明确！增加！删除！从法律角度看《建设工程工程量清单计价标准》的10大变化

科技 2025-01-06 18:12 陕西

广联达造价圈将持续发布关于“24标准”的深度专家解析与前瞻见解，敬请关注。

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）（以下简称“13规范”）于2013年7月1日正式实施。“13规范”实施后，我国工程造价的市场化改革持续推进，修改“13规范”逐步提上日程。在经历了2021年11月和2023年11月两次征求意见后，住建部于2024年12月30日正式发布了《建设工程工程量清单计价标准》（以下简称“24标准”）。“24标准”与“13规范”相比，实质性内容有较大的修改，本文将从法律角度对“24标准”的重要变化进行详细分析。

由强制性国家标准调整为推荐性国家标准

《中华人民共和国标准化法》第二条规定：“本法所称标准（含标准样品），是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”根据该条规定，国家标准分为强制性标准和推荐性标准，强制性标准必须执行，推荐性标准只是鼓励采用。“13规范”属于强制性国家标准，其中的15条强制性条文必须执行。“24标准”没有延续GB编号，而是改成了GB/T 50500-2024，由强制性国家标准调整为推荐性国家标准。

“24标准”调整为推荐性国家标准后，工程造价专业人员应当重视其法律效力的变化。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条的规定，施工合同对计价标准或者计价方法有约定的，应当以约定为准，不管施工合同约定的是定额计价、清单计价还是其他计价标准，这些约定一般情况下均合法有效，法律应当尊重和保护双方的合法约定，发包人和承包人结算时应当按照施工合同约定的计价标准或者计价方法结算。施工合同明确约定以“24标准”作为计价标准时，以约定为准；施工合同约定采用清单计价，但部分内容约定不明或没有约定时，根据《中华人民共和国民法典》第五百一十一条的规定，可以参考“24标准”的规定，来填补双方约定的漏洞。施工合同约定采用定额、港式清单等其他计价标准，并且约定的内容与“24标准”冲突时，不能强制适用“24标准”。

对计价风险进行了细化，风险承担更加合理

“13规范”第3.4节规定的发包人承担的计价风险有3项，承包人承担的计价风险有1项，双方共同承担的计价风险有2项。为了更好的与建筑市场接轨并体现风险共担的原则，根据施工合同履行过程中可能出现的计价风险，“24标准”对发包人和承担人承担的计价风险进行了重新划分和细化，与“13规范”相比，发包人承担的计价风险仅保留了法律法规与政策性变化，增加了单价合同的清单缺陷（措施项目清单除外）、发包人提供的工程项目原始数据和基准资料错误、发包人批准的工程变更、发包人要求的赶工或提前竣工、超出招标文件规定的市场物价变动和其他应当由发包人承担责任等七项计价风险。

与“13规范”相比，承包人承担的计价风险增加了措施项目清单的准确性及完整性、总价合同工程工程量清单缺陷、总价合同完成合同图纸及合同规范的所有费用、单价合同完成清单工作内容和项目特征说明等所有工作的费用、承包人因自身原因引起实施方案变化引起费用调整、承包人因自身原因引起的赶工、约定范围内的市场物价变动和其他应当由承包人承担责任的事项等八项计价风险。

以上调整后的计价风险承担方式更加合理和完善，更加符合建筑市场的实际情况，但发包人和承包人在报价和计价时应当注意以上修改带来的相应法律风险。

措施项目清单计价风险由承包人承担

措施项目清单需要根据拟建工程施工现场条件和环境、特征和常规的施工方法等因素编制，难点在于编制人对施工现场及工艺、工序及施工组织等内容的了解。措施项目只是辅助承包人进行施工，一般不会形成工程实体，结算时与实体工程量存在明显的不同。“13规范”规定，措施费用结算时需要以措施项目工程量确认单等资料为依据进行调整，在实践中经常就措施项目如何调整、是否可变更措施项目等发生结算争议。“24标准”为了避免措施费用结算时产生争议，也为了防止承包人通过调整施工方案增加措施费用，根据谁控制风险由谁承担相应风险的原则，对措施费用的风险承担进行了重大调整。

措施项目清单的完整性及准确性由承包人负责。“24标准”第3.3.3条明确规定，措施项目清单的准确性及完整性引起的计量与计价风险由承包人承担，承包人在报价中应予考虑，合同工程计量时不予计量调整，这是措施费用风险承担的原则性规定，也是变化最大的规定。为了保证承包人在投标时能够充分控制措施项目的风险，“24标准”第6.1.5条规定，投标人应在规则时间内复查措施项目清单的完整性和适用性；对措施项目清单有异议时，可以提请招标人澄清或修正；不管招标人是否澄清或修正，投标人认为需要增加措施项目的，可在已标价工程量清单的措施项目中补充列项并报价，并对措施项目清单的准确性和完整性负责。

措施项目的可行性风险由承包人负责。“24标准”第3.3.7条规定，承包人投标时所报措施项目施工方案应被认为是合理可行，并符合实际施工要求的，其措施项目费用包干计价，承包人应承担自身调整施工方案所引起的措施项目费用增加的风险。因施工措施由承包人制定和实施，发包人难以掌握和控制，本次调整对发包人更加公平合理，也更加符合国际市场的通行做法。

措施项目可以计量调整的例外。因建设工程清单计价的复杂性，若能有效的合理分担措施项目的计量风险，更有利于建筑业的健康发展，所以，“24标准”规定以下几种例外情况可以进行计量调整：单价合同中以综合单价形式计价，在分部分项工程项目清单中所列属于措施项目的模板等工程，可以在计量时调整并修正清单缺陷，但是该规定仅适用于单价合同，总价合同中不能适用；安全生产措施费用应按合同约定执行，不受措施项目清单计量调整的限制；工程变更引起的措施项目变化，属于非承包人造成的变化，应按本标准规定进行计量调整；双方在施工合同中约定的可以计量调整的措施项目，按约定执行。

以上措施项目可以计量调整的例外情况，体现了民事活动中应遵循的公平原则和双方合理分担风险的原则。

“24标准”对措施项目清单计量风险的修改，可以从根本上避免发包人和承包人在结算时产生争议。本修改增加了承包人在措施项目清单计价中的风险，对承包人的措施项目报价提出了更高的要求。承包人必须提高措施项目的管理水平，积累相应的经验，才能应对本修改带来的变化。另外，发包人对施工措施有特殊要求时，应当在承包人报价前及时提出，以供承包人在报价时考虑，否则双方可能会产生纠纷。

总价合同的计量风险由承包人承担

“13规范”第4.1.2条强制性条文规定：“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。”根据该条规定，招标工程量清单的准确性和完整性全部由招标人负责，投标人只须要根据招标工程量清单进行报价即可。“13规范”还规定，总价合同也可以和单价合同一样重新计量。“13规范”中以上关于总价合同的规定，不能体现总价合同与单价合同在计量风险承担上的区别。

“24标准”对总价合同的计量风险重新进行了划分。“24标准”第3.1.8条规定，总价合同中已标价分部分项工程量清单的准确性、完整性由承包人负责。根据总价合同的定义，总价合同是发承包双方约定以合同图纸、合同规范进行合同价款计算、调整和确认的建设工程施工合同，总价合同在约定的范围内合同总价不做调整，总价合同中的单价不再作为计价的基础，仅作为变更、新增等合同价格调整的计价。在总价合同招标时，工程量清单仅供投标人参考，招标人不再对其准确性、完整性负责，承包人承担工程量清单缺陷的补充完善责任。投标人在总价合同报价时，投标人认为清单存在缺陷时，可以对清单进行补充完善及报价，并对已标价清单的完整性和准确性负责，工程量清单缺陷引起的价款变化应视为已包含在合同总价内，合同履行中不予调整。

“24标准”还明确规定，采用总价合同的工程，合同价格及合同工期不因招标工程量清单缺陷而调整，变更指令及实际施工图纸与合同图纸相比较，差异部分的分部分项工程项目清单为工程变更项目，认定工程变更时不再考虑合同清单工程量如何计算。以上规定增加了承包人在总价合同中的计量风险，承包人在总价合同报价和签约时务必注意。

双方应根据实际情况选择合适的合同类型。单价合同和总价合同在风险承担方面各有利弊，不存在绝对的优劣之分。对发包人来讲，让承包人承担工程计价和计量的全部风险，对整个工程项目的实施并不一定是最优选择，因为承包人承担过高的计价和计量风险，可能会导致工程项目停工、烂尾等其他风险。发包人选择总价合同时，可以减少自身的计价和计量风险，但是承包人在总价合同报价时，需要获得完整的设计文件和合理的工程量清单复核时间，才可以准确的进行总价合同的报价。发包人在发包时，如果不能满足以上总价合同的报价条件，不建议采用总价合同，否则可能增加施工合同履行的风险。发包人可根据工程的招标图纸设计深度、技术难度、建设规模、项目实施计划及工程量清单编制时间、计价风险等因素，选择合适的合同类型。

总价合同可以调整工程价款的例外。因建设工程在投标或签约时，基础等部分工程的工程量确实难以准确确定，为了解决这个问题，“24标准”新增了暂定数量项目的规定。不管是单价合同还是总价合同，双方约定分部分项工程项目清单工程量为暂定数量项目时，可以对暂定数量项目进行计量调整，以合理分担风险。

新增投标报价澄清或说明的相关规定

因工程清单报价的复杂性，投标工程量清单经常会存在各种数据之间的冲突，评价时需要清查投标文件中的异常数据，并进行投标报价澄清或说明，“13规范”中没有关于投标报价澄清或说明的内容，而“24标准”新增加了第3.5章投标报价澄清或说明，对投标报价澄清或说明的程序和投标文件出现算术误差、细微偏差、报价合理性、报价完整性等问题时的处理方式进行了详细规定。下一步，相关企业可以加强清单报价和清标软件的研发和推广，避免清单报价时出现误差和偏差等问题。非招标工程遇到清单算术误差等问题，并且双方没有明确约定如何处理时，可以参考第3.5章关于清单报价澄清或说明的相关规定，以填补双方的约定漏洞。

删除了工程造价鉴定的内容

“24标准”删除了工程造价鉴定的全部内容，该章的主要内容为工程造价鉴定的取证和工程造价鉴定程序等。2017年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》、2019年修正的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》等法律和司法解释，对举证责任的分配、证据的认定、司法鉴定程序的启动、选择鉴定机构和鉴定意见的质证等程序问题进行了详细的规定。2021年1月1日起施行《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》，专门对工程造价鉴定的实体性问题进行了详细的规定，“24标准”已没有必要再对这些问题进行规定。

民事诉讼中，举证既是当事人的义务也是当事人的权利，当事人有提交证据的义务，也有不提交证据的权利，当事人不提交相关证据时应当承担相应的法律后果。鉴定机构的义务是根据人民法院已经移交的鉴定资料进行司法鉴定，不能帮助、提示和要求当事人提交证据，否则就违反了鉴定机构的中立原则。人民法院已经移交的鉴定资料无法进行鉴定时，鉴定机构应当不接受委托，将案件退回人民法院，由负有举证义务的当事人承担鉴定资料不全而不能鉴定的不利后果。“13规范”中关于工程司法鉴定的内容，在法律和司法解释已经有明确规定的情况下，该章的内容已经没有必要存在。

增加了施工过程结算

《保障农民工工资支付条例》规定，施工合同中应当约定工程款进度结算办法，希望通过进度结算来保障工程款的按时支付。为贯彻落实《保障农民工工资支付条例》的规定，缩短竣工结算时间，从源头上防范农民工工资拖欠问题，规范建筑市场秩序，“24标准”增加了第10.2节施工过程结算，详细规定了施工过程结算的条件、程序和支付等，更好的落实了行政法规中关于工程进度结算的相关规定。

修改了最高投标限价、投标报价的编制依据

为进一步推进工程造价市场化改革，《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号）规定逐步停止发布预算定额，取消最高投标限价按定额计价的规定。38号文发布后，多个省份已陆续取消最高投标限价按定额计价的规定。“24标准”为贯彻落实38号文的相关规定，将定额从最高投标限价、投标报价的编制依据中删除，改由市场询价、自主报价、竞争定价的工程计价方式，以适应工程造价市场化改革。同时，强调招标清单、合同条款和招标图纸等作为编制最高投标限价、投标报价的依据。

删除了规费的相关规定

“13规范”强制性条文第3.1.6条明确规定，规费和税必须按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算，不得作为竞争性费用。部分造价人员认为，只要规费被压缩，安全生产和建筑工人的五险一金就会失去保障。实践中，很多施工合同中约定规费和其他清单项目一样进行下浮，这种下浮是否合法有效存在很大争议。规费中的工程排污费已改为环境保护税，社会保险费和住房公积金属于生产工人的计入人工费，属于管理人员的计入管理费。虽然规费的相关规定被删除，但是“24标准”对安全生产措施费进行了单独规定，以保证工程项目的安全生产不受影响。

其他重要修改内容

税金的计取符合现行税收相关规定。建筑业营改增后，“13规范”中关于税金的内容已经不符合税收相关规定，本次修改对税金的计取进行了详细规定，除专业工程暂估价外，工程量清单的清单项目综合单价及合价应为不含增值税的税前全费用价格，增值税在工程量清单中单独列项。

明确了工程量清单缺陷的定义。“13规范”中没有对工程量清单缺陷进行明确定义，而是分别规定了项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差。事实上，项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差，调整清单的条件和方法基本上相同，都属于工程量清单缺陷。“24标准”对工程量清单缺陷进行了明确定义，可以使合同价格调整的内容更加简洁。

删除了监理或造价工程师暂定、管理机构的解释或认定，增加了争议评审制度。鉴于我国工程管理的现状，实践中很少有发包人和承包人选择监理或造价工程师暂定、管理机构的解释或认定来解决争议。争议评审制度作为国际工程争议解决方式之一，逐步被引入我国，但是争议评审制度需要双方在施工合同或协议中进行约定才能适用，该制度也需要相关主管部门的引导和完善，才能发挥更大的作用。

以上是笔者从法律角度对“24标准”的变化分析，“24标准”充分借鉴了国际工程行业的相关规定，更加合理的分配了工程计量和计价风险，符合工程造价市场化改革的大方向，将在完善工程造价市场形成机制和提高工程造价管理水平方面发挥更大的作用。

*本文系张丙春原创，独家来稿

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编辑：李梅

审核：李玲、靓婧、相杰

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