一、问题提出
在突发公共事件的应急管理过程中，组织间的应急合作是实现应急效能的重要工具，但也需要考虑当前属地管理为主的应急体制。在认真汲取2003年抗击SARS经验教训的基础上，以“一案三制”为核心的应急管理体系得以启动建设。随后《突发事件应对法》的颁布，确定了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制。2018年机构改革组建了应急管理部，应急管理体制呈现全灾种管理与全过程管理相互兼容的复杂情景，向跨灾种、跨部门、跨层级等综合协调的立体网络形态迈进，但属地管理的特征依旧明显。突发事件的跨域性和不确定性使得地方政府有效响应愈发困难，尤其是对于三种典型危机情境之一的跨界危机的应对。跨界危机跨政治边界、跨功能边界和跨时间边界的特征愈发凸显，需要多个区域的地方政府在应对跨界危机时需要展开应急合作。在展开应急合作时，跨界危机的“跨界”属性和当前属地管理模式构成了区域应急合作的根本性矛盾，如何化解“属地—跨界”的冲突成为学术界与实务界关注的重要议题。
党的二十大报告提出：“完善国家安全力量布局，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。加强国家区域应急力量建设。”以长三角、京津冀和粤港澳为代表的典型区域一直在推动区域之间的应急合作，中央纵向干预和地方横向合作等因素组合共同化解属地与跨界之间的冲突。虽然开展区域应急合作的形式、重点和进展存在差异，但都存在一个共性问题：合法性不足。《突发事件应对法》并未明确规定跨区域应急合作的执行流程，面对跨界危机的治理需求，区域地方政府间需要采取外部支持和内部激励的方式推动区域应急合作。那么，在合法性不足的背景下，面对属地管理和跨界危机的冲突，如何在地方政府间的差异化要素驱动融合下，实现区域应急深入合作？
围绕如何实现区域应急合作这一关键问题，已有研究展开了多方面的探索，主要分为三个方面。一是来自外部支持的纵向引导推动。从纵向看，中央政府在区域合作中主要起引导方向等关键作用，通过高位嵌入的外部支持方式激发地方政府横向间的深入合作；二是来自内部激励的横向建立合作。地方政府横向合作是区域应急合作的主战场，利益和资源是影响政府间应急联动及效果的关键因素，也是展开合作的内部驱动力，通常依托区域规划、行政协议和项目推进等形式展开合作，例如京津冀跨区域应急府际协议等，在合作过程中体现利益协调和资源整合的动态过程；三是来自技术层面的全局提供助力。技术是应急管理中的关键要素，信息技术是一项有效治理跨界危机的治理工具，有助于打破科层壁垒，实现地方政府间有效协同，例如智能监测预警平台。
在区域一体化和区域合作协议等政策逐步落地的背景下，虽然区域之间采取了一定举措推进应急合作，但未避免危机的再次发生，这可能归咎于在不断变化的复杂危机情境下，区域内地方政府只局限于应对当前危机事件的策略调整，而忽略了以往经验的知识转化，进而减少危机的负面影响或预防同构危机复现。地方政府面对危机情境进行危机学习，是实现危机治理的有效工具之一。危机学习是组织学习和危机情境的共同产物，是指个人或组织从已发生或正发生的危机事件中吸取经验教训，进行行为策略调整、组织机构优化、政策变革的行动过程，有助于提升应急效能、加强组织韧性和实现政策产出。当前跨区域应急合作的研究视角局限于府际合作或者技术视角，从历时性角度进行纵向观察，进而以危机学习解释区域应急合作属于一种新视角。鉴于此，本文以危机学习的理论视角，试图以危机学习作为区域应急合作化解“属地—跨界”冲突的关键钥匙，通过对长三角地区开展危机学习纵向之路的案例描绘，解剖区域政府展开危机学习的驱动要素和过程机制，及如何突破重重阻碍最终实现区域应急合作有效。长三角地区兼具区域应急合作的典型性和危机学习的场景适应性，是从危机学习理论视角分析区域应急合作的成功案例蓝本，也是危机学习在中国区域危机情境下的本土化经验实现与理论拓展。
二、理论基础与分析框架
危机学习源于组织学习，组织学习由Argyris等于1978年进行系统化研究，是一种常态化进程，在外部环境变化时及时纠偏以适应环境的不断变化，保障组织的可持续发展。而危机学习是在组织学习的基础上与危机管理结合的产物，关注一种非常态化的活动进程，通常呈现“一危机事件一学习”的特征。本文旨在以危机学习的理论视角解释分析区域应急合作何以可能的问题，需要先厘清危机学习的定义、过程和驱动要素。
在概念界定前，危机与学习之间存在何种关系是首先需要回答的问题。为了厘清两者之间的关系，Smith和Elliott从危机和学习的互动本质层面，将两者关系划分为三个层面：一是为危机而学习（Learning for Crisis），强调学习的目标是发展应对能力而不是寻求预防危机；二是作为危机的学习（Learning as Crisis），指学习过程对核心管理者的信念和假设提出根本性挑战，使其产生二次危机；三是从危机中学习（Learning from Crisis），从自身或他人的经验中学习，从而塑造组织制定的预防规范以产生较大的组织弹性。目前学界对于危机学习的定义大致包括两种：从危机中学习（Learning from Crisis）和危机引发的学习（Crisis induced learning），危机学习可视为是从一个或多个危机中吸取经验教训，为应对以后可能发生的危机构建预防体系。从学习深度划分，危机学习分为单环学习与双环学习，单环学习是指在不改变学习组织的价值观和目标的基础上，对组织的行为策略与操作程序进行修正调整；而双环学习是指重新评估学习组织的价值观、目标或结构本质，从而改变原有的行动逻辑以应对危机，例如对组织结构、政策、制度的变革调整。单环学习与双环学习可以交错发生，也可同时发生，往往以单环学习为起始点的危机学习，可能会以双环学习的形式结束。
危机学习贯穿危机治理全过程，是一个持续的过程，诸多学者从四阶段（数据采集、数据储存、数据处理、数据信息传输）、五阶段（收集与报告、分析和评估、决策、执行、后续行动）来探索危机学习的过程机制，比较具有代表性的是从知识信息加工、认知—行为、系统或行为的视角对过程进行分析。其中调查报告、信息获取与传播、执行行动计划及调整是危机学习过程机制的关键要素。在危机情境下政府组织开展危机学习并非本能反应，而是需要某些驱动要素推动进行。首先，危机被认为是政府组织开展危机学习的契机，危机发生使政府组织意识到现有决策、行动和政策支撑存在一定局限性，需要根据危机发生后所吸取的经验教训进行调整。其次，政治因素是较为突出的驱动要素，可以刺激政策议程设置进而开启政策之窗，推动公共政策变迁。在中国危机情境下，政治因素需要考虑中央和地方之间的上下互动关系，危机学习效果可能会自上而下逐级递减，如何均衡地方与中央之间的危机学习关系，需要在中央和地方的二维角度整合危机学习的驱动要素。
危机学习为区域政府间展开应急合作，化解“属地—跨界”的冲突提供了全新的理论视角和危机情境下的新解释分析框架。结合危机学习理论基础的回溯和上述区域应急合作现有研究归纳分析，本文以危机学习为理论视角，探寻区域应急合作化解“属地—跨界”的冲突的驱动要素和具体过程机制，所搭建的分析框架如图1所示：区域间危机的频繁发生使得区域政府认识到当前的治理流程和规则存在偏差，需要结合已发生的区域危机吸取其中经验，并通过知识转化传输至区域各部门中。在危机触发的危机学习过程中，一般体现在中央对地方的区域应急合作的目标设定、地方对中央目标设定进行资源调度的互动关系，两者互动推动了区域间展开应急合作的危机学习。而面临当前区域应急合作合法性不足的情况，地方通过区域间横向协议、项目等形式，促进区域之间展开危机学习。跨界危机的频繁触发、中央纵向的目标设定、地方横向的资源调度、合法性欠缺的规则补充共同驱动区域政府在应急合作中开展危机学习。区域长时间跨度的危机学习过程机制，具体包括利益导向的资源分配机制、技术导向的信息共享机制、过程导向的行为调整机制、结构导向的组织重塑机制和制度导向的政策变革机制。资源如何分配是区域应急合作的关键所在，合作收益大于交易成本才会催动区域政府间展开应急合作。技术被认为是打破部门壁垒的重要工具，区域政府间的信息共享促进区域组织间网络的形成。经历过危机的区域政府会反省在危机中未达到预期的行为和决策，对所发生的错误行动进行调整，进而激励区域政府采取一系列举措不断进行行为策略的调整，直到达到区域应急深入合作的目标。当行为策略的调整不能适配于不断变化的复杂危机情境时，区域政府需对现有的组织机构和政策制度进行价值层面的重塑。其中资源分配、信息共享和行为调整属于危机学习的单环学习层面，组织重塑和政策变革属于危机学习的双环学习层面，单环学习的失效会促使双环学习的产生，双环学习同样会促进单环学习的不断深入，单环学习与双环学习共同耦合促进区域应急合作的不断深入。
三、案例呈现：
长三角地区区域应急合作的学习之路
案例研究方法在回答“何以”或“如何”的问题上具有一定适配性，本文主要是从危机学习的视角分析区域应急合作化解现实冲突，重点是基于中国危机情境的理论本土化应用，而案例研究被视为解释中国之治的方法之一。案例研究方法素有诠释主义与实证主义之分，本文选择实证主义的案例研究方法：首先构建理论分析框架，再通过具体案例的实证分析验证或修正分析框架，从中找出具有一般规律性的理论。由于危机学习在时间维度具有明显的界限划分，需要在案例研究中加入时间切片，由此确定纵向案例研究作为本文的研究方法。本文案例选取在区域应急合作卓有成效的长三角地区，由上海市、江苏省、浙江省和安徽省组成，在区域应急合作方面发展迅速。长三角地区历经开展区域应急一体化建设、特定环节和类型的突发事件应急合作、国家战略支撑组织重构和协议政策颁布的深入应急合作、一体化协同和高质量示范的全面应急合作的过程，其区域应急合作不断演化的过程十分契合从危机学习理论视角解释区域应急合作化解“属地跨界”冲突问题，同时长三角地区在应急合作展开过程中具有明显的时间维度特征，处于螺旋上升的发展状态，符合危机学习促进合作有效的推演路径，其学习之路具体如图2所示。案例数据及资料主要来自以下方面：一是通过申请从长三角各地方应急管理局、长三角应急管理专题合作组等获取的相关内部纸质材料；二是通过多种途径获取的政府网站信息公开资料、新闻媒体报道等二手材料，主要采取人工和大数据爬虫技术。数据资料累计字数超过20万，为理论论证提供可靠支撑。
（一）从区域一体化建设到“属地—跨界”冲突
改革开放伊始，中国政府开始尝试在经济领域进行市场化改革，长三角地区成为首批开放的经济区域之一。这一时期，政府鼓励外资和国内投资进入长三角地区，推动了地区经济的初步发展。然而，这一阶段的发展主要是城市之间的相对独立发展，缺乏整体协调。20世纪90年代，为了促进长三角地区一体化，政府开始实施一系列政策，推动跨城市的基础设施建设和交通互联互通。一些高速公路和铁路建设项目开工，促进了长三角地区城市之间的联系，例如召开长三角地区及沿江地区规划座谈会。由此，长三角地区开始逐渐形成初步的区域协调合作格局。2000年初，随着上海经济的不断崛起，政府开始提出构建长三角地区的城市群概念，将上海作为中心，与江苏、浙江两省的若干城市形成紧密的经济合作共同体。政府对长三角地区的一体化建设予以更多重视和支持，推动长三角地区取得了较大的发展成就。2010年，长三角地区一体化建设进入新阶段。政府强调城市群的一体化发展，提出构建“1+2+9”的区域发展格局，即以上海为核心，与江苏的南京、苏州和浙江的杭州、宁波等9个城市为支撑，构建长三角地区协同发展的格局。政府加大对区域内交通、环保、科技、教育等领域的投资，推动长三角地区的一体化建设取得新的突破。首批跨省级行政区的发展规划《长三角地区区域规划》《长三角地区城市群发展规划》和《长三角地区区域一体化发展规划纲要》，分别于2010年、2016年和2019年实施。
长三角地区区域一体化的不断建设为区域应急合作提供了合作基石。由于区域之间的一体化程度不断深化，突发事件除自身的不确定性等特征，演化出跨域性的明显特征。跨界危机的发生持续考验着以属地管理为主的突发事件应对模式。早期长三角地区的城市之间由于行政区域制度不同，各地方政府确立的属地管理机制，可能导致在跨域危机事件发生时责任界定不明确。例如，在跨市的火灾、爆炸等事故处置中，各地因为不清楚责任界定而出现拖延和推诿责任的情况。城市之间可能缺乏有效的应急协调机制，当跨界危机发生时，会出现缺乏统一的应急指挥、信息共享不畅、利益冲突、资源调配不力的情况。由于尚未建立起高效的协作机制，导致危机响应时间延误和资源浪费。究其缘由，属地管理和跨界危机矛盾构成了长三角区域应急合作开展的根本性原因。
（二）事件属性由点到面的单环危机学习阶段
长三角地区展开区域应急合作最早可追溯到对“非典”这一跨界危机的应对。2003年签署的《长三角地区区域联防协议》指出，两省一市的党政机关和医疗卫生部门在属地管理的基础上，加强区域合作，建立部门分头负责的沟通渠道（此时安徽还未加入长三角地区的应急管理合作）。同时，为应对长三角地区层出不穷的环境污染事件，于2009年签署了《长江三角洲地区环境保护长三角地区工作合作协议》，坚持用改革的思路，打破地区分隔，深化交流合作，共同推动环境政策与制度创新；提高区域环境准入和污染物排放标准、重点推进太湖流域水环境综合治理、健全区域环境监管与应急联动机制、完善区域环境信息共享与发布制度。长三角地区在没有前期经验可学习的情况下，结合中央引领和自主探索的方式为区域应急合作打开了窗口，奠定了在公共卫生事件和跨界环境污染事件中的区域应急合作的基础，完成了从无到有的突破式创新，呈现围绕“点”事件属性而开展的局部合作。
随着跨界危机的不断发生，长三角区域应急合作通过对前期经验的总结与运用，逐渐覆盖至自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各个领域，呈现“面”事件属性的全面合作。2009年发布的《长三角道路旅客运输自然灾害应急预案》，打破长三角地区的信息壁垒以实现区域之间在危机情境下的信息流通。2010年苏浙皖沪签订《苏浙皖沪公安治安部门区域警务合作操作办法》，推动公安机关治安部门的区域警务合作。2013年三省一市发布《长三角地区城市合作协议》，分析长三角地区的应急管理现状、应急联动的需求与应急联动方法，试图建立长三角地区应急管理联动机制。同年，面对H7N9禽流感疫情，长三角地区展开信息互通、科学防控、区域合作的联防联控机制，并取得成效。2017年《长三角地区食品安全区域合作协议》明确建立食品安全战略定期研讨机制、食品安全违法犯罪行为联打联防机制等。在此阶段，不仅体现了在多个危机属性领域的覆盖扩散，也初步建立起区域应急合作的相关机制，包括联席会议、信息共享、区域应急培训和演练、应急物资救援等，通过不断的行为调适机制，推动区域应急合作的深入。
（三）组织重塑与政策引领的双环危机学习阶段
2018年11月，长三角地区区域一体化上升为国家战略。2019年12月，三省一市长三角地区应急管理部门在上海召开长三角一体化应急管理协同发展会议，共同签署《长三角地区区域一体化应急管理协同发展备忘录》，标志着长三角地区应急管理协同发展工作全面启动。2020年6月，长三角地区合作与发展联席会议召开，审议通过了《长三角地区应急管理专题合作组工作方案》，明确了组织架构、主要职责、合作内容、运行机制、保障措施。长三角地区应急管理专题合作组由三省一市应急管理部门组成，从2020年起，牵头单位按主要领导座谈会的轮值顺序进行轮值，组长由轮值省市的应急管理部门主要负责同志担任。
在中央高位推动和长三角地区逐渐积累经验和自主创新的推动下，三省一市对区域应急合作的组织机构进行了重塑，同时发布了新的政策引领文件，改变了在原有组织架构上的行为策略，进行颠覆式创新，重新指导长三角地区展开应急合作。合作内容主要围绕提升安全生产、应急管理和防灾减灾救灾能力，着力构建应急管理专题合作政策标准体系、应急预案体系、联防联控体系、应急指挥体系和应急保障体系。主要职责包括落实国家推动长三角一体化发展领导小组和长三角地区主要领导座谈会决策部署，加强与长三角区域合作办公室沟通对接和密切配合；推动落实长三角应急协作机制；研究制定长三角应急管理领域重要政策、年度计划与合作事项；组织开展长三角应急管理领域业务交流，建立合作机制，推进重大事项落实；完成长三角区域合作办公室交办的其他事项等。聚焦联防联控、合作共享、应急协同、优势互补，努力把长三角地区打造成应急管理治理体系和治理能力现代化先行示范区。
在组织重塑与政策变革的基础上，长三角地区树立更高的应急合作目标，向一体化协同的高质量发展迈进。长三角应急管理专题合作组自2020年组建以来，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，积极探索应急管理协同发展制度创新和工作联动的路径模式，推动长三角应急管理协同发展不断取得新进展、新成效。着重围绕“四个聚焦”，努力实现“四个提升”。聚焦重大突发事件，提升区域应对处置能力；聚焦重点领域，提升区域联防联控能力；聚焦支撑保障体系，提升区域资源共享能力；聚焦制度机制建设，提升区域协同发展治理能力。
四、跨区域应急合作中”属地-跨界“冲突得以化解的”钥匙“：危机学习
长三角地区经过早期区域一体化发展衍生出跨界问题，公共卫生事件与跨域环境污染事件激发了“属地—跨界”冲突，促使长三角地区初步展开应急合作。随着时间推移和跨界危机的频繁发生，区域应急合作扩散至各个危机属性领域，在建立联席会议、信息共享和应急演练等行为策略调整之后，区域应急合作仍未深入开展。这时在中央政府资源与政策的支持下，考虑到原有举措已面临瓶颈，长三角地区对现有组织机构和政策架构进行重塑，以此为基础建立专题合作机制，进而实现一体化协同、高质量示范、项目化推进和清单化落实的解决思路。通过长三角区域应急合作的学习过程，可窥见化解“属地—跨界”冲突的“钥匙”——危机学习是如何渐进式促进长三角地区实现区域应急深入合作，由此，本文进一步探讨长三角地区展开危机学习的驱动要素和过程机制。
（一）区域合作政府开展危机学习的驱动要素
探究危机学习的动因是对危机学习过程机制探索的前提，以跨界危机为触发窗口、以中央纵向干预为倒逼工具、以地方横向协调为驱动核心、以合法性保障为制度助力，共同组成区域合作政府开展危机学习的驱动要素。
1.跨界危机的频繁触发
危机的发生表现出现有机制存在的固有问题以及结构性缺陷。跨界危机的频繁发生不断冲击现有区域应急合作的治理体系和应对模式，进而引发区域合作政府对现有举措和理念的检讨，来自外界的社会压力和上级的政治压力，驱动区域合作政府开展危机学习，所以危机被视为开展危机学习的触发器。在长三角应急合作中，早期“非典”公共卫生事件和跨域环境污染事件的发生促进三省一市开始展开应急合作的危机学习，初步建立信息共享等机制。随后各种领域的突发事件频繁发生，网络信息的飞速传播使得危机引发公众的热烈探讨，社会舆情压力促使区域合作政府开展全局的危机学习，对长三角地区的所有类型突发事件制定相关匹配的合作协议。综上，长三角地区的跨界危机频发成为区域合作政府开展危机学习的窗口。
2.中央纵向的目标设定
地方政府间的应急合作与危机学习离不开中央政府的纵向干预与助推，中央政府通过颁布政策来推动地方政府开展危机学习，在上级政府的政治压力、行政问责和应急绩效考核的压力下，虽然使危机学习呈现一定的运动式特征，但不可否认的是促进了地方政府集中力量办大事，将有限的政府注意力和资源配置到区域应急合作的危机学习领域。在长三角应急合作中，2018年长三角区域一体化发展上升至国家战略，中央高位推动从一定程度上推动了长三角地区应急管理专题合作组的成立。此外，由中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中准确提出：加强重大污染、安全事故等联合处置；统一区域重污染天气应急启动标准；建立重点区域环境风险应急统一管理平台，提高突发事件应急管理处理能力；健全区域性重大灾害事故联防联控机制，完善总体应急预案及其相关专项预案等。由此，中央政府纵向干预的目标设定倒逼区域内地方政府开展危机学习。
3.地方横向的资源调度
区域内各个地方政府在开展应急合作时，需要考虑合作收益和成本之间的平衡关系，尤其体现在地方政府间横向资源的不协调，包括权力资源、物质资源、信息资源、技术资源等，资源较少的政府需要横向获取资源，资源较多的政府需要推进资源共享，区域内政府之间的资源差异与流通驱动区域合作政府开展危机学习，对资源的需求和调配使得区域政府逐渐优化应急合作中资源的有效分配。在长三角应急合作中，上海、江苏、浙江和安徽因应急管理中的属地管理辖区存在差异，在进行应急合作时需要调配三省一市的权力搭配，并且相对来说，安徽在应急资源供给方面处于劣势，这激发了区域之间的横向资源调度。经上分析，地方之间横向的资源需求与调度驱动区域合作政府开展危机学习工作。
4.合法性欠缺的规则补充
在纵向府际协同这一维度，因《突发事件应对法》对于区域之间的横向协同缺少制度性的安排，地方政府间开展应急合作面临合法性不足的窘境。上位法的缺失驱动了地方自主性创新，区域合作政府通过自主创新的规则补充，为区域应急合作提供指导性执行方向，合法性欠缺驱动了区域开展规则制定的危机学习过程。为应对合法性欠缺窘境，在长三角应急合作中自发签订合作协议、召开联席会议。例如三省一市签订《长江三角洲区域一体化应急管理协同发展备忘录》，长三角地区合作与发展联席会议审议通过《长三角应急管理专题合作组工作方案》。长三角区域展开危机学习进行合作协议的知识产出，本质上是因为当时未有统领性的制度性文件支撑区域的制度性集体行动。鉴于此，合法性欠缺成为驱动区域合作政府开展危机学习的关键要素。
（二）区域合作政府开展危机学习的运作机制
如何通过危机学习的运作来达到区域应急合作化解“属地—跨界”矛盾冲突的目的是本文的核心所在。在区域应急合作开展危机学习的驱动要素保障下，本文提出利益导向的资源分配机制、技术导向的信息共享机制、结构导向的组织重塑机制、过程导向的行为调整机制和制度导向的政府变革机制五种危机学习的具体机制。
1.利益导向的资源分配机制
区域合作政府开展危机学习首先应考虑利益如何整合的问题，作为展开集体合作行动的关键动力，需要通过利益导向的资源分配机制，实现在利益维度的危机学习运作。地方政府具有追求利益最大化的“经济人”属性，而在应急合作中利益主要体现在资源的合理分配，包括权力资源、应急物资和制度资源等，以学习促进规整初始资源不平衡的整体协调问题。
对此，区域合作政府在利益维度采取的危机学习行动主要体现在：（1）权力资源的合理分配。经济发达和投入较大的合作政府本应得到更多的权力分配，但为了使利益受损方更好地参与合作，会倾斜性地保障受损方的权力资源，以此达到权力资源相对均衡的格局，使区域应急合作更深入和长效发展。在长三角区域应急合作中，应急管理专题合作组的牵头方，并非由上海“一家独大”，而是以轮值的工作设计每两年进行主席方的更换，使得安徽等相对弱势一方获得了同样的权力资源；并且，参与应急合作的专家组成员构成上，按照“雨露均沾”的分配方式，三省一市都有相应的专家参与应急决策。（2）应急物资的合理分配。应急物资是实现有效应急处置、减少危机损失的重要物质保障。在区域应急合作初期，应急物资的合理分配有助于解决部分地方政府应急物资储备欠缺的现实难题，进而构建应急物资的协同储备和共享机制，从信息化和流动化等方面提高应急物资分配效率。长三角区域在应急合作中，逐渐建立应急物资储备规划、对接机制，构建了统一高效的区域应急物资储备保障机制，依托国家应急物资储备保障信息化平台，加快推动长三角应急物资储备保障信息化服务平台建设，建立了应急物资储备保障信息同步互通机制，形成了合理的应急物资分配机制。（3）制度资源的合理分配。由于宏观合法性不足的问题，区域应急合作的制度资源主要体现在合作协议、项目规划等地方政策执行中，相关制度资源需要囊括区域合作政府在内的各个地方政府及其下一层级政府之间的合作效力。例如在长三角区域应急合作中，三省一市签署的《长三角区域食品安全风险预警交流合作框架协议》，覆盖三省一市的各个层级政府，在合作框架中享有平等地位和权力。
2.技术导向的信息共享机制
区域合作政府开展危机学习应抓住危机情境下的信息要素，以技术导向的信息共享机制，实现中央与地方之间、地方与地方之间的信息流通。区域开展信息维度的危机学习需要搭建信息化平台，其带来的技术增量能够使中央与地方、地方与地方之间的信息实现有效共享和联动。
区域合作政府在信息维度采取的危机学习行动主要体现在：（1）技术赋能的信息平台搭建。建立统一的信息化平台，有利于收集、整合和管理各类与应急管理相关的信息，包括灾害数据、预警信息、资源信息等，同时整合来自地方政府、专业机构、网络平台等发出的多样化信息。在长三角区域应急合作中，三省一市建立应急网络通讯互通平台，以“大数据”和“互联网+”为依托，积极构建应急救援平台，统筹推进应急管理和安全生产的监管，大大提升了监管的科技化和精准化水平，实现交界地区重点地段（场所）视频资源的实时交流传输，便于各方开展现场联合调度、共同研判处置各类事件。（2）中央与地方的信息联通。中央与地方需要建立信息系统对接机制，实现数据共享和信息互通。地方可以将本地的应急信息上传到中央平台，中央也可以向地方下发预警信息和指令。在应对突发重大公共卫生事件的过程中，开发基于电子病历直推的传染病疫情报告与管理系统，以省级为单位实现全程传染病数据交换，构建了融合传染病报告监测系统和急性呼吸道感染综合监测子系统的信息化平台，用信息化助力新发传染病早发现早预警，实现地方与中央之间关于传染病的信息联通。（3）区域地方之间的信息共享。建立区域内地方之间的信息共享和联动机制，通过应急管理的信息联络机制，实现地方之间信息的实时传递和协同应对。在长三角区域应急合作中，针对自然灾害、安全生产、危化品领域等突发事件，建立的应急管理日常工作信息交流机制，使上海、江苏、浙江和安徽的应急指挥平台实现互联互通，在应对“烟花”“梅花”等台风中发挥作用。
3.结构导向的组织重塑机制
为适应跨界危机的复杂性与不确定性，经过历次危机的经验教训总结，区域合作政府开展危机学习应当不断推进应急组织机构的优化，进行结构导向的组织重塑机制。组织重塑不仅包括地方之间应急管理合作组，也包括区域应急府际合作和公私合作的应急合作网络。
区域合作政府在结构维度采取的危机学习行动主要体现在：（1）专项应急管理合作组的重塑。跨界危机频发的关键原因在于区域地方政府之间的结构偏差，未形成真正的协同合作，需要成立相关有效的专项应急管理合作组使区域应急合作的结构保持弹性。在长三角应急管理合作中，《长三角应急管理专题合作组工作方案》明确重塑长三角的组织架构，在省级层面成立了由三省一市的应急管理部门组成的应急管理合作组，执行轮值制度。（2）区域应急合作府际协同的重塑。在国家领导小组的统筹下，通过专项规划和相关项目对地方各省市予以任务派发，与区域地方政府领导共同组成领导层。区域地方政府之间由应急管理协调部门进行资源匹配和利益均衡，呈现各级政府各自发挥治理效能的格局。（3）区域应急合作网络的重塑。参与区域应急合作虽然政府主体是核心，但不可忽略社会的关键作用，政府应合理利用社会力量的补充性治理，为区域应急合作提供助力。例如《共同推动长三角地区社会组织协同发展合作框架意向书》促进社会组织一体化实现，搭建“招才引智、供需对接、资源整合、共建共享”的社会组织交流平台，为应急合作网络画上不可或缺的一环。
4.过程导向的行为调整机制
区域合作政府开展危机学习应当在变化的危机情境下保持持续的行为调整机制，在区域应急合作的过程中经过多次危机的历练，区域合作政府之间进行应急培训和演练等调整行为，从省级政府往下层级展开局部的渐进合作，并实现影响区域全局联动的合作机制，主要体现在过程导向的行为策略调整与纠偏调整。
对此，区域合作政府在过程维度采取的危机学习行动主要体现在：（1）应急培训与演练的调整。应急培训和演练是在下一次危机发生前的模拟学习，通过模拟的方式复现危机发生后所带来的影响，并在危机发生期间进行现有行为策略的调整，例如信息发布、舆情回应、应急决策等行为。在长三角应急合作中，定期开展消防安全或者专项安全生产人才专题培训班，以丰富应急人才的应急知识。同时开展危险化学品重大生产安全事故联合演练，检验三省一市的指挥调度、信息化应用、医疗救援、后勤保障等综合处置能力。（2）多层级政府的渐进合作。区域应急合作虽然首先在省级政府展开，经过危机学习的不断深入在下层级政府也逐渐开展局部合作，对已有的相对独立的危机应对中进行调整，实现局部深入合作。在长三角应急合作中，青浦、吴江和嘉善三地所构成的层级政府首先展开局部的区域应急合作，探索“危险管控、执法标准、信息管理、应急指挥”四个一体化，在信息互通、工作互联、资源共享等方面，不断进行应急联合演练调整。提升局部区域应急处置能力。（3）全局联动的合作机制。经过区域一体化和应急合作专题合作的不断推进，长三角地区建立起“上下联动、三级运作、统分结合、各负其责”的合作机制。
5.制度导向的政策变革机制
区域合作政府开展危机学习应当在总结危机的经验教训之后带来制度导向的政策变革机制，跨界危机的频发对当前的政策体系提出挑战，需要进行政策变革以完善当前的政策体系，为区域应急合作提供政策性的引领作用。
区域合作政府在制度维度采取的危机学习行动主要体现在：（1）应急预案的逐步变革。应急预案作为跨界危机发生后具有引领性的操作流程，危机发生后可能表明当前应急预案存在偏差，当然应急失灵的原因更多体现在应急响应本身，但如何实现有效的应急响应，应急预案仍发挥至关键作用。长三角地区在经过不同类型的跨界危机后，逐步完善具体领域的应急预案，例如《长三角道路旅客运输自然灾害应急预案》《空气重污染专项应急预案》等专项应急预案，并研讨编制《长三角重大突发事件联合应急预案》。（2）合作协议的统筹变革。区域之间自发签署的合作协议作为合法性不足的制度补充，在区域应急合作中直接对合作效果产生重要影响，以危机对合作协议的持续考验为载体，总结归纳合作协议需要修正的部分，并且不断补充不同危机属性的合作协议和综合性合作协议。长三角应急联席会议陆续签署《上海江苏浙江安徽应急管理合作协议》《长三角地区应急物资储备保障高质量一体化发展战略合作框架协议》《长三角应急物资协同保障协议》等合作协议，陆续覆盖不同类型的跨界危机，并形成综合性合作协议。（3）应急合作体系的理念变革。长三角地区在区域应急合作不断深入的路上，化解“属地—跨界”冲突关键在于合作理念的变革，从最初危机所触发的单环危机学习，到组织结构重塑和政策变革的双环危机学习，再到一体化和高质量领衔的协同危机学习，区域应急合作理念不断深入，使得区域应急合作实现根本性转变并产生合作效能。
（三）何以耦合：区域应急合作危机学习的内在逻辑
区域合作政府在开展危机学习，贯彻利益导向的资源分配机制、技术导向的信息共享机制、结构导向的组织重塑机制、过程导向的行为调整机制和制度导向的政策变革机制时，也展现出单环危机学习和双环危机相互耦合的内在逻辑，如图3所示。其中单环学习包括利益导向的资源分配机制、技术导向的信息共享机制和过程导向的行为调整机制，注重于跨界危机应对行为层面的策略调整；双环学习包括结构导向的组织重塑机制、制度导向的政策变革机制，注重于跨界危机应对理念、政策层面的整体革新。
1.从行为层面到理念层面：单环学习向双环学习的转变
在最初面对跨界危机时，区域合作政府会首先展开临时性策略上的行为调整，例如准时进行信息发布、动用信息化工具进行应急处置等以往可能未执行的应对策略，不断进行资源协调、利益整合等方式可能也未能避免同构性的跨界危机复现。当危机学习结果与学习目标未能匹配时，区域合作政府便反省当前的治理理念和政策体系是否存在问题，进行组织结构、治理理念和政策制度等方面的全面变革，以新的理念和架构引领区域合作政府来应对跨界危机，提高区域合作政府的跨界危机应对能力。在长三角区域应急合作中，最初发生的公共卫生事件和环境污染事件使得区域政府进行单环学习，遂临时性地签订了合作协议，但合作协议只局限于具体的事件当中不具备引领性。主要通过控制污染物排放标准、健全区域环境监管与应急联动机制、完善区域环境信息共享等行为策略来应对危机，随着不同类型跨界危机的频发，现有行为策略已无法应对复杂多变的多类型跨界危机。直到长三角区域成立应急管理专题合作组，并对各类突发事件的应急预案进行补充和优化，对合作协议不断进行革新，以“一体化”和“高质量”的治理理念引领区域合作政府有效应对跨界危机。长三角区域应急合作的危机学习由行为层面转变到理念层面，实现了单环学习失效后进而开展双环学习的转化逻辑。
2.理念转变引领行为调整：双环学习中单环学习的持续
在进行理念变革的双环危机学习后，也不应停止单环学习，虽然以单环学习为起点的危机学习会以双环学习为终点，但双环学习并不是危机学习的终点，危机学习应贯彻跨界危机发生的全过程。在双环危机学习知识生成的组织、政策和理念变革的基础上，区域合作政府在遇到下一次跨界危机时在双环危机学习成果的引领下继续进行行为策略的调整，保持单环危机学习的持续性，在资源分配、信息过程、行为调整等方面进行学习，也给下一次全新的双环危机学习进行铺垫。在长三角区域应急合作中，双环危机学习成果坚定区域应急合作始终紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，在应急管理专题合作总体框架下，制订出台长三角一体化政策标准制订管理办法；完善长三角安全生产领域失信制度惩戒名单管理办法；制订长三角区域事故灾害应急演练评估指南；制订完善长三角应急管理专家跨区域使用和管理办法；推动跨地区气象和海洋等灾害预警、联动和多途径预警信息发布；联合研究编制长三角重大突发事件总体应急预案；健全和完善区域内应急救援绿色通道机制，协同处置重特大险情灾情；建立抢险救灾物资灾时快速调动机制，探索长三角应急物资支援和补偿制度；建立完善跨区域应急救援力量调动机制；丰富和充实应急管理专题合作专栏，探索跨区域应急管理重大舆情信息联合发布。在理念转变引领行为调整的整体趋势下，双环危机学习使得单环危机学习得以持续，两者相互交替或并列进行，形成连续性的危机学习过程。
五、结论与讨论
区域应急合作普遍面临属地管理与跨界危机之间的根本性冲突难题，本文以危机学习的理论视角，通过对长三角地区跨区域应急合作的纵向观察，揭示了危机学习作为关键“钥匙”如何化解“属地—跨界”的冲突，实现区域应急深入合作。研究发现：
一方面，本文从区域应急合作政府开展危机学习的驱动要素出发，按照触发危机学习契机的思路，依次分析哪些关键要素驱动了危机学习过程。首先，跨界危机的频繁发生不断冲击现有区域应急合作的治理体系和政策引领，进而引发区域合作政府对现有举措和理念的检讨，驱动区域合作政府开展危机学习，危机也被视为开展危机学习的机遇或触发器；其次，在中国危机情境下区域合作政府开展危机学习离不开中央政府的纵向干预与助推，中央政府通过政策颁布来推动地方政府开展危机学习；再次，合作收益和成本之间的权衡关系是合作的核心，地方横向合作政府之间的利益与资源的不平等驱动了区域合作政府开展危机学习；最后，合法性不足的规则补充是驱动危机学习的最后一环。
另一方面，如何化解属地管理和跨界危机的冲突，关键在于危机学习的具体过程，其运作机制主要包括以下五种机制：一是利益导向的资源分配机制，实现在利益维度的危机学习运作。地方政府具有追求利益最大化的“经济人”属性，而在应急合作中利益主要体现在资源的合理分配，包括权力资源、应急物资和制度资源等，以学习促进规整初始资源不平衡的整体协调问题。二是技术导向的信息共享机制，实现中央与地方之间、地方与地方之间的信息流通。区域开展信息维度的危机学习需要搭建信息化平台，带来的技术增量能够使中央与地方、地方与地方之间的信息实现有效共享和联动。三是结构导向的组织重塑机制，为适应跨界危机的复杂性与不确定性，经过历次危机的经验教训总结，需要革新区域应急合作的结构载体。组织重塑不仅包括地方之间应急管理合作组，也包括区域应急府际合作和公私合作的应急合作网络。四是过程导向的行为调整机制，在区域应急合作的过程中经过多次危机的历练，区域政府之间保持相关应急培训和演练的调整，从省级政府往下层级展开局部的渐进合作，并实现影响区域全局联动的合作机制。五是制度导向的政策变革机制，跨界危机的频发对当前的政策体系提出较大挑战，需要进行政策变革以完善当前的政策体系，为区域应急合作提供政策性的引领作用。同时，利益导向的资源分配机制、技术导向的信息共享机制和过程导向的行为调整机制所组成的单环学习，与结构导向的组织重塑机制、制度导向的政策变革机制所组成的双环学习，存在相互耦合的内在逻辑。
本文的理论对话和理论贡献主要体现在：基于中国危机情境，对跨区域应急合作进行历时性考察，弥补了当前从时间维度对于跨区域应急合作关注的不足。本文创新性地以危机学习为理论视角，探索作为区域应急合作化解“属地—跨界”的冲突的“钥匙”——危机学习的驱动要素和具体过程机制，为区域应急合作提供了一个新的理论解释框架，同样丰富了危机学习的理论研究图谱。区别于停留在中央纵向和地方横向之间互动逻辑的区域应急合作研究，本文从区域应急合作和危机学习两个维度搭建桥梁，同时回应了党关于加强国家区域应急力量建设和总结经验教训的双重关切。此外，对危机学习指导区域应急合作的驱动要素和运作机制进行刻画，描绘了危机学习理论解释区域应急合作的过程机理，共同构成了中国危机情境下区域政府应急合作进行知识产出，以危机学习成果促进应急合作的逻辑链条。
本文虽以危机学习为切入点，打开了区域应急合作与之连接的逻辑动线，解构了危机学习领域和跨区域应急相关的研究议题。然而，作为一项理论解释性的探索研究，虽然在理论基础与分析框架构建中逻辑清晰，取得了一般性的规律性理论产出，但这仅限于选取案例同类型的现象，案例的特殊性可能使得研究结论相对欠缺，需要更多不同类型的现象进行普适性的理论检验。其次，本文的资料获取主要来自于非访谈的二手材料，其材料的支撑性可能相对不足。
本期来源：《甘肃行政学院学报》
本期编辑：陈思洁
本期校对：胡 鑫
