一、问题提出与文献回顾
党的十八大以来，中央通过督查考核下乡、经费预算控制、问责追责等约束性治理工具极大地强化了统辖权威。上级政府为了更好督促下级政府完成任务，避免科层组织任务执行的层层衰减，往往采取层层加码的方式保障总体目标的实现。近年来中央强调要治理重心下移，但实践中事权和责任向基层转移，相应的财政权、人事权等资源却并未下移这一现象比较常见。这导致基层政府有“干不完的工作”，处于“小马拉大车”的结构性困境，无限任务与有限资源的矛盾愈加凸显。基层政府不得不采取各种行为策略加以应对，由此形成了当前基层治理中特有的现象：自上而下的任务压力越来越刚性，自下而上的“减压阀”也越来越常见，却并未导致体制的结构性失灵。因此本文的研究问题是，既然任务逐级下压的多层级管理体制已经使基层政府不堪重负，那么基层政府（小马）为何能持续超负荷运转（拉动大车）呢？其行为策略和内在机理是什么？如何才能正视基层政府治理困境并长效化提升基层治理效能？
对基层政府面临的任务负荷困境，既有文献主要从组织层面对如何调节两者的矛盾关系进行了探讨。
（1）组织制度层面。一是行政发包制，在政府组织实际运作过程中，中央政府将事权和部分干部管理权委托给地方政府，地方政府再逐级委托给下一级政府，地方各级政府由此具备较大的行政裁量权。在这一制度下，治官与治民分设，并通过分散执政风险和自发调节集权程度来缓解矛盾。二是考核激励制，考核制度的政治激励为服从于干部任免、调配与流动的全国性人事安排提供了强大动力。三是非正式制度，在正式制度框架内，中央允许大量非正式制度的存在保证执行的灵活性与有效性。此外，仪式性的政治教化活动维系和强化了民众对中央权威的认可，在赋予科层组织制度象征性意义的同时为其提供合法性基础。
（2）组织机制层面。一是运动式治理机制，上级通常采用政治动员的方式对下级政府的偏差行为进行纠偏，或采取工作组模式以维持制定与执行之间的动态平衡。二是权力协调机制，纵向上通过上位统合与下位协调达成权力配置的均衡点；横向上通过条块协同，调整条块关系、强化配套机制、整合多样性目标以协调其中的矛盾。三是典型治理机制，实现从政策试验到政策推广由点到面的扩散，形成有效的反馈回路。中央政府制定模糊的试验目标允许执行机构反复协商，投入财政与人事资源激励地方参与试验过程，并运用权威压力规制试验过程中的偏差行为。地方政府在政策试验时享有一定的自由裁量权，足够长的试验时间也提供了一定的缓冲空间。“树典型”有助于解决从统一政策到复杂地方的适应性难题，达成中央控制与地方积极性的有机统一。
（3）组织行为层面。一是主动调适行为，基层政府主动通过变通、选择性执行、运动式应对、动态保守主义等行为应对各种压力，一定程度上是基层政府主动权变的结果。二是自主性行为，基层政府采取约束型自主行为可以较好地平衡统一决策与灵活执行的张力，并通过非制度化再造优化组织结构和运行机制，实现刚性体制下的有效治理。三是策略主义行为，采用权宜的、短期的治理方法和权力手段，达到“不管用什么办法摆平就行”的目的，它不仅会阻碍政策执行畅通，还容易导致基层避责等严重后果。与策略主义不同的是，策略是一种权力运作的具体方法和技术，既有可能是不具合法性和正当性的行为，也可能是合理合法、因地制宜的灵活变通。
综上所述，现有研究从中央与地方的关系入手，为深入理解“小马”何以拉得动“大车”提供了全景式的解释。随着治理重心下移，基层治理的突出矛盾体现为“任务无限性与资源有限性之间的不对等”，繁重的任务持续下压，各种临时性任务或突击性任务不断，带来沉重的治理任务负荷，降低了基层治理的效能。因此，从任务视角来解释基层政府的行为逻辑具有重要的实践价值。目前已有研究从任务资源调配、任务特征感知、任务选择逻辑、多任务情境应对等方面分别展开了探讨，但并未专门回应“基层政府（小马）为何能持续负荷运转（大车）”的内在机理是什么。因此本文将专门以任务驱动为切入口，以J县四个典型任务作为分析样本，结合现实微观场景考察基层政府的行为策略，尝试揭示不同任务情境下基层秩序有效运作的内在机理。
二、理论分析框架
在基层治理中，基层政府是政策执行的最后一公里，也是任务目标落实的最终实施者。基层政府的有效运转就在于高质、高效地完成上级下达的每一项任务。从政策任务的实施阶段看，任何任务的执行过程一般包括目标设定、执行落实、效果反馈等，但是任务目标如何通过基层政府的执行落实为任务效果，似乎仍然是一个有待打开的“黑箱”。对基层政府而言，上级下达任务后最重要的是如何完成任务目标，以应对各种督查考核，获得上级奖励或不被上级问责。因此，基层政府会根据任务的不同属性进行先后排序，从而施以不同的执行策略，最终达成令上级和自己“满意”或“可接受”的效果。由此，本文构建任务“目标—属性—策略—效果”的分析框架来解释基层政府的行为逻辑（见图1）：
（一）任务目标
根据委托—代理模型，中央政府设立各种任务目标并层层“发包”给地方政府，各级地方政府被赋予相当大的自主权去实现任务目标，且越到基层，这种责任包干制就越明显。随着治理重心下移，中央尝试通过调整纵向行政权力结构推动基层治理体系科学化、规范化建设，任务目标设定权逐渐向上收拢，基层政府自主决定任务目标的权力空间不断缩小，任务目标逐渐转变为由上级政府设定。
（二）任务属性
在委托—代理关系中，基层政府是层层委托的最终代理人，尽管自主空间不断受到挤压，但基层政府作为代理人的能动性并未完全消失。因此从激励—惩戒的角度看，基层政府对任务属性进行“识别”和“加工”，进而因事制宜地选择相适应的执行策略，以获取相应的激励奖励或避开可能的问责惩戒。
一是重要性，主要是指任务的价值性，一般表现为领导重视程度和任务激励属性。领导重视程度会影响干部的任务重要性感知，往往成为基层政府确定任务优先级的基础；任务的激励属性是指任务提供给基层政府的激励程度，涉及到任务是否被纳入绩效考核指标及其所占权重大小，以及是否有助于提升名誉、声望等社会评价。尽管存在较大风险，基层政府也会对高价值的政策试验进行创新探索。
二是紧迫性，主要是指任务的时限性。时限较短的任务通常也意味着绩效考核的周期更短，因此对基层而言往往更为紧迫，如“百日攻坚战”“专项行动”“两年计划”等。但也有时限较长的紧迫任务，如生态环境保护、教育发展工作，需要长期的关注和投入。
三是复杂性，主要是指任务的难度属性和风险属性。难度属性涉及到任务目标是清晰还是模糊。清晰的任务一般有具体指标，比如GDP、精准扶贫等。模糊任务重点在于求新、求质，比如乡村振兴、社会管理创新、高质量发展、数字治理转型等，这些任务目标与质量、创新、改革相关，具有较高的模糊性，因此对于基层政府而言往往难度更大。还有资源可得性，如资金、人力、权力、信息等各种资源，资源充足的任务往往更容易完成。风险属性包括显性风险和隐性风险，显性风险意味着未完成绩效考核目标就要面临问责，隐性风险则是隐藏着的危机，如在执行任务时可能引发舆情危机、维稳危机等，是基层政府不得不考虑的重要因素。
（三）执行策略
由于信息不对称、权责失衡等体制原因，尤其当目标设定权向上集中后，上级设定的任务目标与基层实际脱节的现象时常发生，因此基层政府在执行过程中常常采取行为策略来完成任务。针对基层政府的行为策略已有大量研究，比如市县政府在应对绩效管理改革过程中付诸了反抗策略、回避策略、折中策略、遵从策略、区隔策略、模糊策略、解耦策略等行为；再如基层政府会基于属地管理原则采取扎实推进、实功虚做、能拖就拖等应对策略；村委会在执行低保政策时会采取威权式、共谋式、协商式等行动策略。可见，基层的行为策略形态各样、变化万千，只有在具体的案例情境中讨论这些策略才能有所增益。
（四）任务效果
任务效果是基层政府为完成任务付诸行动后达成的结果，涉及到任务的质量衡定、评估反馈等。一方面，任务效果具有内生性特征，基层政府在任务执行时首先会对任务效果形成预期评估，并作为任务属性的重要判断依据影响执行策略，最终达到令自己“满意”或“可接受”的执行效果。另一方面，任务效果也具有外生性特征，上级政府依照任务目标对下级执行的任务效果进行检查考核，如果未达目标就要施以问责，因此下级政府的执行效果还要令上级“满意”或“可接受”。此外，基层政府还需要控制行为策略的负外部效应，令社会民众“满意”或“可接受”，避免发生舆情危机。
三、研究方法与数据收集
（一）研究方法与案例
案例研究通常采用小样本分析策略，样本的选择要遵循理论抽样而非统计抽样的方法。个案研究选取的案例并不一定要求案例的代表性，而应注重案例的典型性，考察这类案例可以获得独特的丰富信息。此外案例研究还具有情境敏感性的特点，在对案例进行理论化解释的同时还应注重获取案例的情境性知识。本文将采取复合式个案研究方法对研究问题进行分析，因此案例的典型性是首要考虑因素。我们遵循“变量极值”和“信息为本”的原则，既要符合“小马拉大车”的实际现象（比如治理资源少、治理负荷大、治理效果佳），又要便于掌握大量案例信息，以尽量还原“小马拉大车”的实践过程。
J县位于H省最南端，下辖9个镇、7个乡，共有24个民族，整体经济发展落后。2019年J县共争取上级补助28.79亿元，是其财政收入的主要来源，它长期属于“老少边穷库”，2019年才成功摘帽，先后获得国家生态文明建设示范县、全国文明县城、全国社会管理综合治理先进县、全国民族团结进步创建示范区、全国村庄清洁行动先进县、H省平安校园建设示范县、H省真抓实干成效明显地区等荣誉称号，这些因素导致J县本身就处于“变量极值”的状态，即为何长期属于“老少边穷库”的J县却具有较强的治理能力？由此，J县被纳入了我们的研究范围，并筛选了该县2022自然年内四个典型任务进行深入分析（见表1）。
（二）数据来源与收集
三角验证是提升案例研究数据真实性的常用方法，通过对比多种数据来源增强研究过程与结论的可信度和说服力。鉴于此，本文采用三角验证法提升理论效度。一是对数据收集者进行三角验证，由5人记录调研笔记与访谈过程，并各自收集二手资料，就相关问题展开商讨。二是对受访者进行三角验证，在半结构访谈过程中，对不同受访者就同一问题收集数据，比对数据之间的异同后再进一步访谈。三是对数据来源进行三角验证，通过多种途径搜集案例数据：（1）现场观察，调研团队进场观察并及时做好观察记录。（2）文件资料，调研时收集政策文件、会议记录、调研报告、工作总结等资料，调研后通过权威平台获取信息数据、新闻报道、时事评论等。（3）深度访谈，先举办座谈会，邀请政府各部门工作人员就访谈提纲畅所欲言，全程录音并做好座谈记录；再进行半结构式访谈，由3名研究人员组成研究小组，对各部门工作人员单独进行访谈，访谈时间保持在60-90分钟之间，研究小组做好访谈记录。（4）电话回访。课题组于2022年7-8月对J县集中调研，整理好调研数据后，团队成员组成研究小组于2022年11月和2023年2月对J县若干干部进行电话回访，及时补充相关素材，确保数据的全面性和准确性。
四、案例呈现：J县政府的行为策略
从任务发包视角看，基层政府既要承接上级政府（块块）的任务，又要承接上级部门（条条）的任务。出于对任务目标的奖惩预期，基层政府往往根据任务的属性进行先后排序，并因事制宜地采取相应策略。J县政府在执行四项典型任务时，“多管齐下”采取了多种行为策略，最终获得较好的任务效果。
（一）战略性任务
1.任务重要且周期长
战略性任务一般是党中央、国务院或上级党委领导反复强调重视的任务。战略性任务的时间周期较长，它并非临时决策布局，往往需要长期稳定的投入。从2021年开始，中央一号文件连续三年把乡村振兴作为“三农”工作的重中之重。为此J县多次召开动员大会、重点工作推进会、驻村工作队座谈会等形式积极推进和部署。在此背景下，乡村振兴工作显然成为J县各个乡镇的中心任务。D镇专门单独设立乡村振兴事务组，由一位乡镇领导担任组长，还出台了《村级目标管理考核实施办法》，主要考核内容包括巩固脱贫攻坚工作（50分）、乡村振兴工作（80分）、政法维稳工作（35分）、基层党建工作（25分）。由于D镇于2019年成功脱贫摘帽，可以看出，乡村振兴任务的考核权重分值占据了重要比重，凸显了该任务的重要性和长期性。
2.自主创新与模糊处理
为了明晰工作职责，2021年，新县委书记上任后大力推行“五联系五到户”的创新举措，构建了“党委领导、政府主导、部门齐抓、镇村专抓”的工作模式，迅速打开了工作局面。“每个新书记到任之后肯定是要有新思路的，而且要提炼出一个口号来展现治理的新思路。书记的新思路就是以五联系五到户为主要抓手来推动乡村振兴，因为现在乡村振兴是主要的头等大事。”（J县J乡政府办公室主任，JXBa-20220824）
随着“五联系五到户”工作模式的运转，县委领导小组办公室制定了考核细则，作为干部选拔任用、评先奖优、问责追责的重要参考。面临考核压力，乡镇干部将其他类型的工作任务与“五联系五到户”主题活动捆绑在一起，如防溺水宣传、医疗保健、治安联防、疫情防控等，如此一来既同步完成了多项任务，又积极响应了县委动员。“一举两得”的策略性行为并没有引致县委的“纠偏”，反而正中县委“下怀”，并逐渐将工作模式制度化。从2022年2月起，县委领导小组办公室每月下达“五联系五到户”月度工作提示，任务涉及安全生产、森林防火、交通安全、信访维稳等，并在每个月和季度根据任务完成效果进行督查考核。乡镇政府也以“五联系五到户”为抓手推进各项工作落实，如M镇2023年3月召开高质量发展大会，围绕县委战略部署与各村（社区）党组织书记、镇直单位负责人签订了责任状。显然，“五联系五到户”已成为统领全县工作的重要抓手。在任务执行过程中，县委和下级政府部门都采取了模糊处理策略，下级政府部门通过模糊乡村振兴和其他任务的边界，采取捆绑式行为响应县委的动员；县委领导采取模糊态度对这种行为予以默许，借机实现工作统合。
“五联系五到户”实施一年后，J县乡村振兴工作成效显著，于2022年9月入选H省乡村振兴十大优秀案例，其亮点做法被各大媒体竞相报道。
（二）紧迫性任务
1.任务紧急且缓冲空间小
2022年4月，湖南长沙发生一起严重的自建房倒塌事故，促使全国各地紧急开展自建房排查“百日行动”，以全面消除自建房安全隐患。一般而言，紧迫性任务往往以“命令”的运动形式下达，如“百日攻坚战”“专项行动”等。任务紧迫性不仅在于任务时限短，还往往意味着任务不打折扣，缓冲空间小。
从科层制运行看，自建房排查任务的紧急主要体现在各级政府“层层加码”。一是层层强化时间约束。国务院要求“力争2023年6月底前完成所有自建房排查摸底”任务，H省则要求3个月内完成重点区域的经营性自建房安全整治工作，在年底前消除其他经营性自建房安全隐患，在次年6月底前完成非经营性自建房排查。显然，H省对下级的时限要求明显更加紧迫。二是层层传达督查压力。国务院要求各省、市每月报送督导检查情况，H省则要求各市、县每周报送，Y市则要求各区、县“一日一碰头、一日一调度、一日一通报”。显然，督导检查压力在逐级下压。
在技术控制上，上级政府对自建房排查任务进行了精细化约束，且任务要求效率高，执行不打折扣。首先，住房城乡建设部办公厅下发操作手册，要求基层排查人员根据摸排情况填写房屋的相关信息（如房屋结构、安全鉴定等）归集表；二是要求排查人员登陆“全国自然灾害综合风险普查房屋建筑和市政设施调查系统”注册账号，通过手机APP移动端拍照记录，最后将排查信息上传至Web端并导出信息记录表。排查人员根据手机APP的卫星地图进行摸底排查，对于不同排查场景还要作出不同的应对。
2.主动加码与形式遵从
为按时完成自建房排查任务，J县采用了扩大动员这一主动加码策略，不仅动员了政府行政部门、司法部门、审判部门、工会部门、供水供气供电等部门，还动员了社会力量共同参与。J县还成立了自建房安全专项整治工作领导小组，由县委书记、县长任组长，集结成员单位组成16个指导小组，将主城区划分成13个责任区，每个分管领导和相关部门负责区域内排查工作，主城区以外的乡镇则通过督查考核动员乡镇政府完成任务。“A市自建房倒塌事件以后，我们搞自建房排查。这种是突发性工作，需要全乡动员，还涉及到村干部，村里还要老百姓配合。”（J县J乡党委书记，JXDb-20220824）
“危房改造”曾是J县脱贫攻坚的重点工作之一，自从J县脱贫摘帽后，已经大范围消除了房屋安全隐患，住建部门之前早已掌握相关数据。此次百日攻坚行动对许多干部而言是一项重复性工作：“真正的危房在脱贫攻坚的时候已经基本消失了，现在还要排查所有居民房屋，到底有没有必要？现在只有大概60栋老房子有些安全隐患，其他都没问题，数据都有了还要我们去搞这个APP，到底能够发挥多少作用？”（J县住建局局长，ZJLp-20220825）。如此一来，在排查工作中基层政府大多采取了形式遵从的策略，即形式上服从上级任务安排，实则消极应对。由于省政府对这项任务的考核重点为是否如期达到房屋排查率，县政府在执行过程中发生了“目标替代”的倾向，消除房屋安全隐患已不是首要工作目标，信息填报数据反而成了关键工作。尽管上级明确规定必须由专业技术人员鉴定房屋安全，但也出现了敷衍行为：“大家都不懂，我们哪有那么多的专业技术人才？实际上大部分房屋基本框架结构也没有好大的问题，我们也就在外观上看看房屋结构。”（J县住建局局长，ZJLr-20220825）
截至2022年8月24日，J县完成辖区内自建房普查122549栋，其中经营性自建房总量6922栋，排查完成进度99.94%；非经营性自建房总量99093栋，排查完成进度81.60%。最终上交《J县自建房排查进度表》等四份材料，J县房屋排查率如期达标。“J县已全面完成乡镇排查、县级复查和回头看工作，各类隐患已全部核实到位并按要求开展分类整治。”（Y市新闻报道，XWAg-20221031）
（三）常规性任务
1.任务常规但繁琐
常规性任务主要是对某地区经济社会发展有明确要求的非重要性任务。一般而言，它在政府绩效考核工作有对应的指标，但分值比重不大。比如留痕管理、普法宣传、基本公共服务提供等常规性任务，这些任务在治理中已形成周期性规律，只需按照以往工作经验执行。2016年，我国全面推行河长制，作为多条水系源头，J县河长制工作成为其生态环境治理的重要抓手。
河长制工作包括六大任务，其中河道巡查（简称巡河）是各级河长的常规任务之一，但由于巡河工作耗时耗力，在执行中常常走样变形。为了规范巡河工作，2021年，水利部发文要求县级河长巡河每季度不少于1次，乡级河长每月不少于1次，村级河长每周不少于1次。同时对巡河时间、距离都有相应要求，比如巡河时要打开巡河APP打卡，上传具体的巡河轨迹，并拍照发微信工作群，最后还要在巡河日志进行记录，以应对上级后续检查。可以看出，基层巡河任务频率高且十分繁琐。
“工作必须要有一个体现，如果跟上级检查部门说每次进村下乡都会在河边走，行不行呢？不行，要看发了多少文、开了几次会、打了几次卡、拍了几张照片，把这些材料报上去才能体现工作量，才显得扎实。”（S镇河长办主任，SZBa-20220826）
2.选择性忽视与形式遵从
J县水系发达，大小河流共289条，总长2540千米，其中长度5千米以上、流域面积10平方千米以上的河流达111条。显然，J县干部若要如期完成巡河任务并非易事，他们不得不采取选择性忽视策略，同时对上级检查则采取形式遵从策略。据了解，除了开展联合巡河以外，基层河长已经很少专门巡河，一般都是在执行其他任务过程中顺便巡河打卡，之后拍照上传记录，上级在检查时则默认“留痕式”证明。这种上下级之间的默契行为较为广泛存在于基层治理中，为下级政府的行为策略提供了非正式制度空间。
“材料一般都是办公室补的，等快要检查的时候，领导把APP的账号、密码给我们，我们登上去摇一摇，时长够了就算打卡了，再把领导发过来的照片处理一下就可以交差。我们这么干上级也只能默许，不这么干忙不过来啊。”（J县水利局办公室副主任，SLCb-20221109）
（四）复杂性任务
1.任务高风险且高难度
J县经济较落后，在砂石暴利的诱惑下，违规采砂行为一直屡禁不止，成为乡村生态环境治理的棘手问题。复杂性任务一般指复杂情境下的棘手任务，J县违规采砂整治任务的风险高且难度大，主要体现在任务压力情境与乡土熟人社会情境的双重挤压，极其考验基层干部的行事“艺术”。
由于违规采砂对生态环境破坏巨大，是行业整治的重要对象。乡镇政府在违规采砂整治行动中只有监管权和上报权，并无执法权和处罚权。这两项看似简单的任务却隐藏着复杂的问责风险，即乡镇政府发现问题再上报后，上级并不一定能及时执法，他们常常因事务繁忙导致拖延，小问题拖成了大问题，但上级一旦追责问责，乡镇政府则成为“背锅侠”。除了面临问责的高风险之外，乡镇政府整治违规采砂行为的困难也很大。一方面，面临乡土熟人社会影响的难题，另一方面，基层群众满意度的考核分值越来越重要。乡镇干部在整治行动中既要合法合规，也要符合乡土人情逻辑，讲究“人情世故”。如果最终引致公安机关或司法机关介入，则会对违规者造成难以接受的后果。
2.“先礼后兵”的柔性处理
在两难情境下，乡镇干部对违规采砂者采取了“先礼后兵”的委婉做法。最初发现违规采砂事实后，乡镇干部并不急于上报执法部门，而是动员同村德高望重的老人或者在公职系统任职的亲朋好友一同劝阻，对那些拒绝配合不停止违规采砂的行动者，才会以书面形式上报执法部门请求协助。“除非是特别恶劣的事情，我们才会直接套用法律，更多时候我们还是晓之以理，动之以情。必须要讲道理，做工作。”（S镇武装部部长，SZAd-20220826）
在这种“动之以情、晓之以理”的劝阻方式下，大部分违规采砂者会积极配合，只有少数人员受到执法部门的处罚。“我们工作必须实干+巧干，实干就是发现问题后要尽力解决问题，巧干就是要用工作经验采取合适的方式去解决问题，我们叫作先礼后兵。为了解决问题，我们只能先礼后兵。”（S镇武装部部长，SZAb-20220826）
乡镇干部的委婉做法体现了“不出事”的结果逻辑导向，在基层治理中较好地缓和了社会矛盾，J县于2017年（连续12年）再次获得全省综治工作先进县荣誉称号。
五、案例讨论：基层政府的调适机制
以上研究发现，在不同任务情境下J县政府表现为自主创新、模糊处理、主动加码、形式遵从、选择性忽视、柔性处理等差异化行为策略。从非正式制度的角度看，策略只是非正式制度的表象行为，机制才是内在逻辑，体现为“策略为表、机制为里”的特征。J县基层政府囿于资源等条件限制，为了更好地实现上级的任务目标，在执行过程中运用了资源动员、组织创新、人格化问责、情感治理等四个非正式调适机制（见图2）。
（一）资源动员机制
资源有限性与任务无限性是基层面临的常见矛盾，但基层依然能够有效应对超负荷任务，其原因之一在于基层通过动员机制可以实现资源集中和重置。J县的“五联系五到户”工作模式不仅是针对乡村振兴任务“向上体现工作、向下体现能力”的策略性行为，更是为了开辟新通道以实现人、财、物、权等资源的重组与调配。在自建房排查专项行动中，由于任务量大、综合性强，仅住建部门难以按时完成，J县依靠扩大动员的方式整合各部门乃至社会资源才如期达标。权力资源的整合是其中的核心，J县凭借政治权力动员的方式集中之前被“条块”分散的各种资源，再重新建立资源输出的结构和渠道，以实现资源与不同任务的精准对接。资源动员机制源自正式制度赋予基层政府的政治权力空间，其目的在于更好地完成上级政府下派的任务。
（二）组织创新机制
超负荷任务目标意味着基层政府有突破组织承载力的现实需求，但一统体制又刚性限制着基层组织的制度设置，导致基层不得不进行组织创新，激活组织的各种关键要素。首先，人员重组。J县依据不同任务属性进行不同程度的人员重组，供应多种激励形式，为干部干事担当提供强劲动力。其次，结构再造。通过分区和分组的运转模式实现责任与权力的重新分配，进而促进组织结构再造，比如J县在乡村振兴任务过程中形成了“责任区+小区+住户”和“责任领导+项目+企业”的责任分工模式，在自建房排查时划分责任区和指导小组，将违规采砂整治工作纳入乡镇属地区划等。最后，职能优化。组织重构增强了基层组织的任务承载力，促进了职能优化。比如J县乡镇干部在完成河长制工作的同时，还吸纳了扶贫、防溺水、违规采砂整治等工作；J县县委以“五联系五到户”为抓手多方整合了乡村振兴、森林防火、信访维稳、农业生产等各种职能，极大提升了工作效率。组织创新机制是刚性正式组织的重要补充，在维系正式制度稳定性的同时保留着非正式制度的灵活性。组织创新机制还有可能从非正式制度转换成为新的正式制度，得到官僚体系的肯定和推广。
（三）人格化问责机制
长期以来，权责失衡成为基层政府的沉疴痼疾，中央政府对此高度重视并着手推进基层减负，但始终收效不大甚至陷入越减越负的悖论。基层问责粗泛化与刚性化是其中的重要原因，导致大量基层干部不愿负责、不敢担责、为官不为，上级的任务目标难以完成，转而增强问责力度，最终形成恶性循环。J县在任务执行过程中运用了人格化问责机制：在乡村振兴任务中，制定个性化绩效指标，与责任人签订责任状，进行差异化考核；在自建房排查任务中，成立专项整治工作领导小组并通过责任分管、督查考核推动落实；在河长制巡河任务中，通过默契式检查减少不必要的问责。人格化问责机制是正式问责制度的非正式运作，有效缓和了基层问责粗泛化与刚性化的问题。一方面，人格化问责机制通过责任落实到人促进问责精准化与责任清晰化，弥补“岗位定责”模糊责任边界、横向责任不均等缺陷；另一方面，人格化问责机制通过“人员定责”实现基层责任的自主再设定，巧妙地绕过岗位编制的刚性约束，使得纵向拓展权力空间成为可能，提升了基层问责的弹性与能动性。
（四）情感治理机制
作为基层政府的重要治理工具之一，情感治理机制在几乎所有涉及民众的治理事务中发挥托底式作用。情感治理机制的关键在于柔化政府权力的刚性，通过人情化的处理方式化解因刚性措施造成的矛盾。J县干部在违规采砂整治过程中采用“先礼后兵”的柔性处理策略，正是出于加强正向情感、减少负向情感的考虑。由于任务属性的不同，基层政府的任务会产生不同的情感属性，比如乡村振兴任务主要产生正向情感，违规采砂整治任务则主要产生负向情感。当然，从情感治理的角度来看，大多任务的属性是中性的，是否产生正向情感取决于基层干部的处理方式与策略，比如自建房排查政府如果强制拆除具有安全隐患的房屋必然引发民众的抵触情绪。如果基层干部的处理方式得当，能够满足民众的情感需求，就可以增加基层政府的社会资本，拓展非正式权力空间，大幅降低治理成本，促进政府与民众的良好互动关系。
总的来看，这四种调适机制由非正式制度所塑造，并在运行过程中表现为形式各样的行为策略，是一个从内在逻辑到外在表象的过程。在基层治理中，非正式制度与正式制度有着复杂的关系，二者相互依存甚至可以相互转化，为J县政府的调适机制和行为策略提供了制度空间。
六、结论与反思：小马如何走出困局？
通过前文分析发现，基层政府在超负荷任务的困境下，基于激励—惩戒的预期后果，对不同任务采取了多重行为策略，形成了四种调适机制。本文解释了一统体制下小马（基层政府）何以拉动大车（超负荷任务）的行为策略以及内在运作机理，二者共同构成“策略为表，机制为里”的非正式制度逻辑。本研究有助于理解基层政府自主权运用的现实价值和局限性，反思当前一统体制下如何从正式制度化层面优化政府间的权力关系和控制约束机制。在治理重心下移的大背景下，基层政府未来在较长时间依然还要面临“小马拉大车”的局面，因此缓解其困局的关键在于：
第一，突破基层“权小责大”难题，推动“扩权赋能”制度化改革。在任务下沉过程中，基层政府普遍面临着“权小责大”的矛盾，他们要么通过责任转移、要么通过纵向扩大自主权来实现权责对等。这些策略在一定程度上缓解了难题，但也可能滋生其他风险，因此对地方政府的合理赋权非常重要，尤其是要明确基层政府是基层治理的主体，应当要有一定程度的治理自主权。2023年中央一号文件指出，要通过推动乡镇“扩权赋能”改革，提升基层政府的自主性，将该下放的权力下放，同时健全上下内外的权力监督机制，防止基层自主权滥用，阻碍任务的执行落实。此外，通过资源下沉充分赋能基层，增强县级和乡镇政府资源使用的规范和效率，打通资源统合渠道和资源输出途径，提高基层政府的有效治理能力。
第二，优化基层督考激励，促进“绩效问责”制度化改革。督考机制是激励广大基层干部实现工作目标的重要手段。但是在当前基层检查考核工作中，名目繁多、多头重复、重痕迹轻实绩等问题普遍存在，基层干部要么会参照指标选择性执行任务或忽视任务，要么因为怕担责、担风险而不作为、懒作为，削弱了基层干部干事创业的积极性和能动性。未来应积极推动基层减负，发挥督考指挥棒的正向作用。一方面要明确督考目标和方向、科学评价干部政绩，把督考结果与干部奖惩以及晋升相结合，促进督考工作制度化。另一方面，要建立以过程导向和结果导向相结合的绩效问责机制，平衡激励性和惩戒性的尺度，为基层干部营造理性与宽容的干事创业氛围，促进基层治理能力提升和治理体系现代化。
本期来源：《中国行政管理》
本期编辑：陈思洁
本期校对：胡 鑫
