新美国安全中心发布：《美国国防部如何应对创新和采用新技术方面的挑战？》

2023年8月，美国国防部副部长凯瑟琳·希克斯明确指出，美国国防部必须在“创造并利用变革作为军事机遇”方面做得更好。要利用美国国防创新的所有要素，从最大的国防承包商到最小的新进入者。美国国防部领导者正在寻求将私营部门的进步纳入军事能力中。目前，许多项目是自下而上的，由战斗人员驱动的行动，以解决特定战术需求。虽然也有一些由领导层驱动的自上而下的项目，但这些项目往往需要部门最高层的领导者来推动并打破官僚障碍。尽管这些项目在组织和权限方面已经取得了显著进展，但在大规模实施新能力方面仍然存在障碍和挑战。

首先，本文将美国国防创新定义为提升作战人员的能力，即通过技术、概念和流程，显著提升作战潜力、适应能力和效率，或增加对手的成本。美国国防创新有助于发展和部署其新的军事能力。其次，在当今世界格局下，为什么比以往更需要提供新技术、创造新概念并建立新流程？许多人发现，采办系统对战场需求的响应似乎过于缓慢。只有在最高层的直接干预下，采办系统才能在短时间内做出最佳响应。这类挑战不仅限于战时，计划性和程序化的现代化项目也难以按时按预算交付。美国国防部需主动接受流程变革，以便将新兴技术转化为作战准备。

美国国防部内部非常关注如何穿越“死亡谷”，即公司从创意到生产之间所面临的鸿沟。从创意到生产，公司至少必须穿越三个山谷：从创意到研发资金、从研发资金到原型、从原型到生产。在从创意到研发资金的阶段，公司必须确定并说服政府机构，使其相信新创意值得投入研发资金。在从研发资金到原型的阶段，公司必须负责地使用资金来制造可行的模型。从原型到生产的阶段，公司必须与一个或多个政府团队密切合作，管理从测试和运营验证到开发制造设施和合同授予等一系列复杂任务。跨越这些“死亡谷”需要了解政府流程和利益相关者。对于许多新进入者来说，在众多美国国防部办公室中找到切入点本身就是一项挑战。“死亡谷”不能被理解为单一的事物，而是一系列挑战。虽然可以缩短这些挑战的时间，制定路线图，开辟道路，但其是无法消除的。要跨越“死亡谷”，需要美国国防部众多领导者的理解、支持和帮助。

（一）高级领导支持

成功始于领导力，也终于领导力。对于美国国防部的国防创新而言，关键领导者包括副部长、服务秘书、项目执行办公室（PEO）。这些领导者可以推动快速决策、简化流程，并营造一种风险承担文化。高级领导在确保关键项目配备适当人才以取得成功方面发挥着关键作用，同时，高层领导的支持为人员、流程和资金方面的支持创造了必要条件。美国国防部高层领导的支持必须与工业界高层领导的支持相结合。美国国防部早就认识到在项目的生产和维持阶段与工业界建立密切合作关系的好处。然而，这种合作关系在技术侦察、孵化、基础研究和概念开发方面却鲜为人知。美国政府与美国工业界在能力生命周期中的合作具有积极影响。

（二）赋能产品团队（Empowered Product Team）

赋能产品团队是创新能力发展的核心驱动力。团队必须融合技术专家、工程师、采购人员和预算人员的多样化经验。相比之下，传统的项目团队可能过于专注于流程合规，反而损害了产品交付和战斗能力成果。1990年代的采购改革使人们认识到了产品团队的重要性，许多组织成功地采用了这一模型。在军队或机构、采购组织和研发人员等层次引入或增加产品团队，可以拓宽视野。美国国防部还观察到了一种规避风险的文化，在这种文化中，适当承担风险往往会导致有关部门的调查。即使没有发现不当行为，并且审查支持采用新方法，调查本身也会产生寒蝉效应（Chilling Effect），同时多层官僚审批也助长了规避风险的文化。赋能产品团队应该得到奖励，而不是因为推出最低限度可行产品、承担风险和进行试验而受到惩罚。这些行为和实践对于与行业建立值得信赖的合作伙伴关系至关重要。

（三）定义明确的问题陈述 

大西洋理事会国防创新采用委员会（Commission on Defense Innovation Adoption）认为，“美国国防部提供的系统往往满足十多年前定义的需求。”重新定义明确的问题陈述可以带来显著变化。定义明确的问题陈述不是一份详细描述门槛和目标性能指标的文件。相反，它应该简明扼要地说明在更大的任务和总体战略指导下要解决的问题。定义明确的问题陈述应足够具体，以指导开发流程，但又不能过于详细，以至于成为指令。它是一个任务需求陈述，概述了一个关键的操作问题，并允许授权的产品团队探索和迭代一系列解决方案。通过将需求与特定解决方案分离，明确的问题陈述也可以降低商业技术的准入门槛。这种方法不仅为创新使用商业现成技术或衍生技术创造了机会，而且可以制定为非机密，易于与非传统供应商共享。

（四）根据最终用户反馈进行迭代

根据最终用户反馈进行迭代是成功交付新功能的关键因素。随着功能越来越多地由软件而非硬件定义，功能有机会不断演变，而不是在最终用户提出需求之前一成不变。因此，在商业领域，敏捷开发实践已逐渐取代了更注重顺序的产品交付方法。美国国防部应在适当的情况下采用这些实践，确保在最终用户和开发人员之间建立良性、快速的反馈循环。明确的问题陈述和赋能产品团队是成功与最终用户迭代的关键。明确的问题陈述为迭代解决方案提供了必要的灵活性，旨在满足任务需求，而不是根据过于严格的要求构建功能。

（五）采购交易技巧

要想在美国国防部采购系统中提高速度，需要掌握采购方面的专业知识，其涉及可重复流程和定制方法。例如，首席数字和人工智能办公室（CDAO）与人工智能社区使用不同的合同方法，以兼顾速度和规模。为特定解决方案匹配最合适的合同工具，使产品团队能够“主动管理数据权利、供应链和可制造性等问题。”这类富有创造性的采购方法应被记录下来，并在美国国防采办大学（Defense Acquisition University）用于教学，因为它们强调了采购技巧如何带来更好的结果。

（六）明确过渡合作伙伴  

为战斗人员部署创新能力需要在开发、生产和维护的每个阶段都有过渡合作伙伴。过渡合作伙伴是“能够在测试期间向供应商提供反馈、倡导资金支持并制定对项目最终成功至关重要的培训和维护策略的最终用户”。对于飞机、轮船和弹药等传统采购项目，过渡合作伙伴从项目伊始就广为人知且参与其中。当需要为不符合传统的硬件、软件和服务类别寻找过渡合作伙伴时，可能会遇到挑战。例如，人工智能、网络、自主性、数据管理、网络和战场感知等许多技术都与传统的过渡合作伙伴不匹配。此外，许多新兴能力以自下而上或自上而下的方式出现，没有确定的过渡合作伙伴。过渡合作伙伴最终承担与部署和整合新能力相关的风险到现有的作战系统中。作为风险负责人，这意味着要决定该能力何时“足够好”可以投入战场，以及哪些认证是满足紧急需求，以及是否可以放宽任何认证。过渡合作伙伴必须承担责任，因为采购系统在降低采购风险时往往隐含了作战风险。为了有效地与最终用户的反馈进行迭代，过渡合作伙伴必须支持这种方法，与产品团队和总体采购技术同步。

（七）持续的资金支持

最后一个因素可能最为重要。良好的规划和负责任的财务执行需要稳定的资金支持。即使签订了合同，也不能保证资金会用于这项工作。稳定的投资能够使行业（无论是最大的主要参与者还是最新的参与者）在开发、生产和维护活动中做出明智、高效的选择。为了利用外部资本补充和支持政府投资，政府资金必须向外部资本来源发出一致的需求和承诺信号。

资金延迟会导致关键的行业合作伙伴重新分配人力资本、生产设施、研究实验室和其他公司资源，因为他们需要从其设施、设备和员工中获取回报。生产的中断和重启会导致效率低下和整体成本增加。

在开发这七个因素的过程中，CNAS国防科技工作组（Defense Technology Task Force）还发现了国防创新工作中常见的失败模式。这五种模式贯穿于一项活动的不同要素，以及项目生命周期的不同阶段。上述有利于发展的七个因素中的许多因素旨在缓解这些失败模式，但有些因素需要深入的结构改革才能解决。这五种失败模式包括：

（一）过度保密

保护国家安全信息至关重要，然而美国国防部常常过度保密，反而不利于其自身发展。过度保密会延缓能力开发，并提高新参与者进入的门槛，特别是在数据管理和软件认证方面。如果能够在可能的最低保密级别下操作，而不是默认使用最高保密级别，将有助于提高项目速度和扩展项目规模。

（二）资金需求与实际不符

经过验证的需求并不一定意味着紧急需求。同时，紧急需求也不一定意味着资金到位。虽然需求、作战人员的需求以及美国国防部采购的系统可以更好地匹配，但由于优先级、时间表、预算和威胁评估方面的差异，实现完美匹配是不可能的。认识到这些差异，可以揭示美国国防部在满足众多利益相关者的需求时所面临的复杂性。

（三）要求过于具体

满足任务需求可能不同于满足具体要求。在从传统理解的采购（如大型防御平台）转向具有新作战概念的可消耗能力时，这一理念一直是一个挑战。能力效力的最终仲裁者应该是最终用户或作战人员，如果过于具体的要求延迟了能力的部署，那么作战人员将承担风险。

（四）领导层变动

一个项目或产品可能得到现任领导的大力支持，但政治变动或定期的人员轮换可能会导致领导层的支持和优先事项发生重大变化。创新计划和活动需要广泛的利益相关者支持。虽然依靠单一的支持者可能很方便，但这为计划或产品带来了相应的失败风险。

（五）监督和调查不当 

只需看看“复制者”（Replicator）计划这一价值5亿美元的活动，便可见创新活动常常受到异常严格的审查。美国国防部副部长最近提到，自2023年10月以来，她的办公室平均每周就这一占美国国防部总预算0.059%的项目向美国国会汇报一次。虽然确保美国国防部避免欺诈、浪费和滥用是至关重要的，但在风险、监督与速度之间需要取得平衡。

（一）提升创新领导力

美国国防部的高层领导需要使用明确且公开的指标，重点放在具有可量化目标的行动。这不仅对短期内的成功至关重要，还对于改善整个部门的创新文化起着关键作用。此外，创新的关键在于行为的转变，而非单纯的流程现代化或创建新组织。美国国防部副部长和参谋长联席会议副主席需站在这一变革的最前沿，带领部门加快创新。同时，领导者需明确传达创新的方向和愿景，并通过授权、奖励以及认可成功的团队来增强团队的动力，以身作则，而非流于形式。

（二）支持人员

美国军事部门和美国国防部长办公室需要为创新领导者创建人才管理和职业发展途径，通过在运营、研发和采购方面的任务轮换，培养有前途的人才。美国国防部要扩大创新规模，团队领导必须具备跨职能技能，以应对任何研发和采购活动中出现的挑战。美国国防部在培养创新领导者时，需平衡对高绩效人才的特殊待遇与美国军方强调统一、平等和标准职业道路的传统人事管理之间的矛盾。高级领导还必须激励而不是惩罚适当的冒险行为。以认可、晋升机会、领导支持和经济奖励的形式提供激励措施，可以培养一种以任务为中心、敢于冒险和反复解决问题的文化。一支拥有正确知识、技能和能力的员工队伍对于快速、大规模地发展是必不可少的。

（三）创建迭代、灵活的流程

美国国防部需在最大程度上推动模块化、敏捷、迭代和响应性方法的采办文化，覆盖尽可能广泛的项目领域。建立技术基线对于成功执行项目至关重要，然而这一目标必须与快速变化的技术和威胁环境相平衡。2009年《武器系统采办改革法》强调在项目早期尽早消除技术风险。然而，这种方法与模块化、开放架构系统的现实相冲突，因为后者能够随着项目的发展提供增强的能力。随着软件定义和软件驱动系统的普及，模块化、开放架构系统提供了比传统单体架构系统更快速升级的机会。美国国防部应尽早决定需要购买的硬件类型，并构建能够随着任务需求变化而演进的软件系统。

（四）提高创新速度

美国国防部需要增加采用快速迭代方法实现能力实战化的项目数量。然而，要实现这一目标，美国国会必须提供灵活、及时的资金。此外，美国国防部还必须提高对采购技巧和商业可用技术的认识，以加快创新速度。