,2022)。S庭长用“人民的公仆”来比喻基层法官在诉源治理中的角色定位,这种责任感与使命感带来的隐性压力促使基层法官选择“自我加码”。“做人民的公仆”是一种追求公平正义的使命感,反映了司法人员对人民的责任和承诺。对于更重视人情世故的基层,“自我加码”成为基层法官获得人民信赖、满足人民期望的优选策略。TF法庭主要负责2个街道的诉源治理工作,“法庭管辖范围内大多为涉农社区,主要是由原先同一个村的村民搬迁聚居,居民整体文化水平偏低”(访谈记录:ST230719Z)。在血缘和地缘纽带的影响下,居民更倾向将调解作为调处矛盾的首要选择,这也对矛盾源头治理提出了更高的要求。S 庭长在调解中不仅需要扮演“公正的裁判者”,还需要与当事人展开更多的互动,解释法律、程序和案件细节,以解决他们的疑虑,从而获得他们的理解与支持。这虽能让老百姓亲身感受到法官办实事的工作作风,但也增加了调解的互动时间与法官的精力消耗。除了应对日常的审判和调解工作,S 庭长还主动承担起“一个月两到三次”的普法宣讲、“以案释法”等法治宣传工作,提高居民的法律意识和对诉源治理的了解,“我们希望真正将矛盾化解在基层,我们累一些不要紧,不能辜负老百姓的期待与信任” (访谈记录:ST230719Z)。作为直接面向人民群众的基层司法人员,在贯彻国家诉源治理的制度性安排过程中,需要注重对民众诉求与期待的有效回应。“做人民的公仆”是基层法官除了公正裁判外需要着重塑造的形象,是在政法逻辑导向下落实“司法为民”的应然举措。因此,为了让人民群众真正感受到诉源治理中的公平正义与法治精神,基层法官需要付出额外的资源与尝试,以软性约束的方式自下而上地“自我加码”,从而确保司法治理的有效性和公信力。综合而言,当司法逻辑导向的考评负担与政法逻辑导向的主动加码在诉源治理实践中交互作用,硬制约和软约束最终造成基层法官叠加增压:专业化导向下的司法逻辑强调法官的业务能力和职业水平,法官因此面临更高的绩效考核标准和晋升压力,面临更多时间和精力投入的挑战;加之在政法逻辑下基层法官需兼顾“人民的公仆”角色,这种软性约束推动法官“自我加码”。在上下压力叠加下,法官需要在绩效考核与人民需求之间寻求平衡,最终导致诉源治理在一定程度上成为加重负担的制度性障碍。![]()
诉源治理作为一种旨在减负的制度性措施,为何在地方治理实践中却成为客观性障碍,反而引发增负? 既有研究从息诉能力、部门协同等多个视角对诉源治理“减负难”展开分析,但在一定程度上忽视了对诉源治理实行过程中深层次制度因素的挖掘,忽略了潜在的理论线索。本研究从政法逻辑与司法逻辑的竞争性视角出发,重新审视诉源治理在地方治理实践中的“减负”效应偏差,致力于通过微观机制探寻“增负”现象的制度逻辑,进一步揭示政法逻辑与司法逻辑在司法制度中的相互作用关系。透过W区诉源治理实践的过程化追踪与分析,本研究得出以下结论:政法逻辑与司法逻辑作为我国法治建设与改革的两条基本逻辑,深刻影响着诉源治理在基层的司法实践。政法逻辑、司法逻辑在竞争、耦合与碰撞中产生了横向和纵向两个维度的压力传导机制,在横纵双重维度的压力交互下,“增负”结果最终形成。其一,政法逻辑与司法逻辑的横向碰撞产生诉源治理“减负” 效应的结构压力。政法传统导向的“小权分散” 难题导致诉源治理在基层实践中难以形成“大调解”格局,无法为司法系统分担调解压力。当其耦合司法专业化造成的治理资源紧张,诉源治理的执行压力最终落到基层法官身上,司法系统的“被动增负”最终导向基层法官的“隐性加压”。其二,政法逻辑与司法逻辑的纵向交互产生诉源治理“减负”效应的叠加压力。专业化导向的司法逻辑重视法官的专业化水平,针对诉源治理的考核指标形成自上而下的压力扩散体系。而政法逻辑下基层法官“人民公仆”角色的维护又形成自下而上的压力传递体系。自上而下的硬制约耦合自下而上的软约束,形成影响诉源治理治理效果的双重叠加压力。上述两大机制,既可以独自成为一条线索作用于基层诉源治理实践,又能够彼此融合,发挥共同作用,在互相渗透、碰撞中对诉源治理的治理效能产生影响,最终形成了基层“增负”现象。值得关注的是,诉源治理作为“枫桥经验”在新时代的延续,本身蕴含着一定的政治性色彩。当它融入形式主义司法的土壤,自然会引发一种互斥的反应,这一过程本质上是政法逻辑与司法逻辑之间的对话与碰撞。而本文所描绘的“欲减负而不能”的故事,仅仅是两者竞争性关系中的一个缩影。这提示我们,在理解诉源治理的运作逻辑时,需将这两条线索并置于视野之中,随着探索的深入,或许会有更多类似生动的镜像“涌现”,期待我们更为细致的认知与发掘。综上,本研究对W区诉源治理实践的持续跟踪与分析,一定程度上拓展了对诉源治理司法治理效能的探讨深度,具有理论和现实双重意义。从理论层面来看,本研究从政法逻辑、司法逻辑的竞争性视角出发,尝试勾勒出诉源治理诱发基层“增负”的制度逻辑,一定程度上补充了既有研究关于诉源治理司法治理效能的探讨,揭示了我国的司法治理需要妥善处理司法和政法这两重逻辑。事实上,诸如“又红又专”“双轨精英”等概念,也为我们理解上述双重逻辑提供了重要的现实注脚和启示。当然,这两条逻辑对于理解其他司法政治制度具有深远意义,比如陪审制度,再如审判委员会制度、调解仲裁制度等,均可找到政法逻辑、司法逻辑交织碰撞的影子。现实层面,在中国诉源治理的一般性场域之下,基层“增负”现象并非W区独有。本研究对W区诉源治理实施过程中基层“增负”现象进行了探索,研究实证考察的个案工作在全国范围内亦具有一定的趋同性,其背后是政法—司法逻辑碰撞这一具有共性意义的现象在发挥作用。本文希望能够为诉源治理的有效推进与基层矛盾纠纷的多元化解提供一定理论支持。
