支持新质生产力发展的财税政策研究

习近平总书记统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，准确洞察和把握世界发展趋势，创造性提出了新质生产力，深化了对我国经济发展阶段性特征和规律的认识，系统阐明了新质生产力、高质量发展以及中国式现代化的内在关系，是对马克思主义生产力理论的创新和发展，提供了新征程上推动高质量发展的科学指引。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税政策具有优化资源配置、推进结构调整的优势，是推动新质生产力发展的重要工具和制度保障。

一、文献综述‍

（一）新质生产力的内涵与特征

新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。新质生产力的特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。新质生产力的关键在质优，主要体现在质量高、效率高和可持续性强。新质生产力的本质是先进生产力，代表先进生产力的演进方向。就其内涵特征而言，代表性的观点主要有：蒲清平、向往（2024）认为新质生产力的核心内涵在于劳动者、劳动资料和劳动对象及三者优化组合的质变；新质生产力属于马克思主义生产力的范畴，是在生产力构成要素质的不断提升过程中呈现出更为先进的生产力形式（李政、崔慧永，2024）；王国成、程振锋（2024）认为新质生产力主要包含“高素质”的劳动者、“新介质”的劳动资料和“新料质”的劳动对象，是生产力的高级形式。

（二）新质生产力的形成逻辑

已有大多数研究主要通过历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑视角对新质生产力进行研究。例如，基于马克思主义生产力理论的视角，通过总结和梳理相关学术史和研究动态，展现新质生产力的历史逻辑；通过分析生产力的主观和客观因素、社会必要劳动时间、政治经济学的研究对象及“新质资本”，展现新质生产力的理论逻辑；以平台经济为例理解“新质资本”，展现新质生产力的实践逻辑（张开、高鹤鹏，2024）。也有学者从前提、产生和保障视角加以研究。例如，彭绪庶（2024）认为，颠覆性创新引致主导技术体系变更是形成新质生产力的技术前提，产生通用目的技术和发生科技革命分别为新质生产力的形成提供了充分条件和时代条件，加速形成新质生产力需要完善的科技转化应用制度体系对其加以保障。也有研究扩展延伸了经典生产力的经济学理论，将新质生产力归类为生产要素、产业体系和制度环境（姜奇平，2024）。还有研究从生产目标、生产主体、生产客体、生产环境等方面对新质生产力的主体架构进行阐释（张文武、张为付，2024）。

（三）新质生产力的实现路径

培育发展新质生产力是我国高质量发展的现实需要。有学者从理念的角度，提出在加快形成新质生产力的过程中要贯彻新发展理念（姚宇、刘振华，2024）。也有学者从完善新质生产力的制度体系，鼓励支持市场主体提升新质生产力的增长动能，提升新质生产力与经典生产力的共同融合等角度，提出实现新质生产力的发展途径（张文武、张为付，2024）。还有学者从转变企业发展范式、重塑现代化产业体系和建设新的全球治理体系等方面提出形成新质生产力的改革路径（柳学信等，2024）。此外，还有研究聚焦科技创新，提出通过加强科技创新、强化顶层设计、建立数智政府等路径促进新质生产力的加快形成（王雅洁，2024；石建勋、徐玲，2024）。

（四）支持新质生产力发展的财税政策

财税政策是政府调控经济的重要政策工具，是国家治理的基础，在培育新质生产力方面扮演重要角色。刘明慧、李秋（2024）研究提出，财税政策驱动新质生产力发展的理论逻辑体现为塑造适应新质生产力的生产关系，调节新质生产力的产出分配效应，助力经济长期可持续发展，激励技术创新打造新质生产力的创新策源，强化创新场景赋能打造新产业、新业态和新模式。

在基本原则方面，有学者提出处理好政府与市场、公平与效率、增长与分配、政策与指标等关系，推动高质量发展（陶然等，2023）。在具体政策工具方面，部分学者认为新质生产力的形成更需要公平税收，在公平税制架构的框架下，税收有促进新质生产力的重要作用空间（曾军平，2023）。部分学者分析现有税收政策对我国形成新质生产力的积极影响及存在的制约，从加快科技创新成果转化和强化生产要素融合创新等方面提出税收政策建议（谢芬、杨颖，2024）。虽然财税政策在理论和实践中有广泛讨论，但其在发展新质生产力中的具体机制有待继续探讨。如何有效运用财税政策培育新质生产力，不仅是经济政策制定的关键，也是当前理论界的研究热点。

二、基于技术—经济—治理范式的财税政策支持新质生产力发展逻辑解构

范式主要是指特定科学共同体从事某种科学活动所必须遵循的公认的模式，包括共同的世界观、基本理论、实例、方法、手段、标准等与科学研究有关的事物。技术范式要表达的是技术是什么、技术是如何形成的。技术—经济范式主要研究技术在经济系统中的一般特征、扩散过程和宏观表现。立足马克思主义唯物史观，结合生产关系和生产力、上层建筑和经济基础、国家治理和社会发展的关系，提出技术—经济—治理范式分析框架，财税政策从技术—经济—治理三个层面协同培育新质生产力，不同层面的机制相互联系、相互影响、协同作用。

（一）财税政策支持新质生产力的核心要素——科技创新

科技创新是新质生产力的核心要素。科技创新活动与一般经济活动存在一定差异，主要表现在市场失灵、外部性和知识溢出等方面。要实现科技创新活动中的帕累托效率，企业或个人从事科技创新的成本和收益必须充分内部化。

（二）财税政策支持科技创新转化为新质生产力

从微观层面看，财税政策影响微观经济主体的行为，改变微观经济主体的生产、组织和管理形式，提高生产要素质量，优化要素投入结构，培育新质生产力。首先，财税政策培育高端要素，优化生产要素结构。通过财税政策引导，培育数据等高端生产要素，优化生产要素投入结构，克服资本、劳动力、土地等传统生产要素的局限性，加速内外部创新，促进经济高质量发展。其次，财税政策深化分工形式，形成更高素质的劳动者。通过培训，促进劳动者不断学习新技能，丰富技能结构、智力结构和知识结构，产生更高质量的劳动力供给，进一步深化分工，提升生产效率。最后，财税政策优化微观企业资源配置方式，拓宽劳动对象范围。财税政策通过解决信息不对称和外部性问题，引导要素和资源进行合理、有效流动，采取更高技术含量的劳动资料，优化资源配置方式，形成更广范围的劳动对象，大幅提升资源配置效率和全要素生产率。

从中观层面而言，财税政策促进新质生产力的中观机制主要通过产业这一载体来实现。形成新质生产力的关键是以科技创新推动产业创新，通过整合使用优质和新型生产要素，形成高水平高能级的现代化产业体系。从现代化产业来看，要不断提升现代化产业的科技含量，推动传统产业转型升级，大力发展战略性新兴产业和未来产业。从产业体系来看，要依靠科技创新提升产业链供应链韧性和安全水平，构建自主可控、安全可靠的产业体系。从企业创新来看，要强化企业科技创新主体地位，发挥科技领军企业在推动产业升级、培育产业生态、塑造产业体系的引领作用。一方面，财税政策助力战略性新兴产业和未来产业发展，促进产业数字化和数字产业化，延伸产业内涵，拓展产业范围，形成更具竞争力的产业实力，形成高效能的生产力。另一方面，财税政策改变原有的生产方式和运行方式，对生产、输出、流通、运输、销售模式产生重要影响，促进技术创新、研发模式、生产方式、业务模式、组织结构都发生变革，不断夯实发展新质生产力的产业基础。

（三）财税政策塑造与新质生产力相适应的生产关系

生产关系是人们在生产活动中形成的社会关系，包括所有制形式、劳动组织方式、产品分配和交换方式。从历史来看，每次科技革命都会带来技术—经济—治理范式的变革，新质生产力需要将塑造新型生产关系作为重要保障。

一是财税政策促进所有制多元化，激发市场活力。发展新质生产力，要求生产关系所有制形式更加多样化，要求市场竞争更加充分。财税政策鼓励私营企业、外资企业和合资企业的发展，并通过对不同所有制企业提供平等待遇，促进所有制的多样化，激发各类市场主体活力，促进市场充分竞争。

二是财税政策能够调整劳动关系。新质生产力的发展对劳动者的技能和素质提出了更高要求，也带来了更加灵活多样的劳动形式，如远程劳动、弹性就业等。财税政策通过教育培训等手段，促进人力资本积累和劳动技能提升，激励产生新工作方式。

三、财税政策支持新质生产力发展已取得积极进展

（一）稳步增加财政科技投入

一是持续加大科技创新投入。2018—2023年，全国财政科技支出从8327亿元增长到10567亿元，增长近30%，有力保障基础研究、关键核心技术攻关等资金需求。财政科技支出发挥杠杆作用，带动研发投入大幅度增长。2012年我国研发投入突破1万亿元，2019年突破2万亿元，2023年约为3.3万亿元，是全球第二大研发经费投入经济体。R&D经费投入强度由2012年的1.91%增长至2023年的2.64%，接近OECD国家2.7%的平均水平。

二是初步形成多元化投入格局。研究制定科技型企业融资行动方案等政策举措，推进科创板、北交所及注册制改革等工作，建立资本市场信息共享和政策评估机制。聚焦集成电路等关键产业领域，研究形成全产业链融资支持方案。对参与关键核心技术攻关的企业实行清单制管理，财政部为银行贷款提供贴息，证监会建立上市“绿色通道”，融资担保基金提供风险补偿。针对银行识别科创属性的难题，探索推广“企业创新积分制”。打通科技、税务、市场监管等渠道数据，根据18项核心指标生成的创新积分已纳入银行信贷模型。设立科技创新和技术改造再贷款，支持科技创新、技术改造和设备更新。

（二）优化财政支出结构，创新财政支持方式

二是创新财政支持方式。对于科研机构和高校，采取“竞争+稳定”的支持方式。设立基本科研业务费，由高校和科研机构自主安排。在前补贴基础上，引入后补助支持方式。将评估结果与经费安排进行挂钩，根据评估结果安排经费；对中央高校和科研机构实施重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享奖励。制定首台（套）、首批次、首版次应用政策，推动创新成果应用。

（三）深化财政科技管理改革，破解体制机制障碍

一是不断深化科技计划管理改革。实施中央财政科技计划和资金管理改革，将原来分散在各个部门的近百项国家科技计划优化整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等新五大类科技计划，更加强化国家需求导向和问题导向，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行了全链条一体化设计，重新打造新的项目形成机制、新的管理流程，以及新的监督评估体系。建立由33个部门和单位组成的国家科技计划管理部际联席会议机制。中央科技委成立后，进一步加强科技创新资源统筹，探索“以需求定任务、以任务定经费”的财政科技经费分配机制。

二是深化财政科研项目经费管理改革。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》。2018年，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出了简化预算编制、合并财务与技术验收、开展“绿色通道”试点等一系列改革举措。2021年，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》提出简化预算编制、下放预算调剂权，并选择部分试点单位将科研项目经费决算报表作为结题依据，取消科研项目结题财务审计。

三是深化科技领域中央与地方财政事权与支出责任划分改革。从科技研发、科技创新基地建设发展、科技人才队伍建设、科技成果转移转化、区域创新体系建设、科学技术普及、科研机构改革和发展建设等方面，界定中央财政事权、中央与地方共同财政事权或地方事权，中央财政和地方财政区分不同情况承担相应的支出责任。

四是深化科技成果权属改革。进一步完善科技成果处置、收益和分配有关的制度，国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果，可以自主决定转让、许可或者作价投资，但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格，取消了主管部门和财政部门对科技成果转化的审批备案。国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位，在对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬后，主要用于科学技术研究开发与成果转化等相关工作，科技成果转化收益不再上缴国库。为深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，进一步激发科研人员创新热情，促进科技成果转化，选取40家单位开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。

四、适应新质生产力发展要求的财税政策挑战与应对

（一）面临的主要挑战

笔者认为，在财政科技投入方面：一是中央财政科技投入总量有限。财政收支形势严峻，中央财政科技投入主要在调结构上做了安排，总量增长有限，各方面提出的新增经费需求压力短期难以较好释放。二是投入结构有待进一步优化。虽然我国已构建了稳定性和竞争性相结合的财政研究资助体系，但稳定支持经费主要用于维持机构运行或经过二次竞争分配转化为竞争性项目经费，距离达到稳定支持目标尚有差距，对基础研究缺乏持续稳定的支持，对完成使命任务的优秀机构和团队稳定支持不足。三是财政科技资金支持方式较为单一。财政科技投入方式仍以前补助、资助等无偿方式为主，引导基金、后补助等方式尚未发挥明显作用，同时各种方式的协调性不强、连续性较弱、灵活性不足。

（二）总体考虑

围绕更好发挥财政职能作用，坚持问题导向，突出针对性和可操作性，与时俱进地完善财税政策支持加快发展新质生产力的总体思路，本文提出以下考虑。

一是坚持有为政府与有效市场相结合。新质生产力既需要政府超前规划引导、科学政策支持，也需要市场机制调节、企业等微观主体不断创新，是政府“有形之手”和市场“无形之手”共同培育和驱动形成的。按照发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用的要求，强化市场的自主性、资源的系统性、链条的完整性、政府的组织性，坚持公共财政属性，抓住主要矛盾，明确支持重点，区分层次，聚焦公共性、公益性等领域，加大财政支持力度，引导市场主体行为，推动生产要素创新性配置，提高资源配置效率。

二是坚持顶层设计与因地制宜相结合。树立“全国一盘棋”思想，既要立足全局加强顶层设计，从全国层面统筹相关政策设计和制度安排；又要从实际出发，综合考虑不同地区的资源禀赋、产业基础、科研条件和发展预期等，因地制宜发展新质生产力。

三是坚持短期政策与长期政策相结合。一方面，强化相关领域单项财税政策设计与整体制度安排的协调、短期政策与长期政策的协调，以及政策制定与制度建设的协调，强化财政资源统筹，构建稳定的政策体系和制度环境，激发市场主体活力。另一方面，加强财政与区域、货币等其他政策协调，做到统筹兼顾、互动互促，实现系统集成、协同高效。

（三）政策建议

一是优化财政支出结构推动科技创新。提升财政科技投入中研发经费比例，提高科技支出用于基础研究比重，完善竞争性支持与稳定性支持相结合的基础研究投入机制，有组织推进战略导向的原创性、基础性研究。在人工智能、量子科技、前沿半导体、生物科技等领域加强前瞻性的研发系统布局，统筹基础研究、应用研究、技术开发，支持多技术路线并行推进，实现重点领域整体突破，促进原创性、颠覆性科技创新成果竞相涌现。建立国家重大科技计划（专项）由中央地方联合组织实施机制，发挥中央对地方科技发展资金的引导作用。

二是优化财税政策支持产业创新能力培育。探索形成数据要素及其与其他要素融合创新的财税政策，强化新质生产力形成过程中的要素支撑。围绕发展新质生产力布局产业链，丰富财政支持方式和渠道，推动战略性新兴产业集群发展。完善促进产业高质量发展的税收政策，推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升级、新兴产业造链，提高产业链供应链韧性和安全性。统筹整合智能信息基础设施财政投入，推动工业生产方式智能化、精准化、个性化，激励企业加快数智化转型。以应用场景建设为牵引，加快建设数字化车间和智能制造示范工程，推广应用数字化、网络化和智能化的生产工具。

三是优化财税政策支持绿色低碳发展。设立绿色发展基金，并给予税收优惠。对环保项目和清洁能源实施财政补贴，促进绿色低碳技术的研发和应用。财税政策重点支持成果转化、鼓励资源综合利用、加强绿色新兴产业和未来产业布局发展，推动绿色制造、绿色服务、绿色能源产业发展，培育绿色生产力。深化消费税、资源税、车辆购置税等改革，调整征收范围，适当提高限制性税率，强化对化石能源、高碳产品消费行为的调控，引导经济主体进行低碳活动，推动形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生产生活方式。