[曹冬英&王少泉]数字政府建设中技术创新与制度创新的双轮驱动

学术 2024-11-12 21:30 广东

[论文精选] 第20241112期总第647期

本文转载自《东南学术》2024年第4期

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数字政府建设中技术创新

与制度创新的双轮驱动

曹冬英王少泉

作者简介:[1]曹冬英，法学博士，云南师范大学历史与行政学院副教授；[2]王少泉，法学博士，云南师范大学历史与行政学院副教授。

文章来源：《东南学术》2024年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2024/1/15

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摘要：在数字政府建设进程中，我国兼顾技术创新和制度创新双轮驱动，促进了建设水平的快速提升。然而，部分地方在数字政府建设过程中长时间明显偏向单一驱动，尚未有效依托双轮驱动强化数字政府建设的协同和联动来消除非均衡困境。从经济性、能力性和观念性因素来看，产生上述问题的原因包括：部分地方在数字政府建设过程中实现双轮驱动所需的经济条件有待优化、能力有待增强、理念支持有待强化。据此，应进一步优化实现双轮驱动所需的经济条件、增强所需的能力和理念支持，有效强化数字政府建设中技术创新与制度创新的双轮驱动。

关键词：技术创新;制度创新;数字政府建设;

数字政府建设是实现国家治理现代化的重要着力点。从地方实践情况来看，福建省在2000年开启了“数字福建”建设，随后浙江、上海、广东等地也开始推动数字政府建设，并逐渐扩展至全国。近年来，在习近平总书记关于网络强国的重要思想指导下，我国全面推进数字政府建设，并取得了显著成效。学界从不同视角对此展开了分析，指出我国数字政府建设取得显著成效的原因主要包括：第一，坚持中国共产党领导、习近平总书记关于网络强国的重要思想指导、以人民为中心；第二，重视增强多元主客体的合力，推动数字政府的公共价值创造；第三，重视统筹协调、共建共享，稳步提升数字政府建设水平；第四，兼顾技术创新与制度创新，在技术与制度不断双向调试的过程中逐渐促进数字机关事务治理模式的制度重塑。[1]从中可以看出，兼顾技术创新与制度创新是重要原因之一，但是目前对此展开深入分析的研究相对较少，且缺乏兼顾理论与实践的研究。鉴于此，本研究通过阐述技术创新和制度创新双轮驱动数字政府建设的内涵，剖析我国数字政府建设中技术创新和制度创新双轮驱动的实践经验、存在的问题与影响因素，并提出相应的优化路径，以期为我国数字政府建设提供有益参考。

一、技术创新与制度创新双轮

驱动数字政府建设的具体内涵

习近平总书记强调，要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。[2]2022年6月23日发布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确指出，“围绕经济社会发展迫切需要，着力强化改革思维，注重顶层设计和基层探索有机结合、技术创新和制度创新双轮驱动，以数字化改革助力政府职能转变，促进政府治理各方面改革创新，推动政府治理法治化与数字化深度融合”。可见，“技术创新和制度创新双轮驱动”是加强数字政府建设的重要引擎。在这一双轮驱动模式下，我国数字政府建设的内涵具体如下。

第一，技术创新主要是指在数字政府建设过程中，多元主体合力推进技术创新，充分利用云计算、大数据、人工智能等数字技术提升建设水平。依托技术创新所提供的强大技术支撑，政府能够优化服务流程、增强数据处理能力以及建立智能化决策支持系统，从而极大提高服务质量和效率。具体而言，数字政府建设过程中的技术创新主要包括：其一，对云计算技术、大数据分析技术、人工智能技术等的应用与创新；其二，技术驱动下的业务模式创新，如借助数字技术打破“信息孤岛”,实现跨部门、跨地区的数据共享与交换，并提高对政府权力的监督与制约；其三，强化技术安全与保障，如加强政府信息系统的安全防护，建立完善的数据备份和恢复机制，以防数据丢失、泄露和滥用。

第二，制度创新是指在数字政府建设过程中，以政府为主的多元主体为适应数字化转型的需要，合力优化当前的管理制度、规则和流程等。习近平总书记指出：“我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，坚持从我国国情出发，继续加强制度创新。”[3]制度创新能够为数字政府建设提供良好的制度环境，其主要内容包括：其一，加强数字政府建设的顶层设计和整体规划，制定建设标准与规范；其二，推进政府体制机制改革，着力构建跨部门、跨地区的协同工作机制，优化政府职责体系；其三，制定并完善与数字政府建设相关的政策法规；其四，通过制度创新简化政务服务流程，推动线上线下融合发展，提高政府服务效率；其五，建立数字政府建设的监督与评估机制，引入第三方评估和公众参与机制。

第三，技术创新和制度创新双轮驱动是指在数字政府建设过程中，平衡运用技术创新和制度创新这两种驱动力。但是，这并不意味着在任何时间点和任何地区，技术创新和制度创新对推动数字政府建设的贡献程度都完全相同，而是强调在整体发展过程中，两者的重要性和影响力保持相对均衡。基于此，可将“技术创新和制度创新双轮驱动数字政府建设”界定为在党的领导、政府的主导以及其他社会主体的协助下，针对数字政府建设的实际需求，因需制宜地采取强度适中的倾斜措施，从而有效兼顾技术创新驱动和制度创新驱动，并预防和解决可能出现的发展不平衡问题，确保建设成果能够公平惠及广大人民群众。

二、技术创新与制度创新双轮

驱动数字政府建设的实践经验

近年来，在习近平总书记关于网络强国的重要思想指导下，我国因时因地引入数字技术，有效开展制度创新，从整体上推动了技术创新和制度创新的平衡发展，促进了全国范围内数字政府建设水平的提升。同时，在实践与发展的过程中积累了宝贵经验。

第一，在党的领导下强化制度创新驱动。

在我国数字政府建设的进程中，从中央的顶层设计到地方的具体实践，始终注重发挥制度创新的引领作用。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,指出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。2020年11月，“十四五”规划纲要专门设置“加快数字化发展建设数字中国”章节，提出要加快建设数字政府。2022年6月，国务院发布《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》,针对如何全面推进数字政府建设作出明确部署。这些决策有效强化了制度创新的驱动力，为数字政府建设奠定了坚实基础。同时，在党中央的领导下，地方政府积极创新相关制度安排，以适应数字化转型的要求。例如，福建省构建统一的认证机制、优化执法登记系统和监督管理模式，增强了数字政府建设过程中各项执法活动的规范性和协同性。

第二，借助技术与合作强化技术创新驱动。

一方面，我国利用先进的数字技术来推进数字政府建设。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，“充分发挥数字技术创新变革优势，优化业务流程，创新协同方式，推动政府履职效能持续优化”。有效引入和使用数字技术是我国数字政府建设的重要驱动力。杭州市利用数字技术构建全面的空间感知网络，通过总平台与多个聚合节点构成“1+N”技术架构，实现对城市中人、事、物的精准掌握，极大提高了数字政府的建设水平。另一方面，我国有效整合政府部门资源，加强与社会多元主体的合作，助推数字政府建设水平的提升。例如，我国各地稳步推进光纤网络等数字基础设施建设，并在政府部门中大规模配备电子计算机，以整合和开放公共信息。同时，地方政府与企业积极开展合作，通过引入和应用数字技术来增强数字公共服务的供给能力，从而有效满足公众的数字化服务需求。

第三，强化多元参与以兼顾双轮驱动。

习近平总书记指出，要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。[4]我国在数字政府建设的进程中，注重强化多元参与机制，以促进技术创新和制度创新的双轮驱动。一方面，各地方政府积极利用数字技术来缓解政府与企业间的参与不平衡问题，增强数字政府建设的推动力。例如，佛山市禅城区通过实施“区块链+数据反哺”策略，推进数据赋能政务改革，采用购买服务的方式将程序开发等任务外包给企业，从而提高了企业在数字政府建设过程中的参与水平。同时建立和完善相关制度，以确保改革的顺利实施。另一方面，大量地方政府积极推动制度创新，有效整合业务审批系统和相关门户网站，着力推进实体治理平台和政务云平台的一体化建设，提高不同主体的协同水平和数据共享程度。这两方面的实践体现了我国在数字政府建设中注重吸纳企业和公众等多元主体参与其中，从而推动技术创新与制度创新协同发力，增强数字政府建设活力。

三、技术创新和制度创新双轮

驱动数字政府建设存在的问题

尽管我国在数字政府建设中采取了技术创新与制度创新的双轮驱动策略，积累了宝贵的实践经验，但也仍面临一些挑战。具体表现在以下三个方面。

第一，部分地方在数字政府建设过程中长期明显偏向单一驱动。

有的地方在数字政府建设过程中长期明显偏向制度创新，对技术创新的重视程度不足。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出“数据壁垒依然存在，网络安全保障体系还有不少突出短板”等问题，这在某种程度上反映出部分地方在数字政府建设过程中忽视了技术创新。例如，云南省B州通过完善《B州数据治理工程数据存储管理规定》《B州公共数据授权运营管理办法》等制度规范建设，为数字政府建设打下了制度基础。但是，该州的技术创新驱动明显较弱，其政务服务中心依然采用传统技术来办理业务，尚未实现网端数据同步，导致数字政府建设水平相对较低。长期明显偏向制度创新的做法容易产生“新制度-旧技术”的不匹配现象，进而引发“信息孤岛”问题，这不仅阻碍了数据的自由流动和共享，还削弱了技术创新的潜在效益。有的地方在数字政府建设过程中长期明显偏向技术创新，对制度创新的重视程度不足。例如，贵州省A州在数字政府建设过程中有效利用相对成熟的数字技术，实现了移动应用系统与政府网站的数据统一，提高了小型程序与政府门户数据的一致性，从而强化了数字政府建设的技术支撑。然而，由于创新能力不足，大部分制度仅仅是照搬上级或其他地方的内容，未能根据本地实际需求进行有效创新，抑制了数字政府建设的深入发展。长期明显偏向技术创新的做法导致了“新技术-旧制度”的不匹配现象，造成一些新技术在应用过程中面临合规性问题，而现有制度的局限性也抑制了新技术潜力的充分发挥。

第二，部分地方尚未有效依托双轮驱动强化数字政府建设的协同和联动。

习近平总书记指出，要“实现政务数据跨部门跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理”。[5]但目前部分地方尚未有效依托双轮驱动，强化数字政府建设过程中的协同和联动，主要表现为：其一，一些地方在数字政府建设过程中尚未有效依托双轮驱动实现跨层级、跨部门的有效协同。例如，湖南省C市在数字政府建设过程中，地级市政府尚未有效指导县级政府因需制宜地展开采购、优化公共服务，也未能与县级政府联动供给公共服务，导致该市的数字公共服务水平相对较低。其二，部分地方尚未有效依托双轮驱动实现数字政府不同建设领域的联动，导致数字能力、数字应用成效、数字制度建设等出现了明显差距。例如，根据《第五届(2023)数字政府建设风向指数暨特色评选报告》,济宁市在数字技术应用方面表现突出，其“应用成效”得分高达91.05分(满分100分),[6]显示出较强的技术创新能力。然而，其“数字能力”得分仅为61.82分，一定程度上表明制度创新方面存在不足。这种在不同数字政府建设内容上的发展水平差异，阻碍了济宁市整体数字政府建设水平的提升。

第三，部分地方尚未依托双轮驱动有效消除数字政府建设的非均衡困境。

数字政府建设过程中的非均衡困境主要指不同地方、不同主体之间存在明显的发展不平衡。区域间“数字鸿沟”的存在，意味着我国部分地方尚未依托双轮驱动有效消除非均衡困境，这主要体现在三个方面。一是部分地方未能有效提升自身的数字政府建设水平，降低与其他地方之间的不平衡程度。例如，《第五届(2023)数字政府建设风向指数暨特色评选报告》显示，高达54%的省区市数字政府建设总分未能达到全国平均水平。二是部分地方在数字政府建设过程中未能有效提升社会组织、企业或公众的参与程度。例如，四川省D市的数字政府建设主要依赖于政府推动，尚未建立良好的政企沟通和协作机制，从而限制了企业、社会组织和公众的参与水平，长此以往会导致数字政府建设合力不足、技术创新能力不强等问题。三是部分地方在数字政府建设过程中未能有效提升非网民的受益程度。2024年3月中国互联网络信息中心发布的《第53次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年12月，我国非网民总数为3.17亿人，[7]东部地区的非网民占比低于全国平均值，而中西部地区的非网民占比则高于全国平均值。

四、技术创新和制度创新双轮驱动

数字政府建设的影响因素与问题分析

《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，我国数字政府建设中“顶层设计不足，体制机制不够健全，创新应用能力不强，数据壁垒依然存在，网络安全保障体系还有不少突出短板，干部队伍数字意识和数字素养有待提升，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距”,要“围绕经济社会发展迫切需要，着力强化改革思维”“持续优化利企便民数字化服务，提升公共服务能力”。其中，“围绕经济社会发展迫切需要”属于经济性因素，“创新应用能力不强”“提升公共服务能力”属于能力性因素，“着力强化改革思维”“干部队伍数字意识和数字素养有待提升”属于观念性因素。从目前学界的相关研究来看，经济因素和观念因素对数字政府建设具有重要影响，[8]数字基础设施和政府投入力度也是影响数字政府建设的重要因素。[9]总体上看，影响我国技术创新和制度创新双轮驱动数字政府建设的因素可以分为经济性、能力性和观念性因素。其中，经济性因素主要指经济发展水平尤其是数字经济发展水平，以及不同群体的经济条件；能力性因素主要指治理主体的创新应用能力和公共服务供给能力等；观念性因素则主要指数字政府建设主体的思想观念和认知水平等。[10]基于上述三类因素，可对我国部分地区在技术创新和制度创新双轮驱动数字政府建设过程中出现的问题进行原因分析。

第一，部分地方实现双轮驱动所需的经济条件有待优化。一方面，我国部分地方的经济发展水平尤其是数字经济发展水平相对较低，这在一定程度上限制了其在数字政府建设中进行技术创新和制度创新的能力。经济发展水平的差异直接导致了数字政府建设水平的不同，《第五届(2023)数字政府建设风向指数暨特色评选报告》显示，我国东部省份的数字政府建设水平普遍高于西部省份。这主要是得益于经济发展优势，东部地区在数字政府建设过程中能够获得强有力的技术支撑，进而实现双轮而非单轮驱动，并提高数字政府建设水平。结合前文所提及的贵州省A州、云南省B州、湖南省C市来看，这些地方的经济发展水平均相对较低，阻滞了数字政府建设过程中双轮驱动的实施。另一方面，部分群体的经济条件相对较差，导致其在参与数字政府建设的过程中难以公平受益。尽管我国经济发展水平的提升使得越来越多的公众能够参与并受益于数字政府建设，但不同群体间的不平衡问题逐渐凸显，特别是经济条件薄弱的群体在数字政府建设过程中面临更多障碍。经济条件较差的公众往往缺乏利用智能设备获取数字公共服务的物质条件，从而难以有效参与数字政府建设，无法为推动制度创新和技术创新提供助力。

第二，部分地方实现双轮驱动所需的创新应用能力和公共服务供给能力有待增强。其一，部分地方的创新应用能力有待进一步强化。《第五届(2023)数字政府建设风向指数暨特色评选报告》显示，我国不同省区市和不同地级市的创新应用能力存在显著差异。其中，贵州省A州、云南省B州、湖南省C市和四川省D市在数字政府建设过程中不同程度地存在着创新应用能力不足的问题，影响其推动双轮驱动、加强协同联动和提升发展平衡性等方面的能力。其二，部分地方治理主体的公共服务供给能力不足。在数字政府建设过程中，部分地方未能依托技术创新驱动来强化治理主体的公共服务能力，尤其是数字公共服务供给能力，从而导致一些客体难以获得所需的服务。例如，在贵州省A州中大量年轻人外出务工，导致留守的老年人、儿童和残疾人等成为主要居民。这些群体大多为非网民，所需的公共服务具有一定特殊性，但这些地方未能有针对性地改善数字基础设施状况，提升居民数字素养，完善线上线下服务渠道，推进信息无障碍建设，从而阻碍了其依托双轮驱动消除非均衡困境。

第三，部分地方实现双轮驱动所需的理念支持有待强化。观念性因素在数字政府建设中扮演着至关重要的角色，深刻影响着政府官员、企业以及公众对数字化转型的认知和参与水平。一方面，理念差异阻滞数字政府建设进程。部分公务员对数字政府建设中技术创新与制度创新双轮驱动的重要性认识不足，缺乏探索和思考如何因地制宜开展技术创新或制度创新的主观意愿，甚至在理念方面和实际行动中与其他公务员出现矛盾，导致这些地区在数字政府建设中长期单一地倾向于技术创新或制度创新，未能实现二者的有效结合和平衡发展。也有部分企业和公众对数字政府建设的重要性认识不足、参与意愿较低，从而制约了当地数字政府的建设成效。另一方面，缺乏共享理念对数字政府建设尤其是技术创新驱动产生了负面影响。加快推进数字政府建设，需要共享理念的有力支撑。结合具体实践来看，由于缺乏有效的技术指导和支持部分地区不同程度地出现了数据拥有量不平衡的问题，从而削弱了当地在数字政府建设中进行技术创新的能力，影响了双轮驱动的实现。

五、技术创新和制度创新双轮

驱动数字政府建设的优化路径

从上述分析可以看出，我国在数字政府建设过程中兼顾技术创新与制度创新驱动，总体上取得了有价值的实践经验，但在部分地方仍存在一些问题。要继续推进数字政府建设，应从经济性、能力性和观念性因素入手，持续优化实现双轮驱动所需的经济条件，增强所需的能力和理念支持。

第一，优化实现双轮驱动所需的经济条件。

其一，加快形成新质生产力，推动经济尤其是数字经济发展，助力纠正数字政府建设过程中对技术创新或制度创新的过度偏向，提升制度化和数字化水平。习近平总书记指出，要“构建以数据为关键要素的数字经济”。[11]政府和企业等主体应关注数字技术迭代，并利用其助推数字经济发展；革新相关理念和制度，充分关注数字经济对数字政府建设的重要作用；夯实数字经济的发展基础，充分发挥数据要素潜力，促进数字经济和实体经济深度融合。其二，基于制度革新稳步缩小不同群体的经济条件差异。各级政府应关注相对贫困问题，采取多元举措因需制宜地减少相对贫困现象，尤其要注意改善非网民的经济条件，助推非网民转变为网民，使其能够公平地获得数字公共服务，逐渐缓解不同群体在数字政府建设中的受益不平衡问题。这有助于依托双轮驱动有效消除非均衡困境，推动数字政府的建设成果惠及广大人民群众。

第二，因需制宜强化实现双轮驱动所需的能力。

其一，根据地方发展的实际需求，增强技术创新或制度创新能力。对于长期明显偏向制度创新而忽视技术创新的地区，应强化技术创新能力，消除“新制度-旧技术”的不匹配现象；而对于长期明显偏向技术创新而忽视制度创新的地区，应增强制度创新能力，“构建良好的制度环境，保障创新驱动发展战略的实施”,[12]以缓解“新技术-旧制度”的非平衡状态。其二，夯实数字基础，提高创新应用能力。在准确研判不同层次数字基础建设和发展特点的基础上，统筹推进数字基础设施高水平建设，推动技术融合、互联互通、共建共享和集约利用，以有效提高创新应用能力，缩小不同地区的发展差距，进而促进数字政府建设过程中的协同和联动。其三，强化人才支撑，增强数字公共服务的供给能力。在技术创新和制度革新的基础上，通过政务云平台定期发布学习课程和典型案例，并增加相关人员外出学习与考察的机会，从而增强政府在数字公共服务领域的供给能力。

第三，强化实现双轮驱动所需的理念支持。

其一，建立共识并减少理念差异。应完善用人机制和用人环境，促进形成数字政府建设的共识，减少理念分歧，从而有效提高有关部门推动技术革新和制度创新的积极性。此外，在制定涉及技术创新的重大决策之前，政策制定者应通过多元化途径，准确了解客体的诉求，以开放、主动的态度推动治理理念的整体更新。同时，应利用数字技术优化参与和沟通的渠道，为技术创新营造良好环境，助力消除“新制度-旧技术”状态。其二，强化数据共享理念。采取综合措施增强数据共享的理念，提升数字政府建设过程中的技术创新效能。有效整合线上线下资源，进一步巩固和强化数据共享理念。当然，同时必须重视数据共享与数据安全的有机统一。

结语

当前，我国正在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，数字政府建设是其中的重要内容。在此背景下，研究数字政府建设中技术创新与制度创新的双轮驱动问题具有重要意义。本研究阐述了技术创新和制度创新双轮驱动数字政府建设的基本内涵，概括总结了具体的实践经验，并深入剖析部分地方存在的长期明显偏向制度创新或技术创新单一驱动、尚未有效依托双轮驱动强化数字政府建设过程中的协同和联动、有效消除非均衡困境等问题。从经济性因素、能力性因素和观念性因素来看，数字政府建设过程中出现上述问题的主要原因在于：实现双轮驱动所需的经济条件有待强化；实现双轮驱动所需的能力有待增强；实现双轮驱动所需的理念支持有待强化。据此，为进一步强化数字政府建设中技术创新和制度创新的双轮驱动，本文提出应继续优化实现双轮驱动所需的经济条件、增强实现双轮驱动所需的能力和强化实现双轮驱动所需的理念支持。基于这些研究能够预判：从技术创新驱动来看，大数据、云计算等数字技术会继续在数字政府建设过程中发挥重要作用；人工智能在数字政府建设过程中的作用会日益凸显，成为数字政府建设过程中技术创新驱动的重要来源。从制度创新驱动来看，在不同层级政府部门的上下互动、多元主体的有效协同过程中，数字政府建设的相关制度能够结合现实需求进行革新，为进一步提升数字政府建设水平创造条件。技术创新与制度创新双轮驱动对数字政府建设的影响力会进一步扩大，助推数字政府建设水平提升，进而对国家治理现代化产生更为积极的影响。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<数字政府建设中技术创新与制度创新的双轮驱动>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）

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