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浙江省杭州市中级人民法院
行政判决书
（2020）浙01行终872号
当事人信息
上诉人（原审原告）沈某，男，1970年1月20日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。
上诉人（原审原告）林某，男，1964年1月20日出生，汉族，住江苏省睢宁县。
共同委托诉讼代理人李富成、彭英杰，江苏苏商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局余杭区分局，住所地浙江省杭州市余杭区南苑街道人民大道360号。
法定代表人王建平，该局局长。
委托诉讼代理人朱建明、韩斌，该局民警。
审理经过
上诉人沈某、林某因不履行法定职责一案，不服杭州市余杭区人民法院（2020）浙0110行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
沈某、林某于2020年1月9日提起行政诉讼，请求：
一、确认杭州市公安局余杭区分局（简称余杭公安局）未履行保护财产权益法定职责的行为违法；
二、判令余杭公安局因未履行法定职责给沈某、林某造成的经济损失865864元。
三、本案诉讼费用由余杭公安局承担。
一审法院查明
一审法院经审理查明：2019年11月5日上午十时十五分许，电话159XXXX0327拨打110报警称，五丰肉类市场，一车价值100多万的猪肉，被司机拉跑了，请处理。重复报警：报警时间2019-11-05-10：52：18，报警电话181XXXX7833。当天，杭州市公安局余杭区分局良渚派出所（简称良渚派出所）指派勤务人员赴现场，但报警人未在现场，后电话联系报警人，报警人让联系林某甲（男，电话：189XXXX6288）。后联系林某甲，其称发往杭州一车猪肉被司机拉跑了，后与司机（133XXXX3130）电话联系，司机称因货运问题与发货方发生纠纷，现已将货物拉回发货地。故良渚派出所告知双方自行协商或走司法途径解决。
2019年11月5日16点27分许，电话133*88拨打110电话报警，称其是货主，司机拉货从黑龙江到余杭五和肉类市场，之后把这批货拉跑了联系不上，报警人住余杭良渚现在云南有事，明天会赶回来，联系你所称不是案子要上法院，认为不合理，请核实情况并回复报警人。后良渚派出所反馈该警情上午已出过警，主班民警已接待过，已经告知双方自行协商解决或走司法途径解决。
2019年11月5日18时4分许，姓林的男士通过电话187XXXX0388拨打0571110报警称，其在云南，请了货车（浙ＡＣXXXX，司机王某，手机号码133XXXX3130）将一车价值100万元的鲜猪肉从哈尔滨拉到余杭五和肉类交易市场，后司机到了目的地没有卸货，将货物押了三天后又将车开走，现人车不知去向，司机将报警人的电话拉黑，原因不明，请求警方帮助寻找。重复报警时间：2019-11-05-19：25：47。当天良渚派出所反馈“该警情上午我所已出过警，我所值班领导情况已了解，主班民警已接待过，报警人未在现场，电话联系报警人，报警人让联系林某甲（男，电话：189XXXX6288）。后联系林某甲，其称发往杭州一车猪肉被司机拉跑了，后与司机（133XXXX3130）电话联系，司机称因货运问题与发货方发生纠纷，现已将货物拉回发货地。但报警人（货主方）表示货物送到需要押车，司机不愿押车只同意当场将货卸掉，因双方都不肯让步，报警人认为是诈骗需要立案，告知双方自行协商或走司法途径解决，属于民事纠纷。”
2019年11月5日19时24分许，电话187XXXX0388再次拨打0571110报警，称所答复不是案件，报警人不理解。并于2019年11月5日19时30分许重复报警。良渚派出所反馈与之前一致。
2019年11月6日23时，沈某在良渚派出所报警称，2019年10月30日至11月6日，其公司良渚街道物流杭州祥昌食品公司的冷鲜肉15955.5公斤共计765864元被运货司机职务侵占。同日，良渚派出所予以受理。2019年11月7日，余杭公安局作出余公（良）不立字［2019］50137号不予立案通知书，告知沈某其控告被职务侵占没有犯罪事实，不予立案。
沈某不服向余杭公安局申请复议，余杭公安局作出刑事复议决定书，维持原决定。沈某仍不服向杭州市公安局申请复核，杭州市公安局作出刑事复核决定书，维持原复议决定。
另查明，庭审中，沈某陈述其系杭州祥昌食品有限公司的法定代表人。林某陈述其是物流公司的实际控制人，其物流公司为杭州祥昌食品有限公司提供运输服务，王某系林某找的运输车辆司机。良渚派出所出具情况说明一份，内容为：
2019年11月5日17时许，沈某（男，320922197001XXXX，联系电话133XXXX2888）打110报警称：猪肉被司机从黑龙江拉到余杭五和肉类市场之后跑了。2019年11月4日上午9时22分许，王某拨打110报警称，在良渚物流中心配送中心门口，对方不肯出面卸货，需要求助。余杭公安局的110报警指挥中心因报警的内容涉及的地方在良渚派出所辖区，故交给良渚派出所处理。当日9时22分，良渚派出所工作人员到达现场，确认报警人身份，后报警人王某称从黑龙江大庆拉了一车货到杭州良渚物流市场，现货主不肯出面接货，双方有电子合同。良渚派出所工作人员告知可走司法途径处理解决，也可找货主自行协商解决。
一审法院认为
一审法院认为：沈某、林某要求确认余杭公安局未履行保护财产权益法定职责的行为违法，庭审中明确因沈某、林某报警求助要求余杭公安局保护其财产安全，但余杭公安局未及时出警的行为违法。
《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款规定，
“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。
第六条第（二）项规定，
“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：……（二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为”。
第二十一条第一款规定，
“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处”。
余杭公安局具有保护公民合法财产以及对公民报案予以受理并进行查处的职责。《110接处警工作规则》第九条规定，
“公安机关应当根据当地实际情况，合理布置警力，确保案（事）件发生时，处警民警能够及时赶到现场”。
第十一条规定，
“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理”。
第二十九条规定，
“110报警服务台受理求助的范围：（一）发生溺水、坠楼、自杀等状况，需要公安机关紧急救助的；（二）老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；（三）公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；（四）涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，威胁公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关先期紧急处置的；（五）需要公安机关处理的其他紧急求助事项。”
本案中，余杭公安局提交的警情详情记录和良渚派出所出具的证明表明了沈某和林某曾通过110多次报警称司机王某将一车猪肉拉到余杭五和肉类交易市场后，司机没有卸货在押车两三天后将车开走，请求救助。余杭公安局下属的良渚派出所接到第一次处警后，立即安排民警到达现场，因报警人不在现场，通过电话联系双方了解情况后认为是司机与货主因货运问题发生纠纷，告知双方可以自行协商或走司法途径解决。此后，对沈某和林某等人的多次相同事由的报警，因报警人不在现场，余杭公安局下属的良渚派出所通过电话予以反馈，再次告知可以自行协商解决或走司法途径解决，属于民事纠纷。沈某、林某在此后的报警中称不认可答复也证明了余杭公安局将上述调查情况告知了沈某、林某。
余杭公安局实施的上述调查、告知行为系其履行法定职责的行为，该行为并未违反法律、法规的相关规定，程序亦合法，并无不当。沈某、林某主张余杭公安局安排辅警出警，到达现场后处置行为不符合规定。
一审法院认为，沈某、林某一方2019年11月5日第一次报警时，余杭公安局先行派辅警到现场，报警人和司机王某均未在现场，电话联系报警人后，主班民警接待后予以电话回复，对沈某、林某的主张，不予支持。故沈某、林某要求确认余杭公安局未及时出警保护其财产安全的行为违法的请求，理由不成立，不予支持。关于沈某、林某因余杭公安局未履行保护其财产安全的法定职责要求余杭公安局赔偿经济损失865864元的请求。一审法院认为，余杭公安局已经履行法定责任不存在违法行为，故对该项请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：
驳回沈某、林某的诉讼请求。本案受理费50元，由沈某、林某负担。
上诉人诉称
沈某、林某不服一审判决，向本院提起上诉称：
一、一审法院认定被上诉人余杭公安局已履行法定职责，该认定与事实不符。
（一）被上诉人提供的警情详情及卷宗，能够说明其未履行保护上诉人财产的法定职责。一审中上诉人提交了上诉人及其工作人员的电话报警记录，被上诉人也提交了针对上诉人报警的警情详情及卷宗，将上述两份证据作对比，可以发现：
一是上诉人的报警求助记录多于被上诉人的报警处置记录；
二是被上诉人的处置记录中只有2019年11月5日10时18分的记录中安排人员赴现场，且前往现场的人员身份为辅警，主体不适格；
三是被上诉人在未出警的警情内容中均记载“主班民警已经接待过”，实际上这一接待针对的是案外人王某报警，王某报警的诉求与上诉人的诉求利益冲突，并不一致。针对上诉人的报警，被上诉人从未安排所谓主班民警接待，存在不作为。
（二）上诉人的财产处于紧急状态，符合法律规定应当立即救助的范畴。鲜肉属于特殊商品，有严格的保质期，对运输时间、运输方式、储存方式有严格的规定。从2019年10月31日王某将鲜肉装车，至11月4日王某将鲜肉从杭州拉回东北已逾5天，上诉人所购鲜肉已经处于保质期的边缘，迫切需要被上诉人保护。
（三）一审法院避重就轻，认定方向错误。一审法院判决驳回上诉人的一条重要理由是被上诉人在接警以后进行了调查和告知，不违反法律且程序合法。上诉人在本案中的第一个诉请是确认被上诉人未履行保护财产权益的法定职责违法，从一审判决中引用的法条来看，一审法院认为上诉人要求被上诉人在紧急情况下保护其财产权益确系被上诉人的法定职责，但一审法院并未审查在上诉人报警求助以后，被上诉人怎样履行法定职责，特别是针对被上诉人主体不适格核心问题避而不审。单纯以被上诉人有过接处警记录为由驳回上诉人第一项诉请，审查方向明显错误。
二、被上诉人应承担举证不能的不利后果。在行政诉讼的举证规则之下，本案上诉人诉请确认被上诉人未履行保护其财产权益违法，被上诉人应就已经履行保护财产权益法定职责进行举证。纵观案件一审全部证据，并未有证据能够证实被上诉人履行了法定职责，被上诉人在一审中出示了7份证据，没有一份证据的证明目的是证实被上诉人履行了保护上诉人财产权益法定职责，存在明显的不作为。具体表现为：
一是被上诉人的工作人员在接处警过程中从未与上诉人的工作人员接触，更未接触涉案的车辆及鲜肉，严重违反了公安机关执法规范化的基本要求。
二是由于被上诉人所属工作人员处警工作不规范，致使对警情的性质产生误判——将明显的刑事案件误判为民事纠纷，并导致上诉人财产发生重大损失。且证据能够反映被上诉人在接处警过程中的种种违法行为、110处警现场情况登记表系对王某报警的处置，在上诉人的报警记录处置中却没有相应的书面材料，两方报警，两种不同处理模式，被上诉人难以自圆其说。
综上，沈某、林某不服一审判决提出上诉，上诉请求：
一、撤销浙江省杭州市余杭区人民法院（2020）浙0110行初74号行政判决，并依法改判。
二、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人余杭公安局二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为：二审调查中，上诉人明确诉请要求余杭公安局履行保护公民财产权的法定职责，上诉人于2019年11月5日报警之后，余杭公安局未经调查核实仅作出口头答复处理，违反《中华人民共和国人民警察法》、《110接处警工作规则》，未履行法定职责。
本院认为，本案争议焦点为：余杭公安局接到报警之后，是否存在不履行法定职责之情形。本案中，2019年11月4日余杭公安局在接到货运司机王某报警后，经过调查、核实，确认报警事项为货主与货运司机之间的民事纠纷，告知报警人可以自行协商或走司法途径予以解决。同年11月5日，余杭公安局接到上诉人报警，经调查，认定报警人系货主与11月4日货运司机王某报警内容相对应。因报警事项属于民事纠纷，余杭公安局以口头答复的形式告知上诉人可自行协商或走司法途径予以解决，并无不当。综上，上诉人的上诉人理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判；
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈某、林某负担。
本判决为终审判决。
审判长 鲍常兰
审判员 李 洵
审判员 刘 斌
二〇二一年三月十五日
法官助理 吴久昌
书记员 叶 嘉
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