转载请注明“刊载于《电子政务》2024年第10期”。
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郑磊，侯铖铖. 信息传递、价值适配与降本协调：公共数据资源开发利用中的供需鸿沟研究[J]. 电子政务，2024(10): 32-40.
摘要：在公共数据资源开发利用的过程中，供需鸿沟何以产生以及公共数据授权运营主体如何弥合供需鸿沟值得探究，为此构建了“信息-价值-成本”分析框架，采用定性研究方法，对多地公共数据开放和授权运营实践开展了实地调研和深度访谈。研究发现，在公共数据资源开发利用过程中，信息不充分、价值不适配和成本不可控阻碍了数据供需的有效匹配。为弥合公共数据供需鸿沟，公共数据授权运营主体不仅需要扮演好“通讯员”的角色来传递供需信息，更需要发挥出“增值商”和“协调员”的作用来促进价值适配和降低对接成本。公共数据的供需匹配离不开持续稳定的“运营”工作，而“运营”工作不仅涉及到技术层面的运营，更需要包括信息传递、价值适配和降本协调等服务层面的运营。政府部门一方面应充分引入第三方运营中介来促进供需匹配，但另一方面运营中介不应该也不可能“全盘包办”公共数据供需匹配的全过程，政府部门自身仍需在传递数据信息、提升数据价值和降低对接成本等方面持续发力。
关键词：公共数据；公共数据资源；数据利用；数据开发；数据开放；授权运营DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2024.10.0042024年10月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》提出要“有效扩大公共数据供给，提高公共数据资源配置效率和使用效益”。我国的公共数据资源供给长期存在不充分、不协同、不平衡、不可持续等问题[1]，难以充分释放公共数据的要素潜能。其中，“供不出”是制约公共数据资源开发利用过程中的首个关键堵点。[2-4]目前，授权运营作为一项公共数据的“供给侧改革”，致力于通过制度设计和技术引入，实现“原始数据不出域”“成本共担”和“收益共享”，来化解公共数据“供不出”的问题。[5]然而，公共数据资源即使能“供得出”，也不一定就能“流得动”，尤其是不一定能流到真正需要的地方。“供给”只是公共数据资源价值释放的起点而并非终点，还需要进一步促进公共数据资源的供需匹配，才能让数据源源不断地流动起来。公共数据供需匹配是指数据供给部门提供的公共数据与数据利用者或数据消费者的需求数据在内容、范围、格式上达成一致。[6]然而，目前公共数据供需鸿沟仍普遍存在，成为制约其开发利用成效的关键问题。没有数据供需的匹配，公共数据的价值释放也将无从谈起。由此，将通过对多地实践案例的调研，对以下问题开展研究：公共数据资源开发利用过程中的供需鸿沟何以产生？作为公共数据资源供给方式的最新实践，公共数据授权运营主体需要发挥哪些作用来弥合公共数据供需鸿沟？这些作用是通过怎样的机理产生的？（一）公共数据供需匹配研究回顾：价值、机制与阻碍因素目前，有关公共数据资源供需匹配的研究主要涉及供需匹配的价值、机制以及阻碍供需匹配的因素等方面。首先，现有研究已经注意到数据供需匹配的重要性[7]，认为构建数据“供－需”对接机制既是提升政府数据开放水平的重要途径，也是衡量数据开放水平的关键标准。[8]因为供需匹配既能够让社会主体“有数可用”，也可以让数源部门“有的放矢”，提高公共数据供给的效率。[9]因而在实践中，关注供需匹配，加强高价值数据集的识别与发布，已成为各国推进公共数据开放利用的重要举措。[10]同时，现有文献也对供需匹配的实现机制开展了研究。在数据开放模式下，数据开放平台是公共数据内外供需匹配的枢纽和主要载体。[11]企业和社会公众在数据开放平台获取数据目录和数据清单，查找所需的数据集，也可以利用互动反馈渠道向数据开放主管部门提出数据需求，由主管部门协调数源部门针对性地开放相应数据集。由此，平台的建设水平会对数据供需匹配和数据利用成效产生直接影响。[12]开放平台能否满足数据需求以培养渠道依赖会显著影响用户的利用行为与持续利用意愿。[13]在开放平台之外，各地政府还通过组织各种形式的活动来促进数据供需匹配。例如，举办开放数据创新应用大赛，可以让数据供给部门和数据利用团队直接沟通数据需求，缓解“供需脱节”的问题[14]，能够协调数据供需主体、数据利用合作主体以及最终用户之间的关系。[15]在政府之外，其他数据中介机构也能发挥匹配公共数据供需的作用。数据中介可以扮演需求者和传播者的角色，一方面收集公众的需求，要求数据部门开放新的数据集；另一方面降低数据发现门槛，扩大已有数据的惠及面。[16]已有研究表明，数据中介有利于搭建数据合作利用信任的桥梁，降低数据创新利用的门槛，提升开放数据的可得性和可用性，促进数据的利用。[17,18]中介企业和机构可以作为“数据经纪人”，承担数据供需匹配“撮合者”、数据流通“中介者”、数据权益冲突“化解者”等角色。[19]此外，还有不少文献聚焦于研究阻碍公共数据供需匹配的因素。尽管开放平台和利用促进活动实现了部分公共数据的供需匹配，但有研究显示当前数据供需匹配依然不够充分，存在单向公开、缺乏互动的问题，未能有效洞察社会主体对于公共数据开放内容的真实需求。[20]数据开放模式以供给为导向，未能建立双向的沟通协调机制[21]，有学者将现有的数据开放方式概括为“单向交通”的公共数据供给模式[22]，其结果是开放数据的数量增加和社会对数据的有限利用对立发生[22]。缺少社会对政府部门的需求导入，政府数源部门通常采用“有什么给什么”的模式，而未遵循“要什么给什么”的方针。原因主要在于基于平台的供需匹配机制不够完善[23]，供需反馈渠道不畅通[24,25]。即使“以平台供数”“靠平台求数”的供需对接路径能够在一定程度上满足数据利用主体的标准化数据需求，却面临“高敏感”“定制化”数据供给的瓶颈。政府部门难以针对性地开放高需求数据集，不知道“供什么”。[26]综上所述，现有文献已对公共数据资源开发利用的供需匹配开展了一定程度的研究。然而，在理论层面，公共数据资源开发利用过程中的供需鸿沟何以产生？在实践中，作为公共数据资源供给方式的最新探索，公共数据授权运营主体需要发挥哪些作用来弥合公共数据供需鸿沟？这些作用又是通过怎样的机理产生的？这些问题还未得到充分解释。因此，以上问题构成了本文的研究重点。在经济学研究中，金融中介、数据中介理论围绕供需鸿沟，提出了信息、成本、风险、价值效用与信任等解释维度，为本文提供了理论基础。数据中介理论认为，中介组织之所以能够存在，一是因为中介有规模经济和特定技术，可以降低供需匹配过程中的交易成本；二是中介有专业的信息处理能力，能够解决数据流通中缺乏数据可用性或价值信息的问题；三是中介可以提供安全可信的数据环境，增进供需双方的信任。[27]结合公共数据资源开发利用的实践特点，本文主要基于不完全信息、数据价值场景适配性和交易成本三个维度，构建了“信息-价值-成本”的分析框架。首先，在信息层面，“不完全信息”可以作为理解公共数据供需匹配的一个重要维度。在信息充分的理想前提下，公共数据需求方和供给方能够自发实现需求识别、资源发现和供需匹配，而无需政府部门或第三方机构的介入。然而，在市场资源配置的实践中，由于个体的有限理性以及市场信息生产的局限，不完全信息是交易的常态。在这种状态下，所有参与主体不能“瞬时”获得交易信息[28]，无法拥有特定市场状态的全部知识[29]，并且不同参与主体之间拥有的信息也是不对称的[30,31]。因此，“不完全信息”造成公共数据供需的自发匹配面临阻碍，需要通过中介撮合、技术引入和制度建设等方式，为供需匹配创造有利条件。其次，在价值层面，与土地、资本、技术、人才等生产要素不同，数据要素具有虚拟性、非竞争性、价值不确定性等特殊的技术经济属性。[32]这些属性既为数据要素的复用提供了可能和便利，也为数据的价值释放带来了阻碍。有学者认为，数据是应用的附属品，只有与具体应用场景相结合，才能释放其中蕴含的价值。[33]在其他主体对数据要素进行复用时，由于脱离了原有的应用场景，数据的价值实现具有较高的不确定性。而公共数据作为政府部门在行使公共职能时生成的副产品，其价值处于动态变化过程中，既取决于数据利用主体的价值创造能力，也受到数据的规模、质量、时效、安全等因素的影响。[34]因此，公共数据资源的供需匹配过程，也是一个价值识别、价值挖掘、价值提升和价值风控的过程。最后，在成本层面，交易成本理论认为，市场交易总是存在“摩擦”，交易主体为了获得准确的市场信息需要付出一定的费用，并且在谈判和签订经常性契约中也需要承担相应的成本。[35]这些在交易中发生的附带费用即为交易成本，包括搜寻成本、议价成本、监督成本、违约成本等类型。在公共数据资源的供需匹配过程中，供需双方都面临一定的成本付出，对其数据供需决策和行为可能产生特定影响。由此，本文将主要基于以上“信息-价值-成本”框架对影响公共数据资源供需匹配的因素展开分析。本文采用定性研究方法，通过实地调研和深度访谈采集数据，然后对数据进行归纳梳理得出研究发现。具体而言，本文选取的研究对象包括浙江省、贵州省、福建省三个省级层面的数据开放和授权运营实践，以及杭州市、贵阳市、济南市、青岛市、丽水市五个市级层面的数据开放和数据授权运营实践。以上地方虽然在公共数据资源供给的诸多条件上存在差异，但都面临同样的公共数据资源供需匹配问题，也正在通过引入第三方运营主体来提高供需匹配水平，因此适宜作为本文的研究对象。研究采集的数据包括通过实地调研获得的访谈资料，从各地政府网站获取的公开政策文本，以及来自新闻媒体的相关报道等。在2023年7月至2024年5月期间，课题组对上述地方的数据管理部门、公共数据授权运营单位和数据利用企业等机构开展调研（参见表1），通过深度访谈、焦点小组讨论、参与式观察、文件查阅等方法获得一手资料。访谈问题主要针对数据开放和授权运营中面临的供需匹配难点和供需鸿沟弥合举措等方面。深度访谈和焦点小组讨论采用半结构化形式，通过开放式提问和追问采集数据。参与式观察则通过参与当地的授权运营供需对接会采集数据。在获得数据后，本研究采用三角互证的方式验证资料的真实性。例如，就同一问题比对不同访谈对象的回答，同时结合政策文件、新闻报道等二手资料加以辅助对照，以提高研究数据的可信度。![]()
研究发现，公共数据资源开发利用过程中普遍存在供需匹配鸿沟，主要源于信息不充分、价值不适配和成本不可控三方面的问题。公共数据供需有效匹配的前提是供需双方都对供给信息有充分的掌握。数据主管部门和数据供给部门需要获知社会主体需要何种数据，包括数据的主题、字段、格式、更新频率等；社会主体也需要了解数据供给部门能够提供何种数据，能否满足自身的数据利用需求。然而，在实践中，公共数据的供给和需求经常处于“双盲状态”，即利用方不知道供数部门“有什么”，供数部门也不知道利用方“要什么”。在如此信息不充分的“迷雾”中，数据供需匹配失去了必要条件，难以顺利达成。首先，在数据需求侧，由于公共数据具有非标准产品的属性，数据利用主体面临理解数据的“专业壁垒”和“组织壁垒”，由于缺少必要的行政知识，并受到政务网络的限制，对数据供给侧的信息掌握不充分，难以提出精准的公共数据需求。有受访人提到：“现在的瓶颈是（数据利用主体）能否提出数据需求，对大部分企业来说，并不知道政府有什么数据，政务外网他们又上不了，其实往往都是和大数据局有过交流的一些企业，才知道哪些政务数据在大数据局手里，可以去要。”（访谈资料：1001AZ。注：访谈记录编码规则：数字部分代表文件编码，第一位字母代表访谈地区（A-H省/市），第二位字母代表访谈对象所属组织，Z代表政府，Y代表运营单位，Q代表数据利用企业。考虑到匿名化问题，访谈资料编号未详细展示受访者相关信息）“不是所有的利用主体，都对政府数据非常了解。”（访谈资料：1004DZ）“企业中有精准数据需求的也不多，偶尔有一两个。”（访谈资料：1001AZ）在数据开放模式下，利用者虽然能够通过开放平台获取数据集清单和元数据，但对开放清单之外的政府数据依然无从得知。而且，即便部分地方数据局向数据利用主体提供了数据目录和数据字典，由于行政知识壁垒的存在，数据利用主体仍然难以理解数据的基本信息：“数据目录是按照原来内部数据共享的那套逻辑编的，然后他们（数据利用主体）也看不懂，不知道跟他需要的东西是不是一样的。”（访谈资料：1005EZ）其次，在数据供给侧，政府部门对数据利用主体的情况也未能充分掌握，数据主管部门和供给部门并不充分了解潜在的利用群体及其数据需求，“不知道他们（数据利用主体）在哪里”，“即使通过调研，你也不知道人家要不要数据，如果只去几家的话，比较容易盲目增量。”（访谈资料：1001AZ）公共数据受到数据质量和场景适配性的制约，使其数据价值未必能够匹配数据利用主体的需求。首先是“货不对板”，公共数据自身的质量问题可能无法满足利用要求。但更重要的问题是“文不对题”，公共数据作为一种“副产品”，在适用性、颗粒度和时效性等维度上未必契合利用者的需求。研究发现，现有的公共数据质量仍然不高，在准确性、完整性、时效性等方面都存在缺陷，无法充分满足数据利用主体的要求。调研中，有数据主管部门提到，“他们（数据利用主体）使用这种政府数据最大的一个问题其实就是数据质量，调不通了，调的数据不全了。”（访谈资料：1006FZ）在强安全约束和低激励结构下，数据供给部门缺乏供给高质量数据的动力，导致“能提供的数据都是人家不想要的，都是安全级别最低的、边角料的、质量不高的、低价值含量的，人家要的数据又没有。”（访谈资料：1001AZ）“放出来的数据实际上还是比较局限的，有些甚至是滞后的、不全的。”（访谈资料：1007GZ）即便在数据质量能够确保的情况下，数据的场景适配性又构成进一步的障碍。政府部门采集的公共数据主要服务于自身业务，并不一定能适配市场化的应用场景需求。在访谈中，有数据主管部门提到：“只是从部门的角度，甚至是可能两三个人需要的角度采集了一些数据，而不是真正对大众或者是其他部门有用的数据。”（访谈资料：1006FZ）公共数据资源的供需匹配过程还面临着不可控的对接成本。对数据利用主体而言，公共数据的供需对接过程具有不透明性和不确定性，由此造成了较高的交易成本。而对政府部门来说，与多个数据利用主体的反复协商也使其不堪重负。在数据需求侧，数据利用主体可通过数据开放平台上设置的“数据需求”栏目提交需求，之后数据主管部门负责再与数据供给部门协调数据。据政府数据主管部门反映：“需求反馈给相关数据开放主体部门，数据开放主体部门对尚未开放的公共数据会进行定期评估，在公共数据资源目录范围内的，会制定相关公共数据开放清单，并经相关部门审核后，通过开放平台予以公布。”（访谈资料：1002BZ）然而，在实践中，许多数据利用主体发现在提交数据需求后，平台通常并不会反馈数据对接进度和结果。此外，各地政府还会通过举办开放数据利用比赛，组织供需匹配会，召开应用场景座谈会，调查走访企业等形式获取利用者的数据需求。然而，这些需求反馈渠道并不畅通，也未能常态化运行。因此，由于供需对接过程中的不透明性和不确定性，使得光是提出数据需求本身就需要数据利用主体在时间和人力上进行大量投入。而在数据供给侧，供需匹配的沟通协商成本也对数据主管部门带来了较大的负担和压力。数据主管部门在与数据利用主体以及与数据供给部门的协商中，面临两个方向上的对接成本。首先，面对众多的数据利用主体，政府部门无法一一回应需求。“靠我们这些部门去对着这些社会主体忙不过来，就像我们对着保险，本来是100多家保险，如果这个平台由我们数据处直接去运营起来几乎是做不到的。”（访谈资料：1006FZ）同时，面对数据供给部门，数据主管部门还需要投入大量的人力资源来将数据利用主体的需求与数据供给部门进行对接。“原来最早的时候就是请了一个人在那里（对接数据），因为觉得就是走流程，但是最后发现不对，要把我们所有数据团队的人全部拉进来。”（访谈资料：1005EZ）这些沟通协商工作不仅远远超过了数据主管部门的负载能力，甚至也超越了其行政职能。“现在大数据局是监管，大数据局不能直接运营，直接运营平台你就陷进去了。”（访谈资料：1006FZ）信息不充分、价值不适配和成本不可控这三个关键因素影响了公共数据资源的供需匹配成效。目前，许多地方正在尝试引入授权运营主体，作为公共数据资源供需过程中的第三方中介，公共数据授权运营主体需要发挥哪些作用来弥合供需鸿沟？这些作用又是通过怎样的机理产生的？通过调研发现，要弥合供需鸿沟，公共数据授权运营主体不仅需要扮演好“通讯员”的角色来传递供需信息，更需要发挥出“增值商”和“协调员”的作用来促进价值适配和降低对接成本。首先，公共数据授权运营主体需要作为“通讯员”，在供给方和需求方之间双向传递信息，基于其对政府数据和企业利用需求的了解，缓解信息不充分，弥合数据供需之间的“信息鸿沟”。供需信息传递的前提是对供需双方信息的充分掌握。运营主体需要对政府数据较为熟悉，甚至部分地方的数据运营主体本身就负责政府信息化项目的建设和运维。在访谈中，有数据主管部门指出，“运营单位不是凭空成为运营单位的，他们可能之前都是系统承建商，对这个领域比较了解。”（访谈资料：1001AZ）运营主体也提到了自身的专业优势，“从我们来看数据可以挖掘的角度更多，因为我们摸了全市的系统，我们的项目经理前期要和项目对接，他都要去看项目有哪些数据，然后哪些数据能够挖掘。”（访谈资料：1007GY）同时，运营主体在与数据利用企业的合作过程中，对其数据需求也有较好的掌握。“运营单位对需求很了解，他不仅知道这个领域，也知道别的领域，视角不单一。”（访谈资料：1007GZ）由此，运营主体能够凭借自身对供需双方的信息优势，来弥合数据供需之间的“信息鸿沟”。首先，运营主体能帮助数据利用主体发现数据并实现供需匹配。“有需求的公司主动来找我们（运营主体），他们知道我们在做垃圾分类，那他就会来找我们说他有什么想法，那我们来跟他‘碰’。”（访谈资料：1007GY）其次，运营主体还可以为数据主管部门寻找潜在的数据利用主体，并将市场需求导入政府部门。“数据运营单位的角色，是去找企业，找外围数据商，看有什么需求，有什么产品。然后跟我们（数据主管部门）来提出需求，我们场景化、精准化调度提供数据给他们。”（访谈资料：1001AZ）更为重要的是，运营主体还需要作为“增值商”，来提升数据质量和数据价值的场景适配度，使数据供给能更好地匹配需求。运营主体可以通过数据清洗、加工和融合来改善公共数据的质量和适用性。“在互相交叉以后，让这个数据更加好用一点，质量更好。”“除了放出来的数据以外，可能（运营主体）还爬一些数据，这些共同来形成自己的一些产品。”（访谈资料：1007GZ）运营主体还可以根据其对供给和需求两端的了解将公共数据开发加工成特定的数据产品，实现供需匹配。“运营商第一了解前端的买方需求，第二知道政府掌握的数据资源目录清单，然后就可以做数据产品开发，买方直接买了数据产品。”（访谈资料：1006FZ）“运营商能够把谁需要数据、需要什么样的数据研究透，然后基于政务数据做成产品。”（访谈资料：1006FZ）运营主体甚至还能在与数据利用主体的互动中，帮助政府部门发现和确定公共数据在特定领域和场景中的价值。由于信息壁垒的存在，数据供给部门也对自身持有的公共数据的市场价值缺乏准确的认知，“例如税务经常开玩笑说我们看自己的数据就不值钱嘛？但是银行看我们数据眼睛都亮了。”（访谈资料：1007GZ）而运营主体可基于其积累的市场知识来帮助政府部门确定数据的价值。“刚开始实际上我们（运营主体）对于数据价值，特别是行业里面的价值，确实也不理解。只有通过市场化，让更多的公司来找我们，才能够知道数据出去以后对于社会贡献度有多大，然后我们在和部门的磨合过程当中找到它的价值定论。”（访谈资料：1007GY）运营主体还可以通过公共数据的市场化利用，反哺数据治理，从源头提升数据质量和价值。“以运营托举开放的意思就是因为你运营是有收益的，那么我可以反哺你这些单位进行一些基本的数据治理。”（访谈资料：1001AZ）在一些数字化建设后发地区，由于“一张白纸好作画”，运营主体甚至还可以将数据需求导入到政府信息化项目的前期建设过程中，推动政府部门在信息化系统中增加数据采集项，从“按需供给”进一步走向“按需采集”，实现“建设、运营一体化”。有运营主体提到，“有些数据可能政府现阶段并没有，那我就可以反过来去推进。比如说我跟城管协商能否在你的前端增加什么设备，增加治理数据集，或者是和社区去谈，社区给我提供哪一类的数据。”（访谈资料：1007GY）尤其是当运营主体自身也负责信息化系统的建设时，其与政府部门的需求沟通就会更为便利。“因为之前可能有些企业已经跟我们说过他需要哪几类数据。那我会和部门沟通是不是在建设的时候能够通过某些手段就采集了这些数据？”“在建设过程中可能就会考虑到下一步，二期或者三期的时候要采集某个数据，可以直接和系统对接，能够收集这些数据。”（访谈资料：1007GY）然而，运营主体的需求导入和数据价值提升也存在一个限度和边界。运营主体提出的一些定制化数据需求超出了政府部门的数据采集和加工能力，在一场由地方数据局组织的授权运营沟通会中，有运营主体对公共数据的时效性和颗粒度提出了很高的需求，“希望数据更新频率能够在10分钟以内”“希望能以API接口的形式，实现秒级响应。”（访谈资料：1005EQ）数据主管部门在回应时称，“会尽力满足，但是存在一定的困难。”（访谈资料：1005EZ）现场有专家指出：“授权（运营）单位对政府或公共部门的数据需求应该有一个极限的边界，因为再往前推进就会涉及到增加投入成本，它就不同于拿现有的政务数据进行再利用了。”（访谈资料：1005EZ）公共数据的开发利用强调现有数据的“复用”和“价值再发现”，如果政府无限制地为运营主体和数据利用主体“量身采数”，既可能增加政府部门的成本和负担，也可能超越了政府部门的职能范围。利用公共财政资金建设的政府信息化项目可以在多大程度上完全为了满足市场主体的数据需求而新增投入专门采集数据，还有待进一步研究和探讨。最后，运营主体还可以通过保障公共数据供给的持续性和稳定性来消减数据供给中断的风险。在调研中，有些数据利用企业主动愿意为数据供给付费，以换取政府部门和运营主体对数据稳定性的保障，打消用数的“后顾之忧”。“有些银行申请交费，一开始免费，他非要去来交费，因为他认为交了费之后服务会更好，然后你断了就有责任了。数据断了对他影响非常大，所以有的银行愿意主动交费，他希望能够能签个协议，保证数据。”（访谈资料：1006FZ）运营主体还需要作为“协调员”，承担数据利用主体与数据主管部门、数据供给部门之间的对接协调工作，降低数据供需匹配的沟通成本和行政负担。面向数据利用主体，运营主体需要凭借自身与数据供给部门的合作关系和熟悉行政流程的能力优势，协助数据利用主体和部门进行沟通协调。“数商有需求找我，然后我再和政府相关部门去协调这些数据……去和部门谈。”（访谈资料：1007GY）面向数据主管部门，运营主体需要承担或转移由部门间沟通协调带来的行政成本。受限于公共数据供给的安全约束和部门利益考虑，新出现的数据需求往往需要数据主管部门和数据供给部门进行反复磋商。“我们（数据主管部门）现在做的大量工作，就是拉通业务部门和重点企业的协调性工作。”（访谈资料：1008BZ）而运营主体能部分承担数据主管部门与数据供给部门的协商工作以降低其行政成本。“它（这个协调过程）就是一个拉锯战，要磨到他（数据供给部门）同意。所以为什么说需要一套运营的团体，比如说我们（数据主管部门）怎么去磨？大家都是委办局，你也不可能。但是如果我们有公司，然后就会去反复协商，基本上授权运营都是谈好的，你也不可能一纸文件发给人家，所以先要磨好。”（访谈资料：1001AZ）研究发现，在公共数据资源开发利用的过程中，公共数据的供需匹配面临着信息不充分、价值不适配、成本不可控等方面的挑战。授权运营主体作为第三方运营中介，不仅需要扮演好“通讯员”的角色以传递供需信息，更需要发挥出“增值商”和“协调员”的作用来促进价值适配和降低对接成本，以弥合供需鸿沟（参见图1）。![]()
首先，促进公共数据资源的供需匹配离不开持续稳定的“运营”工作，而不是简单地“一供了之”。而要做好“运营”工作，不仅仅涉及到技术层面的运营，更需要包括服务层面的运营，才能让数据源源不断地流动起来。其次，政府部门应充分引入第三方运营中介来促进供需匹配。在公共数据供需匹配过程中，运营中介的角色并非简单的信息传递，而是要致力于促成数据价值适配和降低对接成本。需要指出的是，公共数据供需匹配过程中的中介不仅包括经过授权的运营主体，在数据开放模式下，市场上也会自然形成扮演中介作用的企业或机构。政府在公共数据资源开发利用中更重要的职责不是选定特定机构作为唯一中介，而是要培育数据中介的生态。最后，第三方运营中介不应也不可能“全盘包办”公共数据资源供需匹配的全过程，政府部门自身也仍然需要在传递数据信息、提升数据价值和降低对接成本等方面继续发力，以充分弥合公共数据资源开发利用中存在的各种形式的供需鸿沟。在传递数据信息方面，政府部门应通过建立公共数据资源登记制度、发布登记信息、提供查询服务，完善数据开放平台，编制公布开放数据目录并动态更新、完善数据字典、提供数据样本等多种方式来推动数据信息的传递，便于市场发现所需数据。同时，政府部门还应建立公共数据需求受理反馈机制，通过数据开放平台反馈、线下座谈、走访调研等方式形成常态化、制度化的供需沟通渠道，并借助数据利用比赛、数据交易等活动加强需求导入，促进供需匹配。在提升数据价值方面，政府部门应致力于提高开放数据的完整性、准确性、及时性和稳定性；提高公共数据资源可用性，推动数据资源标准化、规范化建设，强化数据源头治理和质量监督检查，政府部门可通过健全数据质量反馈处置机制，来引入数据利用主体参与提升数据质量和价值。同时，政府部门也应把握好限度和边界，优先促进现有公共数据的复用和“价值再发现”，而不是不顾投入成本甚至超越职责范围来为市场主体专门采集新增数据。在降低对接成本方面，政府部门应完善需求提出、需求受理、数据供给、安全监管、质量反馈等环节的管理规则，降低供需双向协商的对接成本。政府部门还应引导数据需求分流，通过数据开放平台来满足市场主体对低敏感度公共数据资源的需求，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据；并通第三方运营中介来将具有高敏感性的公共数据资源开发成数据产品和服务后再向市场提供。郑磊，博士，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，数字与移动治理实验室主任，主要研究方向为数字治理、公共数据资源开发利用、移动政务服务、城市治理数字化转型等。侯铖铖，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，复旦大学数字与移动治理实验室研究助理，主要研究方向为公共数据开放利用、城市数字治理与政府数字化转型等。 *基金项目：国家社会科学基金重大项目“面向数字化发展的公共数据开放利用体系与能力建设研究”（项目编号：21&ZD337）。
