转载请注明“刊载于《电子政务》2024年9期”。
引用参考文献格式：
李风山，文宏. 数字技术赋能公共服务合作生产：内在逻辑、现实挑战与未来向度[J]. 电子政务，2024(09): 65-78.
摘 要：合作生产是当前公共行政研究的理论前沿和热点议题。在数字技术的赋能下，合作生产已经成为公共服务供给模式的新范式。通过系统梳理合作生产理论，试图提供一个数字技术赋能公共服务合作生产逻辑、挑战与向度的整体性认知框架。研究发现：数字技术赋能公共服务合作生产遵循着政府治理的理念重塑逻辑、公众参与的场域构建逻辑、海量信息的平台统合逻辑和服务效能的价值共创逻辑，也同时面临着科层组织系统边界闭合造成的“开放困境”、公众参与动机相对不足诱发的“规模难题”、规则体系和技术不健全引发的“安全风险”、合作生产质量难以保证带来的“信度陷阱”、“数字利维坦”算法控制招致的“样本偏差”等挑战。针对未来的发展向度，提出数字时代的公共服务合作生产应当朝着开放治理（主体面向）、可持续性（时间面向）、法治保障（规则面向）、迭代升级（内容面向）和算法优化（技术面向）的方向演进。
关键词：数字技术；公共服务；合作生产；价值共创；价值共损；共同生产DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2024.09.006在公共服务领域，一对常见的矛盾是公共服务需求与供给之间的结构性失衡。无论是政府供给效率的不足，还是政府供给形式的单一，抑或市场和社会供给机制的“失灵”所带来的秩序性混乱，都加剧了这种矛盾的内在张力。在此背景下，作为公共服务供给新范式的合作生产（co-production）应运而生，其主张将公众拉回到公共服务供给场域，尝试构建多元、开放、互动的公共服务供给格局，为公共服务供给效能提升提供了新方向和新动能[1]。与传统公共服务供给模式不同，合作生产强调公众不仅仅是公共服务的享有者或消费者，也是发展和重新设计公共服务的重要伙伴，认为公众的参与能够推动公共服务供给成本的下降和质量的提升[2]。也正因如此，基于合作生产的公共服务供给模式，不仅流行于美国、英国等发达国家，在印度、尼日利亚、巴基斯坦等发展中国家中也有广泛应用。随着数字技术的发展，合作生产实践得到了进一步的发展。这是因为数字技术不仅为公众提供了多样化的参与平台，降低了公众与政府之间的联系成本，而且可以通过情景塑造和工具监控等方式助推公众意识和行为的改变，促进社会闲散资源的有效整合，进而为推动公众参与合作生产提供可能[3,4]。与此同时，现代信息技术还在极大程度上改变了政府组织结构、价值理念和运作方式，也重塑了国家与社会的关系模式，为公众参与决策过程和公共服务提供了重要媒介。例如，在社交媒体环境中，基于用户集体智慧分享和大规模信息聚合的Web2.0技术，为公众参与互联网产品的生产提供了平台，使政府与公众的互动变得更加便捷与可行，直接或间接地强化了政府对信息开放性和关系交互性的需求[5]。除此之外，在危机情境下，数字技术的使用也有助于扩大合作生产的规模、丰富合作生产的渠道、减少合作生产过程的信息不对称，从而改善合作生产实践并创造公共价值[6]。尽管已有研究对数字技术与公共服务合作生产之间的关系作了比较详尽的论述，从不同侧面展开了各种讨论，但仍然存在值得拓展的研究空间：其一，从国内外研究对比的角度来看，相较于国外合作生产研究如火如荼的图景而言，国内关于合作生产的研究还处于刚刚起步阶段，或重点引介、系统梳理国际学界关于合作生产的前沿研究[7,8]，抑或从合作生产的角度理解中国情境下的具体实践[9,10]，只有少数研究专门探讨了数字技术对合作生产的作用机制，并且这些研究在具体机制和作用效应上未能形成共识性的结论，急需开展整合性和规范性的讨论，为数字时代的合作生产研究提供参考。其二，在数字技术促进合作生产实践持续增加的背景下，关于数字技术与合作生产之间关系的学理化讨论还比较少，在数字技术赋能公共服务合作生产的议题上还缺乏整体性和充分性的审视[11]，研究的深刻性和全面性相对不够。其三，数字时代背景下数字技术将推动公共服务合作生产走向何方？换言之，未来公共服务合作生产的向度在哪里？这一前瞻性的问题关涉实践发展和理论研究的方向，对推动国家与社会的良好互动具有重要价值，但现有研究对此也缺乏必要性的探讨。要深刻认识到，在当前数字技术赋能公共服务合作生产这一议题尚未有充分讨论的情景下，开展规范性和前沿性的理论探讨，是一项十分必要的工作，不仅对于后续数字化合作生产的研究能够起到一定的知识积淀和方向引导作用，也有助于推动数字时代的合作生产实践，为提升公共服务供给效能提供理论参考。有鉴于此，本研究旨在从规范层面提供一个数字技术赋能公共服务合作生产的整体性认知框架，试图对其内在逻辑、现实挑战和未来向度进行回答。合作生产肇始于西方国家对传统政府主导供给模式的反思与创新，意在破解传统供给模式带来的质量不高、效率低下和资金紧张等难题。伴随着新公共管理运动的兴起，人们开始呼吁重新设计政府角色，优化政府公共服务供给体系，以此降低行政成本、提升政府运作效率[12]。而合作生产恰恰是作为一种对政府集权式供给模式的反思所产生的，它主张建构一个公众和政府共同参与公共服务供给的新框架。对此，有学者强调合作生产超越了理想化的“韦伯式”官僚模式，通过鼓励公众积极参与到公共服务的协商决策和生产过程之中，有助于提高公共服务供给质量，同时也能够打通公众与政府之间的沟通渠道，从而改变公众态度、提升政府信任水平、强化公众服务意识[13,14]。从理论演进脉络来看，自20世纪70年代起，就陆续有学者关注到合作生产在公共服务供给中的重要价值。例如，Ostrom提出了一个公共服务生产过程的模型，并将其应用于警察服务供给的案例，认为公众如果能够积极参与犯罪治理，那么就会显著提升警察的工作效率[15]。后来，她进一步指出，在犯罪治理中，如果公众不积极向警察报告可疑事件，那么警察在地区的犯罪预防和解决中可能会显得无能为力[16]。20世纪90年代，由于缺少信息技术的支撑，合作生产实践陷入困难，这也致使合作生产的理论研究进入急剧收缩的“冷冻期”。进入21世纪后，在全球性经济危机、治理理论的拓展和公众理想化意识衰落的叠加影响下，合作生产再次成为一种时髦的话语理念和治理模式[17]。尤其是进入数字化转型时期以来，关于合作生产的研究更是呈现出急剧增长的趋势，俨然成为当前公共行政研究的理论前沿和热点议题。对此，在Web of Science核心数据库中按照主题为“co-production”或“coproduction”进行数据检索（最终检索时间为2024年4月21日），同时将检索结果限定为SSCI，发现近十年来关于合作生产的理论文章几乎遍布公共行政学界的顶尖杂志，包括PAR、JPART、PA、PMR等，其发表数量也远远超过过去几十年（参见图1）。从检索结果来看，2000年以前关于“合作生产”的论文相对较少，而2000-2024年期间关于“合作生产”的论文数量达5712篇，且总体呈现出递增的趋势，在2012年之后更是迎来井喷之势。尽管这些研究分布在环境科学、公共行政、医疗保健等领域，但仍然可以看出合作生产已经成为一项热点议题。![]()
在公共服务供给实践层面，公共安全、民主协商和环境治理等领域已经出现大量合作生产的行为，理论界也针对性作出了回应。例如，有学者基于城市“零纠纷”建设的典型案例，认为社区公共安全合作生产高度依赖压力传导和动力供给机制，以及制度互动、结构重塑和资源共享等管理机制，这为理解公共安全视域下的合作生产提供了解释框架[18]。相较于政府包揽一切的主导型公共服务模式，在社区安全中采用合作生产模式有助于发挥公众自身的资源优势，促进政社之间的有效协同，从而有利于破解“最后一公里”的治理难题，推动公共安全治理模式向事前预防转型[19]。总而言之，数字技术的出现，为公共服务的合作生产提供了新的无限可能，正在以前所未有的动力推动着公共服务供给模式的重构与转型。随着数字技术的进一步发展，合作生产也逐渐表现出“智慧化”的特点。具体而言，数字技术为公众提供了更多与政府对话的通道，使得政府与公众的互动充满着实时性、开放性和互动性[20]。例如，数字技术能够为公众个人和集体赋权增能，为他们提供新的生产能力和合作渠道，推动大规模“平台型政府”的构建[21]和“自动化”合作生产模式的实现，为破解公众参与不足、合作生产质量不高等问题提供重要助力[22]。相较于传统线下的合作生产，数字技术的出现使公众参与超越了一定的时空界限，不仅极大程度地拓展了合作生产的规模，而且有效提升了合作生产的效率，改善了合作生产的方式[23]。上述研究表明，在合作生产范式中，政府不再仅仅将公众视为顾客或消费者，而是将其作为重要的合作伙伴，纳入公共服务供给的过程之中。也正因如此，公众由简单的“被动消费者”转变为积极的“服务生产者”。而数字技术的出现，则进一步为赋能公共服务合作生产提供了巨大的动力。政府通过积极拥抱数字技术，为公众提供参与公共服务供给过程的各种制度和技术条件，有助于挖掘公众在公共服务供给中的巨大潜力，不仅提升了公共服务供给效率，而且促进了公共服务供给的多样化，与此同时还降低了政府行政成本。那么，数字技术到底是如何赋能公共服务合作生产的？在此过程中面临着哪些潜在的挑战？未来的数字化合作生产路在何方？下文将致力于揭示数字技术赋能公共服务合作生产的内在逻辑，并基于现实实践的具体挑战提出未来发展的向度，以推动数字化合作生产实践和理论的发展。数字技术赋能公共服务合作生产，是作为工具的治理技术与作为行动的合作生产治理实践相互交织的动态过程，不仅包含政府和公众两大主体，也与过程层面的数字化平台和结果层面的公共服务效能密切相关。总而言之，数字技术作为一种外部诱因，实际上打开了合作生产之窗，构建了合作生产场域，强化了合作生产支撑，推动了合作生产反馈。为此，我们可以从四个方面归纳数字技术赋能公共服务合作生产的内在逻辑，即政府治理的理念重塑逻辑、公众参与的场域构建逻辑、海量信息的平台统合逻辑和服务效能的价值共创逻辑（参见图2）。![]()
从政府主体层面来看，政府是打开合作之窗的决定者，其对合作生产的价值判断直接决定了合作生产能否顺利开展。数字技术的出现，实际上以效率提升和成本降低等逻辑系统重塑着政府的治理理念，使得政府从过去传统的主导式供给主动转向于当前的多元主体协同模式。从公众主体层面来看，公众的在场构成了合作生产的另一面向。数字技术在某种意义上为公众参与超越时空的公共服务供给提供了可能条件，推动了政社之间的良好互动。从合作过程层面来看，数字技术促进了政府与公众的跨时空互动，超越了传统在地化的政社互动模式，为弥散化的信息提供了整合工具，这是数字化合作生产得以进行的关键支撑。从结果层面来看，数字技术显著提升了公共服务效能，为公众共享高质量的公共服务提供了可能，也进一步提升了合作生产的可持续性，使得合作生产作为一种模式持续运作，而非一种“昙花一现”的美好幻影。下文将结合理论认识和现实案例，围绕上述四种逻辑展开具体论证。在体制机制、历史惯性和公众意识等因素的叠加影响下，我国公共服务供给模式长期是政府主导型的，其他主体参与程度相对较弱。这种政府主导的公共服务供给模式，虽然有助于推动公共服务均等化目标的实现，在医疗保障、基础教育、体育设施等基本公共服务供给上发挥了不可替代的作用，但另一方面也不可避免地造成了服务质量不高、服务类型单一等问题，激化了供需之间的结构性矛盾。伴随着人民生活水平的日益提升，公众的公共服务需求呈现出多样化、精细化和定制化的特点，政府主导的公共服务供给模式越来越难以适用于新情境。对此，政府将数字技术引入科层体系当中，推动政府数字化转型。在此过程中，政府与公众的互动逻辑发生转变，政府治理效率和治理成本呈现出“一升一降”的变化，从而促进了政府治理价值理念的重塑，即相较于传统政府主导的公共服务供给模式，数字时代的政府在公共服务供给上的价值目标正在发生动态变化，具体表现为供给主体从一元到多元、供给内容从普适到精准、供给方式从被动到主动、供给绩效从封闭到开放，从而推动政府治理理念发生结构化重塑[24，25]，这在一定程度上促进了公共服务合作生产之窗的打开。在浙江省“最多跑一次”改革的案例中，我们可以发现快速发展的分布式技术不仅升级了公共政策设计与公共服务供给模式，显著提升了公共服务供给效率，而且大大降低了公众参与公共服务改进的成本，提高了公众参与合作生产的意愿[26]。也正是在数字化转型的过程中，政府越来越认可数字技术和公众参与的价值，呈现出从主导到协同的转变。要深刻认识到，如果政府不愿意与公众进行合作，那么公众的力量和资源也就难以注入公共服务供给过程，公共服务合作生产也就无从谈起。由此可见，数字技术驱动的政府治理理念的重塑，实际上为公共服务合作生产提供了窗口契机。在现代信息技术广泛应用之前，公众参与社会治理的意愿和能力在某种意义上被行政体制所“遮蔽”，公众在公共服务供给场域中长期处于“缺场”状态，这表现为公众既缺少有效表达的通道，也缺乏自主提供公共服务的意识和能力。直到网络信息技术得到快速发展之后，在各种数字技术的赋能下，公众参与公共服务供给的空间才得以重构，集中体现为公众参与意愿和能力的提升，这推动公众走进公共服务供给场域，获得“在场”的权利，也使得合作生产具有主体上的可能性。进言之，数字技术的发展带来了公众参与社会治理的革命，使得公众在公共服务供给议题上拥有了选择、表达和参与的能力，在某种意义上挑战了传统时代公共服务供给精英的话语权和地位。在现实实践中，通过数字技术构建合作场域，促进政府与公众合作生产的案例也不计其数。例如，广州市政府在官网上通过“民意征集”活动征集公众在生态环境保护、交通规划、城中村改造、房屋租赁等几乎所有公共服务领域的意见。对此，公众可以在特定时间内通过在线填写意见或发送邮件等方式，向政府反馈相关意见。而政府也会对公众的意见进行整理、筛选和分析，以实现了解民情、反映民意、集中民智等目标，建设高质量的公共服务体系。由此可见，在公共服务供给场域中，数字技术可以通过场域构建逻辑，助推公众从“缺场”到“在场”转变，实现了从边缘群体到中心主体的跳跃。换言之，数字技术为公众提供了参与公共服务合作生产的场域条件，对于塑造良好的政社关系、推动高质量合作生产具有重要意义。相较于传统时代的合作生产，数字时代的合作生产最典型的特征之一就是海量信息和资源的生产与流动。这是因为数字技术帮助公众超越了合作生产的时空界限，以其特有的技术优势极大限度地扩大了合作生产的规模，实现了数字空间的政社大规模协作。然而，如果无法对来自公众的弥散化的海量信息进行有效统合，那么合作生产也只是一种形式化的表象，难以达到合作生产的目标。而数字技术的出现为合作生产走向实质化提供了可能，这是因为数字技术可以通过平台统合逻辑推动平台型政府的建设，实现对海量信息的有效整合、筛选、分析和应用。具言之，在政府和公众之间搭建一个基于互联网技术的数字化平台，可以实现政府与公众之间的跨区域、跨领域、跨部门和跨层级之间的开放式互动。更为关键的是，数字化平台能够对这种开放式互动过程中产生的海量数据进行模块化处理，使得多源异构的海量数据得到有效统合，并转化为标准化、可计算、能使用的信息或证据，从而推动精准化、个性化和主动式公共服务的供给。数字技术的进一步发展，使得平台化合作生产成为一种典型模式，这为弥散化的海量数据走向有效整合提供了支撑。目前，数字化平台已经成为合作生产的重要中介或工具载体，并大大促进了政府与社会的信息沟通和资源互补，使得公众能够在符合特定平台规则的基础上有序地参与到公共服务供给过程之中。对此，有研究根据合作生产地（政府平台或社交媒体平台）和合作生产方式（政府主导或政社协作）两个维度，将平台化合作生产划分为四种类型，分别是一元统筹型、吸纳助推型、政社互补型和公民主导型[27]。上述四种平台化合作生产类型虽然在公民参与形式、服务信息流向、资源整合机制、合作生产主导、公民协作程度等方面存在差异，但它们都有助于整合原子化、碎片化的公众智慧和信息，激发公众的参与动力，推动个体化的异质性信息成为优化公共服务的源泉。具体到社区合作生产的场景中，也可以发现社区可以通过数字技术来整合弥散化的信息，实现主体增能和权力赋能，推动基层权力体制和治理结构的重塑，这为公众参与合作生产提供了平台和工具[28]。尽管合作生产在促进政社良好互动、实现公共服务均等化目标中具有重要意义，但仍然无法忽略的是，目前不少合作生产实践在推进过程中，其实一定程度上忽略了公众获得感、幸福感等主观价值，未能很好地兼顾不同主体的复杂利益诉求和深刻的社会制度背景，这导致部分合作生产行动无法实现既定目标，甚至陷入了资源损失和价值阙失的困境[29]。因此，要从根本上推动公共服务合作生产，不能忽略对公共服务供给效能的考虑。只有合作生产模式真正从结果层面提升了公共服务供给效能，才能够真正将合作生产进行下去。对此，数字技术的广泛应用，其实大大推动了治理工具、体制机制和组织体系的完善，不仅为公众更便捷、精准、有效地参与合作生产提供了可能，也为政府精准识别和匹配公众对公共服务需求提供了条件，赋能了公共服务效能从低效到高效的转变[30,31]。从服务效能提升角度来看，基于数字技术的合作生产通过价值共识机制、价值共生机制和价值共增机制[32]，能够促进客观和主观价值的兼顾，这改善了合作生产在价值共创中的困境，从结果层面持续提升了公共服务效能，推动了过程性的合作生产朝着价值性的服务共创转向。例如，在2021年河南郑州特大暴雨灾害中，“救命文档”作为一种数字化的合作生产平台，以其开放性、同步性和整合性等优势有效推动了受灾信息的聚合，大幅提升了应急救援的效率，切实提升了应急管理服务效能。后来，越来越多的公众参与到“救命文档”的合作生产当中，持续提升了公共服务效能。由此可见，结果层面的价值共创作为数字技术赋能公共服务合作生产的内在逻辑之一，表征了数字技术对公共服务合作生产的重要价值，也体现出公共服务供给的共建共治共享属性。事实上，这种价值共创作为一种结果反馈，不仅有助于提升公共服务效能的提升，也有助于显著提升公众对公共服务供给的满意度，促进公众对政府的信任，从而反过来继续推动合作生产。合作生产必然涉及多主体的联合行动，其有效开展不仅要兼顾不同主体之间的合作生产意愿和能力，也要考虑到数字化技术应用过程中出现的各种障碍性因素。唯有认识清楚数字技术赋能公共服务合作生产的现实挑战，才能够更好地运用数字技术，促进公共服务的合作生产。从现有研究来看，目前只有部分文献在讨论合作生产时，简单涉及数字时代公共服务合作生产过程中的现实挑战，但相对缺乏充分、系统的讨论。有鉴于此，下文将从政府、公众、规则、质量和算法等层面，总结数字技术赋能公共服务合作生产过程中的潜在挑战，并审视造成这些挑战的深层次因素（参见图3）。![]()
从现实实践来看，科层组织在公共服务合作生产中往往占据主导地位，即科层组织掌握着公共服务合作生产的“钥匙”，决定着要不要打开合作生产之门，这表明政府官员的合作意愿是公共服务合作生产的关键因素。只有政府官员愿意打开系统的合作边界，让公众参与到公共服务供给的各个环节，才有可能出现合作生产。反言之，如果政府官员对公众提供的信息或技术缺乏信心，或是认为公众参与公共服务供给过程是一件充满形式主义而没有实质意义的事情，那么政府官员就很有可能采取将公众“拒之门外”的做法，从而在前端层面避免合作生产的发生。由此可见，政府官员的低合作意愿容易导致科层组织系统的边界闭合，即公共服务合作生产出现“开放困境”。第一，公共服务的合作生产意味着政府透明度的提升，这在一定程度上增加了政府官员被问责的风险。合作生产要求公众平等地参与到政府决策过程，这就需要政府适当开放或公开决策议程，包括公共服务供给什么、如何供给、向谁供给，等等。公众如果对公共服务供给的方案有分歧，那么政府需要对方案进行解释或修正，甚至还会因公共服务供给绩效不佳受到公众的质询，并带来潜在的问责风险。尤其是数字技术背景下合作生产的全过程带有“数字痕迹”，政府官员很有可能会因为程序不合理或结果不佳被问责。由此可见，相较于传统时代的政府主导供给模式，政府在公共服务供给过程中透明度的提升必然带来自由度的下降，而这对于政府官员而言显然是不愿意看到的负面结果。第二，政府官员的管理能力与数字化合作生产需求之间的不匹配，也是政府官员不愿意打开组织系统边界的重要因素。数字化合作生产要求政府在平台建设、规则制定、任务解释、激励反馈等方面提供必要的支持，但这却与当前政府官员的管理能力不相匹配。例如，在平台建设上，政府官员不仅要委托专业化的企业或机构开发、测试和上线相应的数字化合作平台，还要向公众解释平台的操作规则，这要求政府官员具备高超的数字化管理能力，但事实上不少政府官员尤其是基层干部并不具备这种能力。再如，在激励反馈上，政府需要及时、持续地向参与合作生产的公众给予经济或精神方面的激励，从而激发他们参与合作生产的信心和意愿。在当前行政负担如此沉重的情况下，政府部门往往既无法专门安排人员负责数字化合作生产的事务，也难以兼顾多重工作。扩大公众参与规模，是数字技术赋能公共服务合作生产的典型特征。一般认为，数字技术为公众参与合作生产提供了便捷化和可操作的数字化平台，使得分散化的公众资源和力量得以汇集。然而，在本质意义上，数字技术只是一种连接政府与公众的“桥梁”工具，其并不能替代公众参与本身。如果公众自身不愿意参与合作生产，那么合作生产的“规模效应”就会降低，进而直接影响到合作生产的结果，甚至使合作生产变得极具形式化，失去其存在的实质意义。尤其是合作生产中的公众往往具有自愿性的特征，这决定了政府很难强制公众参与合作生产，那么公众的参与就更加成为一项充满不确定性的问题。进言之，数字时代的公共服务合作生产，会经常面临着因公众参与动机相对不足而诱发的“规模难题”，即公众不愿意参与合作生产，导致政府难以凝聚共识、汇聚资源，造成合作生产的失败。对此，至少应从初始参与动机和持续参与动机两个层面，探讨哪些因素影响了公众参与合作生产的意愿。在公众初始参与动机方面，议题的显著性、自我效能感、参与成本、即时激励反馈、政府信任水平等变量都会直接影响公众是否会参与到合作生产。例如，对于议题显著性比较高的合作生产项目，即该项目对社区、社会甚至整个国家都具有重要意义，那么公众参与的兴趣和意愿就会相对较高。对此，有学者对比了医疗保健组织中的客户委员会、残疾人保健机构中的用户委员会、小学中的代表咨询委员会和安全社区建设小组，发现相较于小学的代表咨询委员会，公众在了解其他合作生产项目后，会更愿意以各种方式参与进去，由此推论出议题显著性可以被视为公众参与合作生产的触发因素[33]。此外，参与成本也是影响公众参与合作生产的重要因素，这是因为合作生产的参与成本越高，意味着更多的公众可能会因为时间、金钱、精力或易操作性被“拒之门外”[34]。总而言之，如果不克服这些因素对公众初始参与动机的掣肘，那么合作生产的公众参与规模就容易陷入“规模困境”。在公众持续参与动机方面，行政文化、合作生产绩效等变量作用于公众是否愿意持续参与合作生产。事实上，大多数的合作生产项目并非属于一次性的简单连接，而是蕴含着反复互动、持续参与的意涵。因此，有效推动数字时代公共服务合作生产，需要考虑到公众参与动机的可持续性。如果公众不愿意持续参与合作生产，那么合作生产同样会面临“规模难题”。举例来看，政府组织中包容性行政文化的氛围越浓厚，公众参与的文化传统越久远，就越有利于形成公共服务合作生产的协作结构[35]。此外，如果合作生产项目能持续保持良好的绩效，那么公众会更加相信合作生产对于社会的正向作用，从而更愿意继续投入到合作生产项目中去。数据是数字时代公共服务合作生产中最典型的资源。通过数字化合作生产平台，公众填报相关信息，政府基于统一化的标准对弥散化的数据信息进行整合、筛选和分析，从而更加精准、及时地提供公共服务。例如，应急管理部开发的“灾害事故e键通”，就是一款推动应急管理合作生产的数字化平台。政府可以快速收集灾害事故信息，并基于这些信息进行风险和危机研判，精准做出决策和行动，尽可能地降低灾害事故的负外部性。综合来看，数字化合作生产是一个充满开放性的海量数据交互过程，不仅涉及数据的收集、整理、分析、共享、存储、销毁等多个环节，而且往往牵涉政府、公众、企业、社会组织等多个主体。然而，一个不容忽视的问题是，目前关于数字化合作生产的外部规则体系和技术仍处于初级阶段，一旦因为各种原因出现数据泄露或滥用，对公共服务合作生产可能会带来巨大的“安全风险”，甚至产生一系列的国家安全、社会稳定和隐私伦理等安全风险。数据在收集、存储和共享过程中存在泄露风险。目前，政府侧重于聚焦特定任务，以解决公共服务供给问题、优化公共服务供给体系、释放大数据红利为目标，较少将重心放在合作生产的法律规制构建上，对于合作生产过程中的风险规制还处于探索阶段，不仅基本的法律法规体系不够健全，而且在风险规制理念、工具和边界上还未能形成共识。与此同时，数字化合作生产平台上的海量数据始终处于流动状态，在缺乏全方位、智能化数据保护系统的前提下，合作生产数据的泄露风险较大。一旦这些数据被不法分子掌握后，很容易对政府部门的安全运行造成冲击，甚至诱发国家安全和社会稳定风险。数据在分析和应用过程中还存在滥用风险。为了保证公共服务供给质量，数字化合作生产平台往往需要收集公众的各种隐私数据，包括身份、地址、联系方式等信息，特定的合作生产项目还要收集活动轨迹和消费数据等信息。然而，这种经过授权的平台数据并不代表政府可以随意使用，否则很容易会造成公众隐私数据的泄露，引发道德和隐私问题。在全球COVID-19大流行期间，各国政府普遍采用接触者追踪应用程序（CTA）进行合作生产，但英国的案例表明公众对数字技术的高度怀疑和对英国政府的普遍不信任，认为过度收集数据容易引发各种隐私问题，从而造成了合作生产的失败[36]。由此可见，对数据的滥用风险可能还会使政府陷入“信任陷阱”之中，导致合作生产难以维持。尽管合作生产在降低公共服务供给成本和提高效益方面作出了重大贡献，但这并不意味着合作生产天然地能够带来高质量的公共服务，这是因为合作生产质量直接影响到公共服务供给质量。换言之，如果合作生产质量不高，那么最终提供的公共服务质量必然会受损，带来价值共损（value co-destruction）的问题。所谓“价值共损”，与“价值共创”相对立，是指个人或组织在相互作用的过程中，可能出现的至少一个主体的福祉下降所表现出的公共价值损失，侧重于说明合作生产过程中的资源滥用和幸福感下降[37]。其中，造成合作生产中“价值共损”的原因至少有以下两个方面：第一，目标设定层面的模糊混乱。合作生产项目的目标和意图等因素，直接引导着公众提供何种资源、如何提供资源等行为。在部分合作生产项目中，政府很可能会在并未完全思考清楚合作生产目标之时，就以一种宏观的政策文件、模糊的政策话语来启动合作生产项目，这不仅导致政府内部多个部门之间会因为职责不清出现协同缝隙，而且政府与公众的合作也会因为细节不清、方向不明陷于失败。例如，政府会认为公众并未交付他们想要的信息或资源，而公众却几乎不可能精准提供相应的服务。这种模糊性的合作会随着政府发现价值共损而做出调整。然而，如果政府对合作生产目标进行重新设定，那么则很有可能会使公众从一种无意识的价值共损走向另外一种无意识的价值共损，因为这种目标调整会进一步扰乱公众的合作生产心理和行为，从而导致合作生产质量难以提升。第二，执行过程层面的信任缺失。良好的公共服务合作生产依赖政府与公众的双向信任，如果公众认为政府是不值得信任的，那么公众就很容易退出合作生产。对此，有学者试图回答合作生产质量缘何有所下降的问题，并为此考察了乌干达（Uganda）北部阿鲁阿（Arua）地区运营的U-Bridge计划（一项基于信息技术平台的合作生产项目，它允许公众通过免费和匿名的短信系统，直接向地区地方政府官员报告公共卫生、教育和供水服务方面的问题，政府也可以通过平台整合后的信息做出相应的改进反馈行为，并以此为参考进行行政问责），发现长期来看公众对合作生产项目的认知性缺乏以及对政府回应的不满，导致公众对合作生产的信任度和参与度降低，并直接表现为他们主动提供的举报信息和资源越来越少，进而导致公共服务供给质量并未有明显提升[38]。由此可见，当双方主体信任缺失时，公众所提供的信息和资源便难以保证合作生产目标实现，此时合作生产项目则无法有效维系，从而使得公共服务合作生产从“价值共创”转向“价值共损”。数字技术有效赋能公共服务合作生产，提升了公共服务效能，但同时也表现出“硬币的另一面”——“数字利维坦”下的算法控制。所谓“利维坦”（Leviathan），是英国政治学家霍布斯在论述国家诞生时提出的概念，他认为如果要保证人们的安全与幸福，就要“把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”，而由此所组成的集体便是“伟大的利维坦”[39]。尽管“利维坦”可以保护公众安全，但在没有制衡和约束的情况下，也同样会造成国家的专制，反过来对公众的自由和权利造成损害。进一步而言，“数字利维坦”下的算法控制是指在数字技术的算法控制下，公共服务合作生产中的意见并不一定能够代表大多数人，而可能只是那些掌握信息技术的社会群体的意见，即在一定程度上造成公共服务供给的“样本偏差”。从更为极端的角度来看，这些掌握信息技术的社会群体可能只是极少数，而且是对公共服务效能提升敏感度最低的群体。如此一来，必然有一部分所谓的“数字弱势群体”无法参与到合作生产之中，其对公共服务供给的意见也就很难纳入政府官员视野，从而导致公共服务供给的方向出现偏差。“数字利维坦”的算法控制容易造成公众参与合作生产项目机会的不平等，部分公众被参与合作生产的“高门槛”拒之门外，导致合作生产的公众“代表性”有一定偏差。例如，一些年龄偏大、受教育程度较低、低收入群体的公众很可能会因为不了解合作生产项目或无法掌握数字化平台操作技术等原因，难以参与到公共服务合作生产过程——即使他们是最需要公共服务改进的目标人群。另一方面，当算法技术对这些“数字弱势群体”进行有效识别之后，可能会基于算法形成对这些群体的歧视，导致政府无法“看到”或“听到”他们。综合来看，这种算法歧视造成的机会不平等性，进一步加剧合作生产中“代表性”不足的问题，从而削弱公共服务供给的公平性和民主性，降低了公共服务合作生产的效能。例如，即使在老龄社会背景下，通过合作生产推动了辅助生活技术的发展，提供了远程护理（通过传感器设备和个人警报远程监控紧急情况）和远程医疗（通过电信传输医疗信息）等公共服务，但这并不代表所有用户都能够享用[40]。总体而言，尽管数字技术对公共服务合作生产的正向作用是明确的，但对于通过合作生产优化的公共服务是否真正符合公众需要，仍然需要具体问题具体分析。面对上述诸多挑战，如何有效发挥数字技术在公共服务合作生产中的助推作用，充分打破政府和公众协同治理的边界，重塑公共服务供给中政府与公众的互动模式，不仅是政府部门需要思考的重要问题，也是值得学术界深刻讨论的理论命题。然而，目前还鲜有研究专门探讨数字技术赋能公共服务合作生产的未来向度，对于数字时代如何更好地推动公共服务合作生产，以及进一步提升公共服务供给效能尚缺乏系统性的讨论。接下来，将立足上述对数字技术赋能公共服务合作生产的现实挑战，进一步结合数字时代公共服务合作生产的开放性、平等性、互动性等特点，从主体、时间、规则、内容和技术等面向总结公共服务合作生产的未来向度（参见表1）。![]()
毋庸置疑，数字技术的发展的确改变了公众集体行动的方式，推动了政社合作模式的变革，为公共服务供给提供了合作生产范式。然而，在数字化合作生产的实践中，由科层组织系统边界闭合造成的“开放困境”仍然普遍存在。由此可见，打破政社闭合边界，走出“开放困境”，是推动合作生产有效开展的重要目标。为此，我们要呼唤“开放治理”（open governance），促进多主体间的沟通与协作，强化分布式资源的整合，推动公共服务的共建共治共享。所谓“开放治理”，是数字时代背景下一种具有完全开放（radical openness）、以公众为中心（citizen-centricity）、智能互联（connected intelligence）、数字利他主义（digital altruism）和众包协商（crowdsourced deliberation）的新协作形式[41]。作为数字时代理解城市治理的一种新视角，开放治理主张超越以政府为中心的治理范式，积极引入公众智慧和力量，强调大规模协作下的信息生产和治理，从而创造性地解决复杂公共治理难题。具体而言，开放治理要求形成开放性的组织结构和社会文化，建立一个真正开放的服务系统，提供一种区别于传统公共行政和新公共管理的理论引导。在信息化平台建设方面，强化数字技术对政府组织结构的塑造作用，进一步理顺政府与社会的关系，打造政社合作生产的数字化平台。例如，在突发事件应对中，政府可以建立专门性的数字化众包平台，吸纳公众参与应急管理，通过整理分析公众上传的各种灾害信息，构建具有开放性的数据库，并在此过程中同公众进行平等对话，实现应急管理公共服务的合作生产。在政府公共服务供给理念方面，通过数字技术形塑政府官员理念，转变“大包大揽”式政府主导理念，形成鼓励公众参与公共服务供给的社会文化。已有实践已经证明，将公众纳入公共服务供给场域，有助于提升公共服务效能。为此，要进一步通过数字技术形塑政府官员的价值理念，使政府官员真正认识到公共服务合作生产的优势，以及在广泛的社会宣传中使政府官员拥抱“合作生产”。在数字化公共服务的合作生产中，公众往往因参与动机的缺失或参与动力的不足，以及合作生产的退出成本较低，而主动退出合作生产网络，这在一定程度上诱发了合作生产行动走向失败。例如，在向警察反馈社区安全问题、向应急管理部门报告事故灾害信息、进行垃圾回收等诸多合作生产行动中，部分公众很有可能因为精力有限、激励缺失等原因而放弃参与合作生产，而这种退出行为一旦形成规模效应，便可能意味着合作生产项目的最终失败。事实上，公众在合作生产中的退出行为，其实折射的是时间面向上合作生产不可持续的难题。那么，如何推动合作生产迈向可持续性，便成为数字技术赋能公共服务合作生产的重要向度。为此，有必要从“可持续性”的角度出发，探讨公众持续合作生产的路径。第一，强化和公开合作生产绩效，提升公众参与合作生产的满足感。良好的合作生产绩效是支撑公众持续参与合作生产的重要因素。通过科学决策、有效执行、严格监管和绩效评估等方式，将公共服务价值共创作为合作生产目标，不断提升合作生产绩效，并以各种方式公开、宣传合作生产取得的成绩，能够促进公众获得社会认可和赞许，有助于公众产生心理满足感。第二，构建精准的激励反馈机制，增强公众参与合作生产的获得感。必要、及时、精准的激励反馈机制，是减少公众退出合作生产行动的重要保障因素。政府可以根据合作生产项目的特点制定差异化的激励策略，并通过各种形式将这种激励策略进行制度化，从而激发公众持续参与合作生产的积极性。第三，培育合作生产的社会文化，塑造公众参与合作生产的价值观。具有公众参与传统的地区，往往在合作生产上表现出更强的持续性。例如，日本公众可以借助依托长期存在的地方邻里协会，参与到日常的公共服务合作生产之中。因此，可以通过案例宣传、人物嘉奖等方式，广泛培育主动参与、参与光荣的社会文化，切实提升公众的集体主义精神，推动公众积极参与合作生产。如何对数字化合作生产中的各种数据和行为进行法治化的规制约束，是推动合作生产有序、有效开展的重要议题。在数字治理时代，合作生产中的利益冲突和价值分歧更加复杂和隐蔽，由此产生的各种安全风险也变得更加模糊和不确定。面对合作生产中数据在收集、存储、共享、分析和应用过程中的各种泄露和滥用风险，需要与时俱进完善法律法规体系，强化数字化合作生产的法治保障，从而既能推动数字化合作生产的有效开展，也能有效防范数字化合作生产中产生的潜在风险。由此可见，数字时代的合作生产应当在规则面向上朝着法治保障的方向演进。第一，加快形成数据产权保障制度。界定数据的基础产权，是厘清合作生产中多方主体权责关系的重要前提，也是防止数据在流通过程中出现滥用和泄露风险的关键保障。因此，应积极探索更加符合数字化合作生产开展的数据产权制度体系，做到既能避免因安全风险而产生的“数据孤岛”，又能有效推动数据的安全流动和共享应用，真正发挥数据资源在合作生产中的巨大潜力。第二，优化政府全流程监管模式。对合作生产的各个环节进行全流程监管，是保障合作生产走在法治化轨道上的重要保证。目前，政府在数字化合作生产中的监管还存在死角和漏洞，应当通过以技术规制技术的方式精准识别、及时覆盖，充分发挥好大数据技术在技术监管上的优势，打造可追溯、可视化、可预警的监管平台，不断创新政府数据监管模式，真正为数字化合作生产保驾护航。第三，聚焦最突出的公众隐私数据安全风险，建立数据采集告知和数据应用评估制度。在数字化合作生产中，如何保障公众隐私数据安全是难以忽视的重要问题。要对公众敏感信息和私人信息进行分类处理，在合作生产之前告知要采集的具体信息类型，以及定期对相关数据的使用进行安全评估，防止出现滥用公众隐私数据的行为。合作生产质量不高是影响政府高质量开展公共服务供给的重要诱因。目前，在电梯加装、社区安全、民主协商等领域均不同程度地存在着合作生产质量不高的问题，这严重损害了合作生产的目标价值，容易导致合作生产走向失败。正如上文所述，合作生产项目在目标设定层面的模糊不清、在过程执行层面的信任缺失是导致合作生产质量不高的主要问题，这使得合作生产从“价值共创”转向“价值共损”。为此，在未来的数字化合作生产中，要将合作生产质量作为重点目标，坚持推动合作生产内容的迭代升级，不断提升合作生产质量。做好合作生产项目的前端设计工作，提升政府公共服务需求与公共服务供给之间的匹配性，有方向、有步骤地推进合作生产。在合作生产中，政府要想获得来自公众的具有针对性和价值性的信息或资源，需要清晰设定合作生产项目的目标，并通过各种方式向公众进行解释，以此保证公众在公共服务供给方向上的清晰性和精准性。例如，对于部分专业性较强的合作生产项目，政府不仅要向公众阐释合作生产的目标和原因，也要向公众说明数字化合作生产平台的使用方法，以鼓励更多符合要求的公众参与到合作生产过程，以及提供更高质量的信息或资源。将增强政府信任作为抓手，努力构建合作生产的共同体。对政府是否信任以及信任程度的高低，决定了公众是否参与合作生产以及参与质量的高低。因此，提升公众对政府的信任水平，是提高合作生产质量的必要之举。为了有效推进合作生产，有必要通过提高合作生产的透明度、加大合作生产过程的监管和反腐力度、努力提升合作生产的绩效等方式，破除合作生产中决策过程的隐蔽性，增强合作生产的权威合法性和绩效合法性。在数字化合作生产过程中，要围绕合作生产的需求设计具体的平台和算法，做到技术为我所用。对此，已有研究在考察杭州市打造“城市大脑”的案例时指出，多元主体的合作生产并非企业主导的简单的智能化叙事，还需要根据公众的特点和需求进行针对性设计，即“技术应该满足我们的需求，而不是让技术控制我们的设计”[42]。通过算法优化，能够有效回应不同特征群体的公共服务需求，也能够更好地搭建政府与公众良好互动的平台，真正促进良性合作生产的开展。由此可见，推进数字化合作生产中的算法优化，减少因数字鸿沟和算法歧视带来的机会不平等、代表性不足等问题，是未来合作生产发展的重要技术面向。立足公众群体的具体特征，针对性提升公众数字素养，降低因数字鸿沟带来的参与缺失等问题。例如，对老年人参与合作生产能力较低的问题，可以通过专门的数字技术使用培训、开发更加适合老年人使用界面的平台等方式，真正激发老年人参与合作生产的能量。此外，对于数字技术基础设施欠佳的地区，可以加快信息基础设施建设，促进互联网接入、数字工具覆盖等，实现公众参与合作生产机会的平等。要强化算法的透明度，用数字技术对算法进行规制和监控，避免因算法歧视带来的“样本偏差”。同时，要深刻认识到，算法治理并不仅仅是一种技术治理，而是技术与制度、法律、管理等深度交织的复杂命题。通过提升算法透明度，有助于彰显技术层面的算法正义，能够减少数字化合作生产过程中的算法错误和算法歧视，同时强化对政府官员的问责，也有助于提升公众对政府的信任水平。为此，既要从技术本身优化算法，也要为算法优化本身清理结构上的障碍，从而真正做到算法为治理服务。数字时代的合作生产为公共服务供给模式变革提供了新范式，而数字技术则在驱动公共服务合作生产中发挥了重要作用。数字技术赋能公共服务合作生产遵循着四重逻辑，分别是政府治理的理念重塑逻辑，促使政府治理理念从主导向协同转变；公众参与的场域构建逻辑，推动公共服务供给场域中的公众从缺场向在场转变；海量信息的平台统合逻辑，为信息资源从弥散向整合转变提供了载体；服务效能的价值共创逻辑，在结果上推动了公共服务供给绩效从低效向高效转变。与此同时，数字技术赋能公共服务合作生产也面临着诸多现实挑战，这包括科层组织系统边界闭合造成的“开放困境”、公众参与动机相对不足诱发的“规模难题”、规则体系和技术不健全引发的“安全风险”、合作生产质量难以保证带来的“信度陷阱”、“数字利维坦”算法控制招致的“样本偏差”。为此，要从合作生产的主体、时间、规则、内容和技术面向，推动合作生产朝着开放治理、可持续性、法治保障、迭代升级和算法优化的方向演进。本研究的创新点在于以下两个方面：其一，在国外对于数字技术何以赋能合作生产缺乏共识，以及国内研究还未充分认识到数字技术与公共服务合作生产的关联机制的背景下，相对系统地揭示了数字技术赋能公共服务合作生产的内在逻辑，提供了一个具有整合性的理论解释，同时在数字技术对公共服务合作生产的赋能作用上也提供了具体答案，这些思考有助于为未来的数字化合作生产研究提供必要的前沿理论基础。其二，从多个维度重新审视并归纳了当前数字技术赋能公共服务合作生产的五大挑战，探索性地提出了合作生产的未来向度。这些理论化的命题作为一种前瞻性的思考，为理解数字技术在公共服务合作生产中的负面因素提供了线索，也有助于全面认识数字技术与公共服务合作生产的关系。需要说明的是，作为一篇偏向于宏观层面的规范化讨论，本研究致力于提供一个数字技术赋能公共服务合作生产逻辑、挑战与向度的整体性认知框架，意在为数字化合作生产的理论研究抛砖引玉。因此，本研究并未采取目前流行的实证研究范式，对现实中的数字化合作生产案例进行微观追踪，对于数字技术何以赋能公共服务合作生产的解释逻辑缺乏进一步的验证，这在一定程度上可能会损害研究结论的推广效度。从另一方面看，规范层面的讨论在廓清基本问题上却具有独特优势，能够为理论界和实务界提供基本的框架性知识，而这与本研究的出发点高度匹配。当然，对于如何从实证层面揭示数字技术赋能不同领域公共服务合作生产的形成机理，以及数字技术赋能下公共服务合作生产绩效的差异化形成机制等问题，则构成了研究的另一个重要方向。未来研究也可与本研究进行对话，进一步检验本研究的相关结论，共同推动数字化合作生产理论的发展。李风山（1998—），男，安徽阜阳人，华南理工大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为应急管理、数字治理。文宏（1981—），男，湖南张家界人，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，华南理工大学社会治理研究中心主任，主要研究方向为社会治理、应急管理。*基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“重大突发公共卫生事件背景下的城市治理研究”（项目编号：21JZD037）。
