云顶财说｜郑涌：深化零基预算改革 筑牢财政科学管理根基

厦门国家会计学院副院长  郑涌

按照党的二十届三中全会提出的“深化零基预算改革。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”的要求，财政部部长蓝佛安表示“支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向”，为我国下一步完善预算编制、推进财政科学管理指明了清晰路径。在当前财政收支紧平衡的背景下，零基预算被赋予了科学编制预算的新使命。本文全面梳理零基预算的起源、发展和应用，希望探索出一条适合我国现实国情的零基预算编制模式，有效提升我国财政管理法治化、科学化、标准化、规范化水平。

无论是企业还是政府，在编制预算时一般以上年实际收入和支出为基础，综合考虑下一年度的变化情况，编制出下年度的收支预算。但实践中，实际执行结果并不一定合理，有些开支项目可能会由于已经完成而不再需要安排资金，还有些政策和项目在执行了一段时间后，已经不再需要政策支持或那么多的资金。为解决这些问题，零基预算应运而生。顾名思义，零基预算就是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制预算，具体而言就是不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的方法。

（一）零基预算的起源。上世纪70年代在美国出现了零基预算（Zero Base Budget）改革探索，每一年都对全部拨款重新进行审核，以实现控制政府开支的目标。从1972年起，佐治亚州州长吉米·卡特借鉴私营部门得克萨斯仪器公司的成功经验，在全州65个行政部门实行零基预算。卡特担任美国总统之后，联邦政府决定从1978—1979财政年度起全面采用零基预算编制方法，不仅针对新增开支进行全面审查，还对已有的各项活动重新审查、排序，从而将资金安排给更重要的政策和项目。随后，美国大约18个州采用了零基预算编制法。与此同时，加拿大公共部门和一些公司纷纷采用零基预算。1981年，罗纳德·里根就任美国总统后，摈弃了零基预算这个名称。从表面上看，零基预算似乎被逐渐放弃，但实际上，放弃的只是零基预算编制法中一些繁琐的程序和名称，零基预算理念和有益做法已经融入到现代预算管理之中。

（二）零基预算的主要操作方法。一是评估审查。管理者通过评估选择完成任务或从事工作的最佳方案，预测不同程度的服务水平产生的影响，以及不同服务水平所需要的经费开支，提出下一年度是提高还是降低目前的业务支出水平的建议，从而更有效配置资源，把有限的资金分配给最不可或缺、最具建设性的计划项目。二是排序。根据本部门或机构的职责，按照对本部门或机构利益影响的大小或重要性，对备选政策和项目按照降序排列，确定截止线，明确在下一财政年度“应当花多少钱、花在什么地方”。

实践中，一些地方政府认为零基预算的程序过于繁琐，美国阿灵顿县等尝试采用简易的零基预算法，主要特点：一是政府预算决策部门通过规定业务部门的预算上限，如比上年开支水平低10%—15%，或指出由于财政资源的制约，必须削减预算，将管理重点放在总预算决策上，而不必陷入各部门的具体事务之中。二是在削减支出时，不仅仅只是预算决策部门审查各个项目的成本开支、削减预算，而是要求部门和项目管理者对现有全部项目和活动重新进行评估，确定哪些活动是不急需的或者可以取消，以及保留项目和活动的先后顺序，并且分析削减开支后所产生的影响。三是预算决策者与主要部门或项目的管理者进行面对面交谈，在必须削减开支时或者保证最低需求时，更易达成一致意见。四是操作更加灵活、有效，不像常规零基预算那样需要准备大量文件，也不要求对所有的活动进行排序。

自零基预算出现之后，人们对零基预算编制法的态度一直存在分歧。赞成的人认为，从理论上讲，应用零基预算可以更合理、更有效地分配财政资源，并能促使更多的人员参与预算编制工作。持反对态度的人则认为，零基预算不可能“消除”财政规划的赘臃部分，实施全套零基预算体系太耗费时间，因此是行不通的。

2008年国际金融危机爆发后，越来越多的OECD国家认识到，政府部门对存量支出的忽视使一些低效无效、优先级别低的支出在预算中长期沉淀，造成财政资源闲置浪费、支出结构不合理、支出规模有增无减等顽瘴痼疾。为应对后危机时代财政可持续性的挑战，削减财政赤字、给新增支出创造财政空间，各国纷纷将预算管理关注重点从增量支出转向存量支出，预算支出审查成为OECD国家预算编制过程的“常规做法”。预算支出审查作为一种确定财政支出优先次序的工具，既可以说是绩效预算管理的重要做法，也可以说是零基预算的升级版。

（一）基本做法。预算支出审查主要是通过特定程序，对现有预算支出的实施机构和部门、实施方案、业务流程等进行审查评估，对提供无效或不必要公共产品的支出政策进行削减，有针对性地制定节支和优化支出顺序方案，从而将有限的政府资源重新分配至最佳效益的项目上，最终降低公共财政的规模和增长水平。审查重点主要包括效率审查和战略审查。效率审查，即对现有支出或项目的实施方式进行审查，关注流程设计、组织实施等方面是否存在资金浪费、低效无效等问题，在不改变原有支出提供的公共产品或服务（即产出）的情况下提出节支建议；战略（政策）审查，即通过找出与国家宏观战略不符、绩效较差或优先次序较低的项目和政策，提出削减开支方案。例如，2010年荷兰选取20项重大政策实行战略审查，目的是提出在未来四年内压缩20%支出的方案。比较来看，仅依靠效率审查难以达到大幅、快速削减开支的目标，实际削减幅度很少能超过2%。实践中，各国通常将二者结合使用，并将战略审查作为预算支出审查的重点。

（二）支出审查范围。一是综合性审查。不受限于任何预设的审查主题或支出事项，要求所有部门和机构全面审查其预算项目和服务，精简内部操作，提出尽可能实用的节支方案，多被应用于满足财政困难时期削减赤字的需要。例如，英国2010—2014年实行综合支出审查（Comprehensive spending review,简称“CSR”），被称为“全面彻底的（由根到枝）”的审查，几乎涵盖了法定支出、对地方的转移支付等在内的所有事项，通过审查削减了部门预算总支出（医疗和海外援助除外）的19%。二是选择性审查。针对特定领域或对象，对特定项目、流程、机构等的审查，将关注度较高和存在争议的事项（如环境保护、公共健康等）作为重点，通常通过周期式滚动审查方式覆盖所有审查对象。例如，2008—2010年期间，加拿大政府组织的预算支出审查，每年会覆盖1/3的联邦政府机构。比较而言，选择性审查是一种渐进的再分配方式，适合于对财政支出的常规限制，更容易被各方接受，但若只采用选择性审查可能会忽略重要节支对象。综合性审查覆盖全面，可在短期内起到大幅削减总支出、调整支出结构的作用，但实施成本高、难度大。

（三）支出审查维度。从审查维度上看，纵向上包括结余审查和管理审查、横向上包括部门审查和跨部门审查。结余审查是一种财政整顿活动，主要通过对部门和项目结余的分析，削减支出规模；管理审查旨在评估项目和机构职能，以确保两者之间保持相关性、有效性和可负担性；部门审查的范围较小，一般一次审查一个部门，或同时审查多个部门，但每个部门单独审查；跨部门的横向审查范围较大，涵盖一系列由多个部门或机构共同实施或提供服务的相互关联的政策及项目群。

（四）组织方式。预算支出审查可以采取自下而上、自上而下以及上下联合三种方式。一是自下而上，即先由支出部门内部自评，确定节支方案后再呈报财政部门，英国、爱尔兰和加拿大等采用这种方式。例如，英国综合支出审查（CSR）主要由各支出部门自行设计，自我评价后提交财政部；财政部审核后，可以提出新的方案，再由内阁公共开支委员会统一负责评审。二是自上而下，主要由财政部门主导并独立提出资金削减方案，部门很少参与。法国在公共政策全面修订期间采取了这种方式。三是上下联合，一般由财政部和支出部门共同完成审查和方案制定工作。荷兰和丹麦主要采用这种方式。经验表明，单纯采用自上而下的预算支出审查方法往往难以奏效，因为如果支出部门对需要自己执行的节支措施不理解或不认同，实施中会面临重重困难，效果也不理想。因此，各国多采用自下而上或联合审查的方法，以使支出部门在确定节支方案的过程中发挥积极作用。各国预算决策部门会全程参与审查，支出部门提出的削减方案在提交行政领导最终决策前，预算决策部门要严格履行监督程序并提出评审意见和削减方案，这将作为预算决策的关键依据。

（五）成效和挑战。OECD国家开展的预算支出审查，在应对后金融危机时代财政可持续性的挑战，削减财政赤字，保障国家和政府部门跨周期战略目标及任务实现等方面取得了积极成效。但从各国实践看，预算支出审查也存在一些亟待破解的难题：一是如何把握好预算支出审查的力度和节奏，避免应急式、运动式审查，使审查结果在优化财政支出结构方面发挥更大作用；二是如何更加科学地设计绩效指标和审查方法，区分评价对象自身和外部因素对项目执行结果的影响，使审查结果更加客观公正。

政府预算本身就是一种资金收支计划。编制预算是加强预算管理、合理分配政府资金的关键环节。要使政府资金使用高效，首先预算编制必须科学合理、切实可行。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和政府预算规模的扩大，社会各界对财政科学管理的呼声越来越高，我国预算编制方法不断完善，先后出现两次零基预算改革尝试。

（一）20世纪90年代首次自发性探索。上世纪80年代中期，我国财政理论界和实践部门对美国零基预算做法进行研究。90年代初期，我国财政收支矛盾比较尖锐，与此同时预算管理还比较粗放，不能够适应建立社会主义市场经济的要求。按照基数法安排预算不科学、不规范、不合理，不仅导致分配不公，还造成财政支出只增不减，超过财政的承受能力，加剧财政困难。为解决上述弊端，90年代中期，安徽、河南、海南、湖北、云南、深圳等省份省（市）级财政部门以及湖南、河南等省份一些市县试行了零基预算编制法，取得了一些成绩和经验。国家统计局等一些中央部门也进行了这方面的尝试。

总体上，我国此次零基预算试点与国外零基预算改革在方向上是一致的，对于加强预算管理而言是有益的探索。通过试行零基预算摸清了部门的全面情况，使财政部门心中有数，比按传统的编制预算方法更为严格。同时，强化了财政部门和各行政事业单位认真核算、严格管理、注重财政资金使用效益和平衡的意识，提高了预算管理水平。

然而受客观条件所限，首次零基预算试点的一些编制方法比较粗糙，持续时间较短。有的部门和单位对实行零基预算在认识上还不尽一致。试行零基预算以后，虽然对预算支出编制实施了一定控制，但由于缺乏对政策和项目支出评估的科学方法和标准体系，没有按照轻重缓急对一揽子决策进行排序，加之缺乏编制预算时所需要的基础数据和信息系统、对支出执行的监督和约束不理想，零基预算在实际操作中的科学性和实效性打了折扣。

（二）2015年以来新一轮零基预算试点。2015 年新修订的预算法提出各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。面对财政收入增速下降、支出刚性不断增长的现实矛盾，广东 、陕西、天津、上海、甘肃、山东、广西、安徽、吉林等省份纷纷开展新一轮零基预算实践探索，通过在预算编制环节节减支出、优化支出结构，推动“集中财力办大事”，为国家重大战略任务和基本民生提供财力保障。

第一，全面实施预算绩效管理各项措施，为实行零基预算奠定了坚实基础。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系提出明确要求，事前评估、事后评价和结果应用等措施都为零基预算编制提供了工具。预算运行监控、绩效自评和外部评价等制度对预算执行形成了有效约束。此外，现行定员定额、支出标准和信息系统也为零基预算的实施提供了有效支撑。2018年浙江充分运用绩效管理手段，对省级所有财政支出政策开展绩效评估论证，系统构建“集中财力办大事”财政政策体系，取得明显成效。

第二，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩”。2021年以来，多个省份相继开展零基预算改革的探索，广西出台自治区本级零基预算改革实施方案，盘活存量项目支出181亿元。安徽积极构建“该保必保、应省尽省、讲求绩效”的预算安排新模式，2023年以来全面清理重塑185项支出政策，累计收回中央及省安排的各项沉淀低效资金216亿元。压减是为了将宝贵的资金更好地用在刀刃上、紧要处。

从国内外实践经验来看，随着现代预算改革的持续深入，预算编制方法不断迭代升级，零基预算理念已经融入各国绩效预算管理当中。当前财政收支矛盾尖锐，借鉴OECD国家预算支出审查经验，在我国全面实施预算绩效管理的基础上，深化零基预算改革，对各级政府打破“基数”观念和支出固化僵化格局具有较强的现实意义。

（一）运用零基预算理念，健全有保有压、讲求绩效的常态化机制。我国实施部门预算改革已有20多年，但支出基数痕迹依然很浓，相当一部分部门更加重视支出增量安排，而不是支出存量的及时清理。从客观上确需运用零基预算理念，在年度预算编制中建立常态化的预算评估审查机制，指导各预算部门对支出存量进行周期性绩效评估，核减低效无效支出，对保留项目提出绩效改进方案，从而优化支出结构，为新增项目创造新的财政空间。零基预算改革涉及面广、利益调整难度大，不可能一蹴而就，需要我们保持耐心和定力，将这种理念融入预算周期，长期坚持，持续深化，而不是“一次性”或“一阵子”。

（二）凝聚改革共识，强化零基预算编制各方的责任担当。零基预算为科学编制预算提供了一种工具和方法，但如何立足我国国情，因地制宜，实现改革成本最小化、效益最大化，需要对经济社会发展、财力状况、治理基础等进行综合考量，明确具体目标，制定精准有效措施。落实党的二十届三中全会关于“深化零基预算改革”的决策部署，各级地方政府和部门要高度重视，统筹谋划，本着“集中财力办大事”的原则，敢于动真碰硬，硬化责任约束，共同应对财政困局。从现实国情看，我国选择“财政和预算部门联动”的预算审查方式，更有利于实施财政科学管理。财政部门应摒弃“一刀切”压减预算的方法，制定科学合理的零基预算改革方案，在项目评估排序、资金分配等方面做好指导，增强支出优化方案的说服力和可行性；同时调动支出部门的积极性和主动性，提高其自我审查的质量。各预算部门要严格落实党政机关习惯过紧日子的要求，勇于自我革命，在充分评估论证基础上，自行确定项目优先顺序，坚决削减不必要的预算开支，同时确保基本公共服务的质量和水平不降。深化零基预算改革，阻力不容小觑，需要各方责任主体勇于担当、众志成城，确保改革取得实效。

（三）坚持绩效导向，创新出适合我国国情的零基预算编制方法。我国部门预算中的基本支出预算按照定员定额编制，新时代零基预算改革的重点是项目和政策支出及对下级转移支付。各部门各单位应以零基预算理念为引导，运用成本效益分析等方法，综合考虑预算评审、事前绩效评估、事后绩效评价、预算执行监控和各类监督结果，对执行率偏低和低效无效的预算支出坚决予以削减，从而优化预算支出结构，确保政府运行节约高效。对跨部门的政策和项目，在各部门自行评估的基础上，财政部门牵头组织审核，促进各部门横向协同，对重复、重叠、零散的政策和项目予以压减，增强新增重大政策统筹保障能力。如图所示，零基预算不可能解决预算管理中的所有问题，实施中要深度融入全过程预算绩效管理链条，以结果为导向，做到首尾呼应、全程跟踪，既不过多增加行政成本，又注重提高管理质效。

（四）强化预算编制协同治理，确保财政可承受可持续。零基预算是在预算编制环节控制支出的有效办法，更是实现预算决策理性化、民主化的良性机制。一是要健全重大行政决策评估机制，通过成本效益分析等方法，加强新政策出台时的财政可承受能力评估和风险预判，抑制短期政策冲动，确保科学决策和预算安排高效。二是加强预算安排与国家战略、部门职能和重点工作计划的衔接，强化预算刚性约束，对现有政策跟踪问效，对工作任务减少的要如实减少预算，新增重大任务的也要从严控制支出安排，主动盘活存量资金，推动新老政策有增有减、能进能出，确保财政可承受、可持续。三是注重与预算评审、绩效管理、内部控制及人大审查、审计监督、财会监督、社会监督等管理手段贯通衔接，逐步建成协同治理、节约高效的现代预算运行模式，提高财政资源配置效率和使用效益，为国家重大战略任务和基本民生提供坚实的财力保障。