一、问题提出
随着大数据、区块链、人工智能、元宇宙等新技术的发展应用，政务服务面临数字化转型和整体性变革的机遇与挑战。2024年1月，国务院《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》（以下简称《意见》）提出，在更多领域更大范围实现“高效办成一件事”，进一步提升企业和群众获得感，并发布了企业信息变更、水电气网联合报装、新生儿出生等13项重点事项。2024年国务院《政府工作报告》强调，以推进“高效办成一件事”为牵引，提高政务服务水平。2024年7月，国务院办公厅印发《“高效办成一件事”2024年度新一批重点事项清单》，推出企业迁移登记、就医费用报销、申请公租房等新一批“一件事”，要求压茬推进落实，确保取得实效。当前，“高效办成一件事”已经成为全国政务服务改革的“牛鼻子”工作，是优化营商环境和推动高质量发展的重要举措。在此背景下，如何理解“高效办成一件事”的理论内涵？如何构建“高效办成一件事”的基本框架？“高效办成一件事”面临哪些现实梗阻以及如何推进？
现有研究为分析“高效办成一件事”奠定了良好基础，相关文献主要集中在三个方面。一是基于地方探索的实践案例，分析政务服务的内涵。如已有研究提出北京“接诉即办”体现了以用户为中心、拥抱变化、模糊灵敏组织、复杂性分解和技术赋能的敏捷治理，上海“一网通办”是技术、管理、服务、合作和治理的组合式创新，浙江“最多跑一次”形成了以公众为中心的公共管理模式。二是从多种理论视角，构建政务服务的分析框架。如基于政务服务作为逻辑、设计、行为、负担的理论，构建了包含动机、流程和影响的政务服务治理框架。基于互动治理理论，从政府和市场主体之间的互动意向、互动工具、互动行动构建“互联网+政务服务”平台的治理框架。三是分析数字时代政务服务优化的阻碍与应对策略。如针对信息支撑短板、数据传输不畅、系统难以互通等问题，应提高政府信息化能力，协调技术革新与行政机构改革的关系。对于线上平台与线下窗口之间业务流程的协同困境，应对政务服务和监管工具数字化集成整合，提高协同效能。
作为一个新概念和新要求，“高效办成一件事”在已有文献中尚缺少专门分析和学理解释，“高效办成一件事”的实践推进依然缺少理论层面的关切和支撑。基于此，本文探讨“高效办成一件事”的理论内涵，构建“高效办成一件事”的要素框架，分析推进“高效办成一件事”的现实梗阻与治理进路。研究发现对于在后新公共管理时期构建和发展数字时代整体性服务模式具有理论意义，对于加快落实“高效办成一件事”、提升企业和群众办事满意度和获得感具有实践价值。
二、内涵解析：“高效办成一件事”的理论模式
20世纪70年代末期，新公共管理（NPM）取代传统公共行政成为政府管理领域的主流思潮和范式。新公共管理把公民视为消费者，通过效法私人部门的管理方式，使公共服务机构分散化和小型化，采取明确的绩效标准与绩效评估，提供了“企业化政府”的新实践模式。尽管新公共管理被认为有助于提升服务效率，但也存在公共服务碎片化、难以满足公民需求等严重缺陷，因而受到学术界的持续批判和反思。进入21世纪后，新公共管理变得日益衰微，甚至被论断“新公共管理已死”。在后新公共管理时期，新公共服务（new public service）、数字时代治理（digital-era governance）、整体性政府（whole-of-government）等理论兴起，这些理论从公民权、数字变革、整体主义等不同视角对新公共管理范式进行对立性回应和超越，产生了广泛的影响。就单一理论而言都遭受到了诸多质疑，尚未有一种理论被公认成为后新公共管理时期占主导地位的理论，这在一定程度上造成了理论对话的割裂以及不同理论之间的交集或空缺。虽然新公共服务、数字时代治理、整体性政府均具有强调合作、改进服务等共性观点，但新公共服务并未将信息和数字技术有关内容纳入七项核心原则，数字时代治理和整体性政府则分别将技术和政府而非服务置于变革的中心，因而数字时代的新服务模式尚未有较为全面的理论范式进行专门回应。
有鉴于此 ，尝试提出“ 数字时代整体性服务（digital-era holistic service）”的概念和模式，以填补现有理论文献的缺憾。数字时代整体性服务的概念基础建立在新公共服务、数字时代治理、整体性政府等理论范式之上，这些理论范式均源起于对新公共管理的共同批判，因此在理论逻辑上具备范式整合的共同基础。同时，借鉴联合服务（joining-up service）、整合服务（integrated service）等相关概念内涵。其中，联合服务的本质是去中间化，即在公共服务提供过程中剥离、精简或简化中间环节，显著降低公民在获取、使用和改善公共服务时制度格局的复杂性。整合服务的目的是实现从公民的角度组织服务的提供，并提供跨部门和跨渠道的无缝隙服务。综合理论文献，将数字时代整体性服务定义为以服务为核心，以公共价值为导向，通过数字化和去中间化，实现重新整合和合作生产的服务模式。在概念建构的基础上，认为“高效办成一件事”的内涵表征契合数字时代整体性服务，“高效办成一件事”的本质即构建数字时代整体性服务的新模式。“高效办成一件事”不同于以往的政务服务改革实践和新公共管理范式下的服务模式，在命名上以“一件事”为核心，代表了用户视角下以“服务”为核心的改革逻辑，超越了技术中心主义和政府中心主义，体现了从效率到价值、从传统到数字、从碎片到整合的模式变革（参见图1）。具体而言，“高效办成一件事”的理论内涵可以从价值属性、技术属性和协同属性三个维度进行解析。
（一）价值属性
新公共管理范式下的服务模式以掌舵而非划桨、顾客导向和效率至上作为价值取向，认为市场化的基于自身利益的个人选择是实现目标的最佳手段，忽视了公共利益和共同价值观，对服务的公平性和有效性关注不足。在数字时代整体性服务模式中，政府的关键作用是服务而非掌舵。这是由于现代生活的复杂性、利益的混合性和过程的不可预测性，导致尽管政府的命令和管制依然重要，但已经难以像过去一样控制和驾驭社会，政府的作用转向服务和帮助公民实现共同利益。在新模式下，服务对象被重新界定为公民而非简化为顾客，这意味着服务更加公平和平等，并且公民不再是服务的被动接受者，而是公民与政府之间以及公民与公民之间建立起信任和合作关系，使公民通过实现对政府的期望和效用获得主观满足感，即公共价值。“高效办成一件事”旨在构建泛在可及、智慧便捷、公平普惠的政务服务体系，每个“一件事”都是公民视角下的一项服务，契合数字时代整体性服务模式对服务的关切和对公平性、有效性的关注。同时，“高效办成一件事”明确以提升企业和群众获得感为目标，反映了公民主观满足感的服务导向和对公共价值的追求。因此，在价值属性维度，“高效办成一件事”已经超越新公共管理的服务模式，体现了从效率到价值的模式变革。
（二）技术属性
新公共管理的服务模式实现了办公自动化和信息化建设，但电子渠道只被视为传统业务流程的补充，技术对服务变革产生的影响十分有限。而进入数字时代，移动技术、人工智能、机器学习、区块链、物联网和机器人等不断发展的技术作为新的思维方式和工作方式，深刻影响世界的各个方面。在数字时代整体性服务模式中，数字化成为关键技术特征。数字化通过数字技术更加深入和广泛的渗透，触发服务各个方面的根本性变革。同时，数字化也是引发去中间化的关键因素，通过去中间化从服务中剔除冗余和非增值的流程，例如采用不需要人工干预的零接触技术实现自动服务。“高效办成一件事”提出全面强化政务服务数字赋能，创新开展大数据、区块链、人工智能等新技术应用，体现了数字时代整体性服务的技术属性。同时，“高效办成一件事”强调推动政务服务由人力服务型向人机交互型转变、由经验判断型向数据分析型转变，具有前瞻性地刻画了完全数字化操作的服务样态和数字技术的广泛影响。因此，在技术属性维度，“高效办成一件事”已经超越新公共管理的服务模式，体现了从传统到数字的模式变革。
（三）协同属性
在新公共管理范式下，服务的提供主体分散化和小型化，政府通过发展公私伙伴关系将服务外包，并通过竞争分配资源，但过度的分权和竞争导致公共服务的碎片化，公众无法获得服务或对从哪里获得恰当的服务感到困惑。在数字时代整体性服务模式中，新公共管理分离出的服务被重新整合在一起，实现基于需求的整体性，并通过横向和纵向的协调为公民提供无缝隙的一组相关服务。重新整合并非简单地是从分权到集中的周期性重复，而是利用技术提高生产力，简化底层的网络结构，精简高度分散的管理团队，而基于需求的整体性意味着数据的集中存储、只问一次信息、一站式服务以及敏捷的服务响应。整体性不仅跨越所有层级的政府，还涉及政府以外的群体。特别是公民群体的参与不依赖传统和法律强制的参与机制，而是真正的倾听和对话，这已被证明对治理具有积极影响。在新模式下，公共服务的协同不仅包括政府组织内部机构间协同、政府间协同以及政府与私人部门间协同，还包括对公民的赋权，以实现政府与公民、公民与公民的合作生产。“高效办成一件事”要求加强整体设计，强化跨部门政策、业务、系统协同和数据共享，探索统筹行业协会、市场化专业服务机构等涉企服务资源，加强12345热线与政务服务平台投诉建议体系、“好差评”体系等业务协同，体现了数字时代整体性服务的协同特征。因此，在协同属性维度，“高效办成一件事”已经超越新公共管理的服务模式，体现了从碎片到整合的模式变革。
三、框架构建：“高效办成一件事”的核心要素
根据《意见》，“高效办成一件事”在实践层面的内容包括渠道建设、模式创新、数字赋能、扩面增效、工作基础和保障措施等六个方面。在理论层面，已有文献为学理化解释“高效办成一件事”的核心要素提供了参考。政务服务数字化转型的“纵向一体化”框架存在前端的政府机制、市场机制、社会机制和后端的主体结构、业务结构、数据结构。一站式服务的电子政务范式包括导向、流程组织、管理原则、领导风格、内部沟通、外部沟通、服务交付模式、服务交付原则八个维度。一站式服务的关键变量包括任务组合、参与者结构、自主程度、接近公民程度、工具等。本文结合已有理论文献和实践要求，构建“高效办成一件事”的要素框架，由服务界面、内容、流程、数据和制度构成（参见图2）。
（一）服务界面
界面是政务服务的重要组成部分，是政府与公众之间的接触点。用户通过界面申请服务，政府通过界面交付服务。服务界面包括平台界面、数字界面、信息界面等，平台界面是一体化服务的载体，数字服务系统通过数字界面实现互动，信息界面是政府间和政企间信息共享的接口。数字时代整体性服务的界面在实践中表现为电脑端网络门户、移动端政务应用、小程序，政务服务大厅、事务受理中心、综合窗口，以及市民服务热线等。服务界面整合通常是在现有职能部门之上形成伞形组织或网络平台，收集用户查询、服务协助等需求信息并进行集中处理，通过服务集成最大限度地提高用户的便利性和满意度。理想的整体性服务应当每个服务渠道只有一个单一入口门户，每个单一入口门户提供访问所有政府部门的服务。以界面整合解决政务服务的部门化和碎片化，打造线上“总门户”、线下“总入口”、热线“总客服”，是实现“高效办成一件事”的基础。
（二）服务内容
内容对应提供什么服务的问题，包括广度和深度两个维度。在广度上，服务内容可以分为单一服务和主题服务。单一服务是不同的政府机构由其工作人员提供机构自身的服务。主题服务是从用户角度，提供生活事件和商业场景服务，其中生活事件包括个人可能需要公共服务的情况，如出生、上学、婚姻、居住等，商业场景涉及公司和个体经营者与公共服务或公共机构互动的主题，如税收和海关、建筑许可、工人就业。在深度上，服务内容可以分为信息服务、沟通服务、交互服务和事务服务。简单的服务仅提供基础的信息指引，而深度服务不仅通过网站等公告服务事项的基本信息，还通过沟通渠道提供进一步的信息、申请表格的下载、申请过程的建议和协助，以及最终事项的办结。“高效办成一件事”要求拓展服务内容的广度和深度，在广度上，丰富服务内容供给，把政府视角下多个部门相关联的行政权力事项整合为企业和群众眼中的“一件事”，提供个人生命周期和企业经营周期的主题服务，推动由“一件事”向“一类事”增值升级；在深度上，深化帮办代办等配套服务，构建全方位服务体系。
（三）服务流程
流程是政府或其他有权机关为处理某一项政务而进行的一系列相互关联活动的集合，可以根据组织边界划分为内部流程和外部流程。对于内部流程而言，要以流程再造消除功能性“筒仓”，重新设计内部工作流程，把重点放在流程和公民需求上。通过对旧的流程和管理环节进行重构，调整流程的先后次序，实现协同和简化。对外部流程而言，要实行跨部门的网上并联审批等方式，削减行政审批流程中的冗余流程，缩短企业和民众的时间成本、办事成本、人力资源成本和社会交易成本。推进“高效办成一件事”，必然要求服务流程的革命性再造，以面向用户的外部流程优化倒逼内部服务流程再造，围绕服务流程中的堵点和痛点，特别是针对跨部门、跨层级、跨区域服务事项，系统性地对服务申请条件、申报材料、审核程序、管理标准、协同模式、工作机制等梳理优化，实现办事只跑一次、一次办成。
（四）服务数据
数据的收集和处理是服务执行的开始。随着大数据的发展，数据被视为新的战略资源，数据共享被认为对公共服务的整合和改进至关重要。服务数据从内容上可划分为多种类型，中国国家标准GB/T 39046-2020《政务服务平台基础数据规范》将数据分类为事项管理、办事申请、事项受理、事项办理、事项办结、服务评价、办事互动、电子监察、公共支撑等九种类型的基础数据，涵盖服务的全周期和各环节。从数据应用流程来看，服务数据又可以划分为数据收集、数据存储和数据使用三个维度。推动“高效办成一件事”要充分重视数据的作用，加强政务服务平台功能一体化建设，促进系统融合、数据共享，加强数据资源利用，充分释放数据价值。此外，开发一企一档、一人一档等数字档案，基于数据分析实现智能服务、人机交互、主动推送，提高政务服务智慧化、精准化和个性化水平。
（五）服务制度
制度是涉及社会、政治及经济行为的规则，是人与人之间关系的约束和规范，界定政府和市场主体的行为边界、行为规范与方式，也规制和主导技术的应用。制度生成组织和行动者所必须遵循的要求，是政务服务交付的外部环境。政务服务改革涉及到行政审批制度、商事制度、第三方评估制度、权责清单制度等制度改革。推进政务服务改革取得突破，必然要求配套制度的系统完善与持续创新。因此，强化制度供给是“高效办成一件事”的应有之义，通过立法先行，发挥法治对政务服务更新升级的引领作用，特别是在数字时代，及时更新与政务服务技术手段不相适应的法律法规，实现制度赋权和赋能。构建数字时代整体性服务还应优化一系列具体的政策体系和执行标准，加强政策互认和标准互通，为政务服务的界面整合、内容增值、流程再造等提供制度保障。
四、困境审视：“高效办成一件事”的矛盾制约
我国长期重视政务服务改革，党的十八大以来采取一系列新举措优化政务服务，电子政务和数字服务取得积极进展，政务服务满足企业和群众需求的程度不断提升。然而，在新阶段构建数字时代整体性服务、推进“高效办成一件事”，依然面临服务一体化与后台部门化的对立、公共服务需求与政务服务供给的错位、跨域通办与属地管理的冲突、数据要素化与治理碎片化的矛盾、实践创新与制度滞后的摩擦等更深层次的梗阻与制约，有待研究破解。
（一）服务界面：服务一体化与后台部门化的对立
我国自1980年代开始建设各类投资审批中心、服务大厅，推动政府行政审批职权和政务服务事项在一个物理空间集中。《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，至2017年4月，全国县级以上地方各级政府共设立政务大厅3058个，覆盖率达到94.3%。近年来，政务服务大厅探索设立综合窗口，采取前台综合受理、后台分类审批模式，使服务界面由“一门”进一步整合为“一窗”。我国线上政务大厅建设虽然起步晚于实体大厅，但发展迅速。2022年，全国31个省（自治区、直辖市）构建省市县乡村五级网上政务服务体系，形成集成融合的“一张网”，在省级行政许可事项中，90.5%的事项实现网上受理和“最多跑一次”，56.36%的事项实现网上审批和“零跑动”。在《2022联合国电子政务调查报告》中，我国电子政务发展指数排名全球43名，达到“非常高”水平。同时，政务服务热线经过多年发展，从号码分散、功能单一逐步走向“多线合一”和“接诉即办”，政务服务“总客服”的作用不断强化。例如，北京市政务服务和数据管理局发布的数据显示，北京市12345市民热线2023年共受理市民反映2143.8万件，解决率达到94.3%，满意率达到95.2%。
尽管线上线下的界面整合已经取得了显著进展，但也应看到现有的政务服务改革依然具有一定的局限性。“高效办成一件事”优化服务界面面临服务一体化与后台部门化的对立，其本质在于分工和协同的经典管理议题，即在科层制政府的部门化分工下，后台的专业分工与前台的整体协同之间存在内在冲突。第一，结构层面。当前线上线下前台界面的整合普遍是在不触动科层制政府后台部门设置和职能分工的条件下进行的，在专业化和个性化服务过程中，企业和群众依然面临与后台不同政府部门打交道的状况，后台服务碎片化问题尚未得到破解。这种现象被比喻为“表里不一”，即只整合了表面的受理入口，而内里部门组织结构的改革举措进展迟缓。第二，机制层面。目前，各类政务服务大厅普遍采取前台受理、后台审批等方式，使一体化前台和碎片化后台衔接并存，打造形成了用户眼中的整体性服务。“受办分离”模式更应被视为政务服务发展阶段过程中的一种权宜之计。后台部门承担行政审批事项特别是专业性强、行政审批时间过长的事项降低了行政审批效率，使前台服务窗口仅成为“收发室”和“中转站”。第三，人员层面。前台服务一体化要求窗口服务人员由受理单一部门事项的“专科医生”变为综合受理的“全科医生”，这对人员的受理权限、业务知识、办理能力、综合素质等提出更高要求。在实际工作中，部分综合窗口仍由后台职能部门派驻人员，但综合受理面临超出本部门职能权限的瓶颈。还存在部分综合窗口由行政服务中心招聘服务人员受理，但面临身份外包、流动性大、培训不足等问题，服务能力难以满足要求。因此，以数字时代整体性服务为导向的服务结构、机制和人员改革依然滞后，服务界面形态有待实现根本性变革。
（二）服务内容：公共服务需求与政务服务供给的错位
我国政务服务供给的广度与深度持续增加。在线下，随着“两集中、两到位”改革的推进，政务服务大厅进驻的服务事项数量不断提升。《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，2017年全国政务大厅共入驻行政许可事项达51.4万项，平均每个政务大厅可办理168项，89.8%的大厅提供了行政确认等其他服务事项。在线上，《中国电子政务年鉴(2021)》显示，2021年全国政务服务网站已涵盖46个国务院部门、31个省（自治区、直辖市和新疆生产建设兵团）的办理事项，累计事项实施清单超过527万项，汇聚政务服务办件超过133826万件。《中国数字政府建设报告（2021）》显示，2020年，全国32个省级政务服务平台可以提供省本级部门6类依申请政务服务事项58240项。政务服务的深度也在逐步拓展，服务链条持续延长。基于338个城市的在线服务评估反映出，服务内容在信息公开和查询等基础上，已经拓展至在线申请、预约、提交、审核等更多服务类型。同时，帮办代办、“办不成事”窗口等服务为解决疑难问题和服务老年人、残疾人等特殊群体提供辅助帮助。
然而，当前政务服务的内容供给依然存在一定不足，推进“高效办成一件事”在服务类型、供给主体和覆盖领域方面仍有提升空间，与公共服务需求的匹配度有待提高。第一，服务类型。2019年，《国务院关于在线政务服务的若干规定》指出，“政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项”。然而，从政务服务内容上看，目前仍以行政权力事项为主，有待进一步纳入衣食住行等个人全生命周期和金融法律等企业全经营周期服务，向公共服务事项拓展。第二，供给主体。尽管各类服务大厅的内容供给已经从简单的投资项目审批逐步扩展，但大部分服务中心的场地面积等硬件和协调管理机制等软件未能满足新形势下公共服务提供的实际需要，打造增值化的优质衍生服务还有较大空间。政府仍需协同企事业单位、行业协会、社会组织等多元主体，充分调动市场化、社会化服务资源，加强公共服务的合作生产。第三，覆盖领域。政务服务的改革成果存在社会认可度低、应用面窄等问题，政务服务“走出去”满足社会公共服务需求面临阻力。例如，有报道显示，由于缺乏强制力，特别是面临与所在领域行业监管要求的冲突，电子证照在社会化场景推广中阻力重重。电子证照中基础性和高频使用的电子身份证，在乘坐火车、办理银行业务、入住酒店等日常生活和申请公租房、婚姻登记等场景里难以通用通行，仍需使用实体身份证。因此，“高效办成一件事”有待进行供给侧结构性改革，由行政权力事项向公共服务事项延伸拓展，构建多元主体高效协同、互通互认的公共服务共治格局，从而更好地满足企业和市民的服务场景需求。
（三）服务流程：跨域通办与属地管理的冲突
我国政府致力于建立起跨部门、跨组织、跨机构的治理结构，政府行政业务流程持续优化，以信息流带动业务流，通过联合和协同方式实现各方共赢。政务服务流程再造重点推进跨部门业务办理流程重构，将涉及多个部门相关联的行政审批事项整合为用户视角的一件事，优化前后置环节，推动多表合一，改传统的“串联式”审批流程为“并联式”审批流程，减少办事的环节、材料和跑动。《全国综合性实体政务大厅普查报告》显示，投资项目并联审批事项平均涉及6个部门，其中124个事项涉及部门超过10个，“并联审批”将平均办理时限由65.5天缩短至21天。出生一件事、婚育一件事、退休一件事等个人主题集成服务以及企业开办一件事、招聘一件事、注销一件事等企业主题集成服务陆续推出，各地结合实际探索实施了特色的一件事服务，不断拓展流程再造的深度。2023年国务院《政府工作报告》显示，近年来工程建设项目全流程审批时间压缩到不超过120个工作日，企业开办时间从一个月以上压缩到平均4个工作日以内。
尽管跨部门流程再造已经取得显著进展，但在属地管理的政务服务模式下，跨区域流程再造的行政壁垒有待突破，属地化制约了“高效办成一件事”整体性和一体化水平的提升。第一，体制机制不顺畅。在我国政府间关系“职责同构”的模式下，“跨省通办”同时涉及行政体制中“块块”之间、“条条”之间以及“条块”之间的相互关系和阻碍，特别是面临属地管理导致的行政边界壁垒。为了推进跨区域办事，现有做法主要是采取线下“异地代收、转寄办理”为主的模式，而非通过直接方式实现，这也导致异地办事流程繁琐、用时较长，在提升群众企业办事体验感和满意度上效果受阻。第二，标准规范不统一。政务服务的材料要求、服务流程、办结时间等在不同省份之间均显著不同。由于不同地区政务服务管理机构存在差异，政务服务标准规范不一致等因素导致实现跨市通办、跨省通办和全国通办难度较大。第三，风险成本不均衡。跨区域服务可能使人口流入地区的办事数量增加，挤占本地区的服务资源，增加行政负担，并且跨区域服务存在受办分离导致的权责模糊、材料传递丢失损坏等相关风险，成本和风险分配的不均衡和不确定性降低了政府间协同的可能性。因此，推进“高效办成一件事”还面临跨域通办和属地管理之间的冲突，“多地跑”“折返跑”等现象仍然存在，全国一体化政务服务平台支撑作用有待强化，服务流程优化再造面临的体制机制、标准规范和风险成本等障碍有待破解。
（四）服务数据：数据要素化与治理碎片化的矛盾
我国政务服务改革的进程伴随着信息技术的发展普及和数据的深度应用。我国自20世纪80年代开始在政府管理中使用计算机，推进办公自动化和政府信息化，90年代重点推进基础设施、业务系统、信息网络建设，2002年后电子政务全面建设和提速发展，2012年以来加速融入一系列新兴信息技术。近年来，飞速发展的大数据、人工智能、区块链等技术，在政务服务中日益得到采纳，特别是以数据为核心要素的数据归集、治理、共享、开放和应用成为政务服务改革的重点内容。2023年，中共中央、国务院发布的《数字中国建设整体布局规划》要求，促进信息系统网络互联互通、数据按需共享、业务高效协同。国家数据局等17部门印发的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》提出，深化公共数据的共享应用。《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2022）》显示，全国一体化平台政务数据共享服务体系已累计接入各级政务部门5951个，支撑政务数据共享调用超过3000亿次。例如，根据上海“一网通办”五周年发布的数据，上海市2023年已归集688类2.04亿张高频电子证照，累计调用量突破22.13亿次。
当前，数据已经成为新型生产要素，对政务服务具有基础性支撑和革命性赋能的作用，但在数据要素化的趋势要求下，数据治理依然相对滞后。第一，数据管理机构离散。当前，地方层面已陆续组建数据管理机构，如大数据管理局、大数据发展管理局、大数据中心、大数据管理中心等，但无论省级还是地市级，各地数据治理机构主要是依据本地特点和需求进行设置，在机构职能、隶属机构、行政级别、权限规模等方面均存在较大的差别，没有形成上下联动、相互协调的管理架构。此外，数据管理机构协调上级政府和本级职能部门开展数据归集共享难度较大，往往出现“小马拉大车”的困境。第二，数据治理水平不足。随着数据立法的推进和管理力度的强化，“以共享为原则、不共享为例外”和“数据多跑路、群众少跑腿”取得广泛共识和认同，数据“不愿共享”的问题已经得到较大程度的破解，但随之而来“不会共享”和“不敢共享”的问题依然存在。由于数据不完整、格式不统一、口径不一致等因素导致数据质量不高，碎片化的数据归集后存在不够用、不好用、不可用的问题，数据支撑应用水平亟待提升。例如，根据某省级政府对本级部门1700多个业务处室的统计，仅三分之一的处室有对应职责的数据积累，对权责清单能形成数据支持的不足20%。同时，数据治理还面临数据安全和隐私保护的重大挑战，数据安全治理水平亟待提升。第三，数据要素流动受阻。当前，各类数字技术在经历快速嵌入、独立建设、分散管理的发展阶段后，平台林立、数据孤岛、系统膨胀等问题尚未根本解决。由于政务服务数据采集目的不同、参照标准不同、录入部门不同，各类数据以“自成体系”的状态存储在不同部门，多头规划、多头管理、重复建设、“信息孤岛”“数据烟囱”等在一些区域仍大量存在。在中央38个部门的80多个政务专网中，横向交互率仅有0.1%，基本上都是信息孤岛。同时，国家部门系统、省市审批系统、部门受理系统等多套系统并存的现象依然存在，每个系统都需要走流程，数据多次重复录入，使数字赋能反而成为数字负担。因此，推进“高效办成一件事”仍需强化数据治理，破解数据机构碎片化、治理碎片化、系统碎片化等问题，使数据要素的赋能作用进一步释放。
（五）服务制度：实践创新与制度滞后的摩擦
我国国家和地方政务服务制度体系逐步完善，为政务服务改革提供了政策指引和制度保障。自2012年以来，国务院陆续制定出台了一系列全国性行政法规和规范性文件，如《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等，相关国家机关围绕电子证照应用、“好差评”制度、“跨省通办”等制定政策文件，有力推动了政务服务的改革发展。在地方层面，《中国电子政务发展报告（2021～2022）》统计显示，截至2021年底，31个省（自治区、直辖市）中29个地区成立了厅局级的政务服务或数据管理机构，20余个地区印发了数字政府或数字化转型相关规划文件。地方层面对政务服务改革或大数据管理进行立法，并制定工作方案和年度要点，为推进政务服务优化升级明确了方向和要求，为政务服务改革见效提供了坚实保障。
然而，随着数字时代政务服务的快速发展创新，相关制度更新较为滞后，制度与实践之间的摩擦甚至冲突日益显现。第一，立法引领不足。当前，政务服务创新遇到法律法规“天花板”的情况依然存在，特别是随着新兴数字技术的应用与服务内容流程的创新，“上位”立法明显落后于实践变化或存在立法空白。《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》指出，相关法律法规在可信身份认证、数据交换、安全保障等领域仍无法满足当前一体化政务服务的需要。例如，在地方政府以“委托交办”的方式授权下级部门行使特定权力，以及推进电子证照跨省认可等过程中，相关创新实践缺少法律效力。第二，政策协同不足。在政务服务实践中，“一件事”通常涉及多个行政权力事项，需要同时满足多个业务领域的政策要求，当一个部门简化材料而其他部门没有精简，或地方政府推行电子证照而上级相关管理部门仍要求核验实体证照时，横向和纵向的政策缺乏同步更新调整，制约了整体性服务的推进。第三，制度跟进不足。持续推进政务服务创新发展，虽然不乏阶段性的政策指导，但依然缺少法治上的保障。由于制度制定的稳定性和滞后性，有待及时吸纳经过实践检验行之有效的具体做法，将其上升为制度规范进行固化，使政务服务改革能够常态长效推进。综上所述，在持续推进“高效办成一件事”的进程中，仍需要发挥立法引领作用，加强政策更新协同，坚持制度跟进更新，构建完善的政务服务制度体系。
五、路径构建：“高效办成一件事”的治理策略
推动“高效办成一件事”是改进政务服务的重要抓手，更是牵引和撬动治理现代化的重大契机。针对推进“高效办成一件事”的困境制约，要重塑以服务为核心的治理逻辑，完善以数据为牵引的服务体系，构建以协同为保障的政务生态，形成系统性的治理策略（参见图3）。其中，治理逻辑反映数字时代政务服务的整体性理念和创新性模式，具有导向性和引领性作用；服务体系反映整体性服务的界面、内容、流程、数据和制度等核心内容，是治理逻辑落实的载体和多元主体共建共治的对象；政务生态反映党委、政府、企业、社会和个人等多元主体构成的协同网络，是服务的管理者、提供者和使用者等，为构建数字时代整体性服务提供保障。治理逻辑、服务体系和政务生态紧密联系、相辅相成，共同构成“高效办成一件事”的治理路径。
（一）重塑以服务为核心的治理逻辑
“高效办成一件事”超越了传统的技术中心主义和政府中心主义的治理逻辑，重塑了以服务为核心的治理导向，体现了数字时代整体性服务的价值属性、技术属性和协同属性，突破了传统公共管理范式的理论和实践困境。一方面，在技术中心主义的管理服务模式中，技术被认为是单纯的工具性存在，是推动社会发展变迁的首要甚至唯一因素。技术主导的政府变革意味着信息通信技术导致了流程、结构、人员和组织文化的变化。在技术导向下，技术被视为政府数字化转型和政务服务优化的“灵丹妙药”，导致在一些地方出现为了数字化而数字化的问题，过度依赖技术的单兵突进和刚性嵌入，结果是中看不中用。超越技术中心主义，就要打破技术和结果之间的简单因果关系，技术变革的浪潮并不必然引致政务服务的整体性重构，而取决于技术如何使用、被谁使用、为谁使用。另一方面，在政府中心主义的管理服务模式中，政府占据了绝对主导地位，以政府作为关注的核心内容，以政府作为分析讨论公共服务的基本单位和逻辑出发点，这导致公共服务组织成本高企、公共服务供给有效性不足等一系列问题。超越政府中心主义，就要扭转政府本位的改革思维，不能习惯性把政府作为出发点和落脚点，避免把政务服务作为政府改革的结果和附属，而应当从组织视角向“事件”视角转变，从政务服务出发，牵引和撬动政府治理的优化。
重塑以服务为核心的治理逻辑，要进一步完善顶层设计，自上而下与自下而上相结合，强化“高效办成一件事”的“牛鼻子”导向。以专项规划为驱动，在数字中国建设整体布局中强化数字政务的重要定位，在国家层面定期制定和更新数字时代整体性服务的指导意见和总体规划，明确指导思想、基本原则、阶段目标、任务措施和职责分工，为“高效办成一件事”持续优化升级提供路线图，让整体性服务的理念取得广泛共识、形成集体行动。以场景创新为重点，实施政务服务场景创新工程。坚持问题导向和需求导向，围绕群众身边的“关键小事”，打造一批高频重要、好用爱用的政务服务“一件事”场景，先立后破、以立促破，以场景创新倒逼政务服务的界面整合、内容增值、流程再造以及服务数据的赋能和服务制度的完善。以事项清单为抓手，将“一件事”服务场景清单化管理，在国家层面发布指导性、普遍性事项清单，明确“一件事”列表、所涉事项和责任部门，鼓励各地结合区域特点和需求，持续创新地方特色的个人和企业事项清单，通过上下联动推进整体性服务细化并得到落实。探索将事项清单实施情况纳入政务服务考核评估，通过事项清单管理推动形成以服务为核心的政务服务改革模式。
（二）完善以数据为牵引的服务体系
政务服务体系是“高效办成一件事”的核心内容，数据则对完善数字时代的政务服务体系具有基础性和战略性牵引作用。《意见》要求，到2027年，基本形成泛在可及、智慧便捷、公平普惠的高效政务服务体系。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出，数据作为新型生产要素，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。促进服务体系完善优化，首先要坚持数据牵引和数据赋能，以数据的整体性全面支撑政务服务界面、内容和流程的整体性。一是完善数据管理体系。优化管理机构设置，推进地方数据管理机构改革，明确数据管理权责，建立数据管理机构与业务部门之间有效的协调机制，形成上下联动、左右协同的跨层级、跨区域、跨部门数据管理架构。二是提升数据治理水平。在数据资源“应归尽归”的基础上，对数据加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档等各环节开展全生命周期治理，提升数据质量，让数据越用越好用。三是加快数据要素流动。从系统建设“做加法”向数据融合“做减法”转变，对“僵尸平台”、重复建设等进行清理整合，遏止系统不断臃肿，破解多套系统、重复录入的问题，促进数据互联互通。推动数据要素与政务服务场景融合，借助人工智能、大模型等新技术在提升政务服务个性化、智能化、交互性上的潜力，变被动服务为主动服务、预测服务，从人工审批到自动审批、免申免批，变人工服务为智能服务、人机交互，以数字政务支撑数字经济和数字社会发展。
完善“高效办成一件事”政务服务体系，还应深化界面整合、内容增值、流程再造和制度创新。一是深化界面整合。在后台行政审批部门内部政务服务事项向一个科室集中的基础上，推进跨部门、跨科室的职能重塑，实现关联事项统一受理、集中办理，探索职能设置弹性化、以服务场景划分的“事业部”型组织形态和整体性界面。提升前台一体化服务能力，探索前台后台统一贯通的协同衔接机制，促进组织形态扁平化，降低事项办理内部流转的行政成本。二是深化内容增值。推进供给侧改革，从行政审批向公共服务延伸，提供全链条服务，探索政务服务与水电气热、网络通信等社会服务和市场服务的衔接融合，调动各类主体共同提供法律服务、金融服务、科创服务、人才服务、政策服务、国际贸易服务等各类服务资源，扩大政务服务成果的应用覆盖领域，持续增加服务供给。三是深化流程再造。充分发挥全国一体化政务服务平台的支撑作用，优化收件和办理两地协同体制机制，明晰成本分担补偿，厘清风险责任，推进跨区域标准互通和规则互认，实施一次告知、一表申请、一次受理、即来即办，逐步实现跨区通办、跨市通办、跨省通办和全国通办。四是深化制度创新。发挥立法引领作用，及时清理修订与政务服务改革不相适应的法律法规，推动地方政务服务政策要求与各条线业务领域政策内容的一致性，既避免横向部门间政策的模糊或矛盾，也消除纵向对地方探索创新形成的制度制约。加强制度跟进更新，及时固化典型经验，为长效推进政务服务改革提供稳定支持。
（三）构建以协同为保障的政务生态
打造多元主体协同的开放生态系统是实现“高效办成一件事”的重要保障。服务生态系统是在以服务为主导的逻辑下，一个独立自足、自我调节的资源整合者的系统，通过共享的制度安排和通过服务交换创造共同价值。服务生态系统认为公共服务的使用者也是一个参与者，与生态系统中的其他参与者类似，共同创造价值而不是简单被动地“消费”公共服务。在政务服务生态系统中，多元主体构成复杂的互动关系网络，以信息流、人才流、资金流、技术流等要素的流动交换为媒介，参与政务服务的共同规划、共同设计、共同建设、共同管理、共同评估等环节。同时，各类主体与系统环境相互作用，政府的供给能力和用户的需求期望等受到经济社会发展变化的影响，使得政务服务生态系统具有动态性和敏捷度。要构建多元主体协同的数字政务生态系统，推动政务服务良性循环和迭代优化，最终实现共建共治、共赢共享。
坚持党委领导、政府负责的工作格局。把坚持和加强党的全面领导贯穿政务服务改革的各个环节，针对政府后台部门设置和职能重组面临阻力、社会服务链条延伸不足等难点，通过“牵头挂帅”、工作专班等领导机制，加强组织领导和统筹协调，压实工作责任，把党的政治优势、组织优势转化为推进“高效办成一件事”的动力和保障。同时，应提高党政干部对政务服务工作的领导能力，增强领导干部数字素养和服务意识，把政务服务工作纳入干部教育培训内容，推进典型经验和做法的交流互鉴。创新政务服务人才引进、培养、选拔和评价机制，对窗口受理人员、事项审批人员、帮办代办人员、服务管理人员等分类管理并加强激励，通过培养“金牌服务员”和“首席审批官”，增强一线服务岗位的成长性、吸引力和稳定性。定期开展政务服务一线工作人员培训，制定统一的工作人员行为规范标准，提高政务服务综合能力。
鼓励企业、社会组织和个人共同参与政务服务治理。发挥技术企业等市场主体的优势，通过建立企业数字产业联盟和“数字合伙人”等方式，参与“一件事”应用场景开发，赋能新兴技术嵌入。发挥中介公司等各类主体的专长，围绕产业链充分调动社会化、市场化服务资源，延长服务链。引导行业协会、公益组织等主体协助和补充衍生服务，在专业化服务、老年人服务、儿童关爱保护等领域丰富服务供给。激励公民有序参与政务服务治理，建设数字化渠道降低参与成本。提高公众参与的层次，前置参与的环节，由事后满意度评估和监督投诉向事前参与政务服务规划、设计乃至决策等关键环节转变，使政务服务及时吸纳用户需求，使界面设计、服务内容、系统应用、政策制定等更合实际、更接地气，让政务服务从能用、管用向好用、爱用转变。
六、结语
在数字时代，加快推进“高效办成一件事”，构建整体性服务，是优化营商环境、建设数字中国的必然要求，对推动高质量发展和中国式现代化具有重要意义。“高效办成一件事”作为优化政务服务的重要牵引，是后新公共管理时期政务服务模式的重大变革。我国长期推进电子政务建设、“放管服”改革、“互联网+政务服务”和数字政府建设，取得了一系列显著成效，为新阶段推动“高效办成一件事”奠定了良好的发展基础。也应当看到，政务服务改革是一个渐进持续的过程，特别是进入深水区，面临一系列深层次现实困境与制约因素，有待进行深入研究破解。
本文的核心贡献是基于后新公共管理的理论范式对“高效办成一件事”进行学理解释，提出“高效办成一件事”的本质是构建数字时代整体性服务模式，从价值属性、技术属性和协同属性三个维度解析“高效办成一件事”的内涵，构建“界面-内容-流程-数据-制度”的要素框架，讨论“高效办成一件事”面临服务一体化与后台部门化的对立、公共服务需求与政务服务供给的错位、跨域通办与属地管理的冲突、数据要素化与治理碎片化的矛盾、实践创新与制度滞后的摩擦等五方面的梗阻制约。实现“高效办成一件事”，需要构建系统性的治理进路，包括重塑以服务为核心的治理逻辑，完善以数据为牵引的服务体系，构建以协同为保障的政务生态。研究发现为推动政务服务改革、落实“高效办成一件事”提供了理论支撑和实践启示。在未来研究中，一方面有待及时跟进评估“高效办成一件事”取得的进展，发掘推进过程中新生成的阻碍因素并研究改进路径，另一方面有待持续完善和拓展数字时代整体性服务的理论模式，推动后新公共管理时期理论范式的创新发展。
本期来源：《电子政务》
本期编辑：许涵秋
本期校对：冯 源
