云顶财说 | 丁友刚、刘用铨：预算管理一体化的理念、内涵与变革：以高校为例​

预算管理改革作为一项“牵一发动全身”的改革方案，在推行过程中遇到不少问题。特别是高校的预算管理，其资金来源、资金规模、项目管理、支出管理、执行监控、绩效管理、国资管理等各项预算管理工作远比一般行政事业单位复杂，所涉及的高校长期以来已经建立起来的管理模式、信息系统、系统衔接等诸多问题也非常复杂。如何有效地推进预算管理改革，进而实现政策层面期望达成的预算管理和预算绩效水平提升的目的，是一项非常艰巨的挑战。高校必须深刻地理解这场改革蕴含的本质理念和具体内涵，唯有如此，才能有效地适应和推动这项变革，在实现政策目标的同时整体提升自身的综合管理水平。鉴于此，本文对预算管理一体化的理念与内涵以及高校如何应对预算管理一体化改革进行了分析。

一、预算管理一体化的理念与内涵

预算管理一体化旨在通过构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，全面提高各级单位预算管理规范化、标准化和自动化水平，实现各级财政部门对预算管理的动态反映和有效控制，推动预算管理迈上新台阶。其主要内容为五个“一体化”，即预算项目全生命周期管理的一体化、预算全过程管理的一体化、各部门预算管理的一体化、全国政府预算管理的一体化和全国预算数据管理的一体化(王小龙和李敬辉，2020)。从预算管理关系来看，这五个“一体化”实际上蕴含着一个自下而上的逻辑，如图1所示。

1.预算项目全生命周期管理的一体化。它是预算管理一体化的起点。长期以来，各级单位的预算管理普遍存在“先分钱后安排项目”“钱等项目”的现象，导致预算在编制阶段未能细化、落实到具体项目，甚至有的主管部门代编应由所属单位实施的项目预算。这种“分猪肉”“撒胡椒面式”的预算管理模式带来了很多问题，如预算与事业发展需求相脱节、预算执行苦乐不均、预算绩效无从对标等。预算管理一体化改革提出了项目全生命周期管理一体化的改革目标，就是要整治各级预算单位过去盲目争资源、争预算，在预算管理过程中“重预算、轻管理”的顽瘴痼疾。各级预算单位应树立“先谋事后排钱”的理念，坚持“先有项目再安排预算”的原则，按照“规划→年度重点工作→项目→预算”的逻辑，将预算编制细化到具体项目，并提前研究谋划、常态化储备预算项目，申请预算必须从项目库中挑选预算项目。特别是，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。从前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施到项目结束和终止等阶段，都要依托项目库对预算项目的全生命周期实施管理(财政部，2020)。

2.预算全过程管理的一体化。各级单位需要在预算项目全生命周期管理一体化的基础上实现预算全过程管理的一体化。具体而言，应整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，将预算执行结果及形成资产的情况用于以后年度预算编制，同时推进绩效管理与预算管理各环节的深度融合，形成预算全过程的管理闭环。在传统的预算管理中，预算编制、预算执行、决算等环节缺乏有效衔接，口径也不一致，导致出现了一些典型问题，如：收入预算和支出预算“两张皮”，预算和决算“两张皮”，各个业务模块互不开放，各自形成“信息孤岛”；财务基础数据“数出多门”，相互不一致，甚至相互冲突。在这种情况下，单位内部预算管理过程的效率和质量如何保证？以资产管理系统与会计核算系统对接为例，许多单位预算管理系统的资产管理和会计核算两个子系统中同一项特定资产的入账价值、入账时间经常不一致，为了计提资产折旧摊销，将资产管理系统对接到会计核算系统，进行反向操作，使得资产管理系统失去了部分的管理意义。在这个过程中，两个系统相互对接还要向资产管理系统软件商支付数额不小的端口开放费。预算管理一体化的目标之一就是要实现预算管理全过程的一体化，即实现单位内部所有预算管理环节互联互通、数据共享，推行“一次录入&全局共享”模式。

3.各部门预算管理的一体化。在单位内部预算全过程管理一体化的基础上，需再实现各部门预算管理的一体化。各部门及所属单位应依法依规将取得的各类收入纳入部门和单位预算，执行统一的预算管理制度。在预算管理一体化改革实施之前，部门编制预算时已将财政拨款收支、事业收支、事业单位经营收支和其他收支等“全部收入和支出”纳入预算，但是在预算执行过程中，除财政拨款收支以外，相当一部分“非财政拨款收支”或者“自有资金收支”尚未实行国库集中收付管理，而是通过预算单位实有资金账户进行自主收支，缺乏财政部门监督，其会计核算信息也难以进行勾稽验证。为严格落实《预算法》的相关规定，预算管理一体化改革将部门财政拨款收支以外的收支统一称为“单位资金”，并依法加强对单位取得的各类单位资金的管理，从预算编制、支出控制、核算管理等方面强化单位财政拨款收入以外的事业收入、经营收入等单位资金的预算管理，执行统一的预算管理制度，实现各部门财政资金预算管理和单位资金预算管理的一体化。

4.全国政府预算管理的一体化。在各部门预算管理一体化的基础上进一步实现全国政府预算管理的一体化，需要统一全国各级财政预算管理规则和管理要素，建立健全上下级预算的衔接机制，逐级汇总编制真实完整的全国预算。20世纪90年代以来，我国开始探索以部门预算、国库集中支付、政府采购等三大公共支出管理为核心的现代预算制度改革，并大力推进非税收入两条线管理以及行政事业单位国有资产管理、政府会计等诸多方面的改革。但是，各项财政预算管理改革分头推进，各地具体做法不尽相同，没有形成全国统一的、贯穿预算管理全过程的预算管理流程、规则及要素。以行政事业性资产处置收入管理为例，有的地方政府规定行政事业性国有资产处置总收入全部上缴国库，不允许扣除处置费用，有的地方政府允许扣除资产处置费用，仅将行政事业性国有资产处置净收入上缴国库。因此，全国汇总的行政事业性国有资产处置收入数据缺乏统一口径，极大地限制了财政大数据的作用。为此，预算管理一体化按照预算管理主体流程，统一规定各级预算管理的流程、规则和要素，实现全国预算管理的一体化。

5.全国预算数据管理的一体化。在上述四个“一体化”的基础上，通过各级财政预算数据生产和对接传输的标准化，可实现全国预算数据管理的一体化，形成财政预算大数据。未来可能在财政预算大数据的基础上，通过数据挖掘来实现精准预算决策。

二、高校推行预算管理一体化改革面临的挑战

1.高校预算管理本身存在的不足。长期以来，我国高校未树立正确的预算管理理念，预算管理缺乏战略导向(郭业军，2008；吴海鹏等，2011)，预算管理过程中存在诸多问题，如：预算整体性规划缺乏和前瞻性不足，普遍存在预算编制方法不科学、预算编制不准确、资金使用效益不高的现象；预算执行中随意更改预算、预算执行约束性弱、项目经费执行缓慢、预算执行控制不力；预算考核不严格等(李萍等，2007；马莉，2010；许艳玲，2011)。这些问题导致预算效益低下，预算资金发生各种显性损失和隐性损失。其中，显性损失包括直接损失和间接损失。直接损失表现为，在预算编制阶段高校财务部门、业务部门未能准确地理解、掌握预算管理相关政策制度，由于预算编制方法和标准等原因造成预算资金测算不准确所带来的高校预算收入损失；间接损失表现为，在项目谋划阶段高校业务部门的项目论证不够充分、项目谋划不够合理，造成项目执行过程中资金闲置或浪费等间接损失。隐性损失表现为战略规划不科学、年度工作计划不合理、预算资源配置份额与事业发展轻重缓急的排序不匹配、预算资金资源错配等带来的事业发展损失。李现宗等(2012)将这些弊端归因于高校传统的依附型预算管理模式，并提出解决这些问题的根本出路在于尽快由依附型预算管理转变为以实现高校可持续发展的自主发展型预算管理。

预算管理一体化改革的目标就是改善上述传统预算管理过程中存在的问题。但是根据笔者的调研，预算管理一体化改革自推进以来，高校普遍反映推行困难。“推行难”主要表现在以下七个方面：一是学校预算尚未实现统一归口管理；二是学校部门预算与校级预算“两张皮”，相互割裂，缺乏有效衔接；三是缺乏预算项目库，忽视基本支出项目化，项目管理基础薄弱；四是预算管理重预算申报而轻预算执行；五是预算管理与业务管理脱节，无法做到“先谋事后排钱”；六是缺乏有效的绩效评价机制，尚未构建预算全过程绩效管理闭环；七是预算管理信息系统不够健全，信息化水平有待提升。

以上七个方面问题的主要原因在于，高校对预算管理一体化理念和内涵的认识不够。具体而言：一方面，虽然长期以来财政部门和预算单位都重视预算管理，但财政部门强调的是预算单位要加强管理，将宝贵的预算资金用好，预算单位关心的则是获批了多少预算，管理的事情交由单位财务部门负责。另一方面，这次预算管理一体化改革是自上而下推动的一项管理改革，对预算单位来说是一场“要我改”的改革，高校没有充分意识到管理与预算之间关系的重要性。预算不是简单的算术问题，而是一个蕴含着管理规律的科学问题。这次改革的出发点是促进预算管理的进一步科学化，通过改革提高预算效益。因此，预算管理一体化改革需要高校预算管理理念和体制的深刻变革。但是，很多高校没有认识到这一点，预算管理一体化工作只停留在财务部门，仅由财务部门落实，工作自然难以推动。上述七个方面的问题都不是财务部门单独能解决的。

2.预算管理一体化信息系统建设不够完善。预算管理一体化对信息系统建设的要求非常高，但现行的预算管理一体化信息系统存在诸多问题，主要表现在以下四个方面：

第一，预算管理一体化信息系统建设未充分满足高校内部预算管理的需求。与行政机关不同，高校内部管理层级较多、结构复杂，还存在异地办学、多校区办学等情况。高校管理体制的复杂性、业务活动的多样性决定了高校预算管理工作相对复杂。在几十年的实践中各高校也逐渐摸索出一套适合自身具体情况并行之有效的预算管理具体做法。目前，预算管理一体化信息系统建设初期成果难以适应高校相对复杂且个性化较强的需求，导致许多高校采取“双轨制”预算管理方法，反而增加了管理成本，降低了管理效率。

第二，高校内部预算管理、会计核算、资金结算、资产管理、采购管理等业务信息系统与预算管理一体化信息系统的对接存在较大困难，难以实现不同系统之间的数据共享和保持数据一致性。预算管理一体化信息系统未能免费或以较低费用提供与高校传统业务信息系统对接的接口，人为地增加了高校实施预算管理一体化的成本，造成高校在对接预算管理一体化信息系统方面存在成本顾虑。

第三，高校在预算管理一体化信息系统建设中未能充分体现科研“放管服”改革要求，不利于高校按照中央要求扩大科研项目经费管理的自主权，减轻科研人员事务性负担。

第四，预算管理一体化信息系统不能充分满足高校内部控制的需求，权限设置不够合理。目前，各高校都建立了较为完备的内部控制体系，预算管理全流程的各项工作分工明确，协同运行良好。但是预算管理一体化信息系统建设还不够精细化，不能充分满足内部控制的要求。如预算管理一体化信息系统无法针对某一类具体数据的填报进行用户授权，只能将相关工作人员设置为具有全部预算编制权限的经办角色，用户权限过高，存在信息泄露、误改的风险。

三、高校预算管理改革的时代背景和趋势

本次预算管理改革虽然是自上而下推动的，但是对于高校来说，也是恰逢其时。自改革开放以来，我国高校预算管理不断发生变化，经历了保障性预算、战略性预算初步萌芽、战略性预算快速发展、战略性预算全面深化四个阶段，而且即将进入战略性预算冲刺发力阶段。

1.第一阶段：1978~1992年的保障性预算阶段。本阶段高等教育改革的主题是体制改革，各高校同质化发展，都是以基本支出保障高校“人头费”，以项目支出保障高校基本运行费。各高校尚未形成差异化发展理念，也没有差异化项目经费支持。

2.第二阶段：1993~1998年的战略性预算初步萌芽阶段。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中提出，我国面向21世纪重点建设100所左右的高等学校，力争到21世纪初有一批重点学校和学科可以接近或达到世界一流大学的水平，简称“211工程”。政府对各高校实行差异化定位，差异化配置教育预算资源。各高校纷纷成立规划部门，加强对“211工程”专项经费的科学谋划与预算计划。

3.第三阶段：1999~2014年的战略性预算快速发展阶段。1999年1月，国务院批准了教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》方案，正式启动“985工程”。政府进一步加强对各高校的差异化定位，更加聚焦高水平大学的建设与投入。各高校规划部门的地位与作用更加突显，进一步加强“985工程”专项经费预算管理。

4.第四阶段：2015~2024年的战略性预算全面深化阶段。2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确“双一流”建设三步走的基本方略。2022年1月，教育部、财政部、国家发展改革委联合发布《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》，进一步完善稳定支持机制，加大建设高校条件保障力度，建立健全中央、地方、企业、社会协同投入长效机制，并扩大建设高校经费使用自主权。在这一政策的指引下，中央政府和地方政府共同发力，配套出台各类高水平大学建设与投入规划，高等教育经费的投入和支持呈现百花齐放的喜人态势。高校“双一流”建设项目经费日益增多，学科建设差异化发展更加明显，学科项目经费管理意识越来越强，各高校的战略预算管理思想和理念全面深化。

随着教育强国战略的提出，我国高等教育将面临向国际一流大学和学科建设冲刺发力阶段的到来，高校的预算管理改革必须同步实施、同步推进，预算管理一体化改革的推出正是形势所需。

四、基于“战略—预算—绩效”理念全面深化高校预算管理一体化改革

在企业管理实践过程中，随着企业竞争迈入战略性竞争阶段，企业预算管理早已构建“战略—预算—绩效”理念与体系(王子京，2010；胡挺等，2014)。未来高校战略性发展和差异化定位的进一步深入，必然要求高校引入“战略—预算—绩效”理念(刘亮，2015)，构建以战略目标为引导、以规划和项目为基础、以执行监控与绩效评价为闭环的预算管理体系。预算管理一体化改革背后蕴含的正是这种理念。

在全面实施预算管理一体化改革的背景下，高校管理应当从过去的重运营管理转向重战略管理，战略管理要从过去的重业务管理转向重预算管理，预算管理要从过去的重申请管理转向重绩效管理。高校预算管理一体化改革的具体步骤如图2所示。

1.树立战略思维。当前我国高校已进入战略发展深化阶段，树立战略发展思维是每一位高校管理者的必修课。高校战略管理是事关高校可持续内涵式发展的关键问题。

2.明确战略目标。要明确高校建设发展目标类型，即高校在国家和地方经济社会发展中的角色定位以及拟实现的职能目标。明确战略目标有利于高校内部形成共同价值观和行动合力。

3.制定发展规划。围绕战略目标，制定“有所为，有所不为”的中长期发展规划和若干职能战略计划，进一步具体化努力方向和目标，并指导项目库建立与实施。

4.分析现有条件。全面统筹分析学校现有资源条件，对标中长期发展规划的资源需求，明确实现战略目标与发展规划的资源缺口。

5.建立项目储备。建立项目管理的三级管理体制，涵盖规划部门的规划与统筹“一级管理”、业务部门和财务部门的专业归口“二级管理”、各使用需求单位的使用需求“三级管理”。同时，建立健全严格的项目论证评审机制，将上述需要建设的条件缺口项目化，包括人员类项目、运营类项目、特定目的类项目，制定项目绩效目标，全部以项目形式纳入项目库管理。

6.申请项目预算。在每一年的预算编制阶段，各使用需求单位按照轻重缓急的原则，细化项目库中的项目预算，向财务部门申请经费预算。财务部门进行预算评审，以确保项目绩效目标的必要性、可行性和效益性，通过评审后，向财政部门申请预算。

7.强化执行监控。高校预算经过法定程序批复后，加快预算执行、强化执行监控，发现并及时纠正项目绩效目标与预期目标的偏离，确保预算执行进度与绩效目标“双监控”。

8.评价项目绩效。项目执行完毕后，对照事先设定的项目绩效目标进行项目绩效评价，根据绩效评价结果调整以后年度的预算安排，实行奖优罚劣，形成项目管理闭环。

9.定期战略评估。通过定期对战略执行情况进行评估，并根据全国和地方经济社发展情况以及教育行业改革发展重要政策，进一步调整并改进战略计划，形成战略管理闭环。

面对当前的预算管理一体化改革，高校应该调整重心，找准定位，准确识变，科学应变，主动求变，以预算管理一体化为抓手和契机，重视财务人员队伍建设，避免预算的直接损失；同时，需加强财务工作领导，避免项目管理过程中的间接损失；还应强化“战略—预算—绩效”思维，避免资源错配带来的隐性损失，最终实现学校资源服务战略管理水平的总体提升，进而推动学校战略目标的有效达成。

五、高校全面深化预算管理一体化改革的重要配套举措

高校深入推进预算管理一体化改革是一场“双向奔赴、多方参与”的管理变革，不仅需要高校在“战略—预算—绩效”理念的指引下积极推动高校内部预算管理一体化改革，从“财政部门要我改”的思维，转变为“我要改”的战略主动作为，而且需要各级财政部门、技术提供商、研究培训智库等多方的共同努力(如图3所示)。

1.财政部门进一步增强预算管理一体化系统适应性与灵活性，推进不同系统互联互通、实现数据共享。预算管理一体化信息系统建设应当同时符合系统开发规律和教育管理规律，特别是要逐步深化、明确需求。既要满足预算管理一体化的需求，又要满足学校因地制宜个性化管理的需求；既要满足系统运行的灵活化、高效化需求，又要保证信息安全和运行稳定，不断寻找动态平衡点。

财政部门应该投入更多资源，以最大限度地满足高校预算管理的复杂性与个性化诉求，进一步优化顶层设计，及时解决预算管理一体化实施过程中所遇到的问题，提升不同系统对接的效率，改变当前预算管理信息化系统封闭状态，逐步开放必要接口。特别是，应当允许高校在满足基本规范的前提下，保留已有的高校预算与财务管理系统，更多地通过数据交换方式实现系统对接。

2.第三方技术提供商以正确的商业发展理念推动预算管理一体化信息系统建设，牢记预算管理一体化改革初心。第三方技术提供商应该遵循商业契约规则和事业发展精神，以正确的商业发展理念推动预算管理一体化信息系统建设。应加强对预算管理一体化系统采购、建设和运维等各个环节的监督管理，以防止第三方技术提供商为满足自身商业利益而设置不合理障碍。特别是，应当严禁第三方技术提供商依靠前期参与预算管理一体化系统开发的优势地位。向高校收取高额端口开放费，甚至试图垄断高校财务信息化发展的行为，完全违背了预算管理一体化改革的初心。目前有极个别技术提供商以“前置服务费”的名义变相向各高校销售接口，向每所高校每年收取高达数十万元的服务费，已引起一些高校的强烈不满。

预算管理一体化信息化建设政策开宗明义地强调，“坚持统一标准而不是统一软件，着重统一数据库设计而不是编制系统需求，为地方进行个性化功能开发和发挥不同软件公司专业特长留下空间”，并不是为了取代各个预算单位已有的软件开发商。从全面深化政府预算管理改革发展的角度来看，适度市场竞争，开放端口、多方共享、共同参与，有利于政府预算管理与技术创新，最终有利于学校等部门预算管理技术水平的提升。

3.研究部门和培训部门加大研究力度，开展专门化培训、提供智力支持，推动预算管理一体化改革高效实施。预算管理一体化改革是高校预算全过程化管理，对高校财务部门和技术部门提出了更高的要求，相关人员不仅要具有丰富的从业经验和扎实的财务技能，还要紧跟时代发展不断更新知识结构，学习大数据、财务ERP软件和财务机器人等信息化技术，掌握预算管理一体化信息系统的使用方法和操作规范，不断提高系统应用能力，从价值记录向价值创造转型。

研究部门和培训部门要加大研究力度，开展针对性培训，统一思想和认识，进一步积极推动预算管理一体化工作落地实施。教育主管部门应定期组织高校财务部门和技术部门开展技术交流与培训，使相关人员及时了解和掌握预算管理一体化的新变化与新技术。研究机构需开展专题调研、研讨和研究，积极咨政建言，及时解决预算管理一体化实施过程中遇到的问题。专业培训机构要积极开展全方位专门化培训，特别是加强高校管理层培训，使其不仅掌握高校预算管理与财务管理知识，而且掌握高校现代预算管理技术创新趋势，以及高校战略管理知识。