政务信息化建设的知识生产机制研究
——基于A区政务服务中心的案例分析
武楷彪 朱博宇 甘甜 黄璜
作者简介:[1]武楷彪，北京大学政府管理学院博士候选人；[2]朱博宇，北京大学政府管理学院博士研究生；[3]甘甜，对外经济贸易大学政府管理学院讲师，硕士生导师；[4]黄璜，北京大学政府管理学院副院长，北京大学国家治理研究院副院长，北京大学公共政策研究中心主任、公共治理研究所副所长、教授，博士生导师。
文章来源：《电子政务》2024年第10期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：2024/8/21
版块分类：前沿文献（推送前知网下载量：691）
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摘要：随着信息技术在政府组织的深入应用，政务信息化建设逐渐表现出跨部门、跨层级和跨阶段的复杂特性，已有的“技术-组织”分析视角忽略了信息技术诠释弹性特征，即组织个体发挥能动性塑造技术被构造的过程，因而较难解释在田野中看到的现象：在不改变技术特性、组织结构以及制度环境的条件下，某信息化项目为何可以成功实现从业务信息化走向智能化？为此，引入知识生产的视角，深入分析政府与企业间及其内部的知识生产过程。首先梳理了政务信息化项目中的知识转化流程，涉及概念知识、原型知识、产品知识和反馈知识这四类知识的生产。进一步基于SECI模型，构建了知识生产机制的分析框架。通过对A区政务服务中心的案例分析，研究揭示了四个关键知识转化机制：概念知识外显化的诠释机制、原型知识组合化的互嵌机制、产品知识内隐化的调适机制以及反馈知识社会化的引导机制。建议在政务信息化项目中促进概念知识的显性表达、提供原型知识的共享情境、搭建产品知识的调整空间，以及提高反馈知识的有效吸收，以促进知识生产制度的构建。除了对实践的具体贡献，从知识管理的角度对传统数字政府理论框架进行了理论性扩展，为电子政务领域的研究提供了新的视角。
关键词：政务信息化;知识生产;政务服务;数字政府;数字化转型;
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信息技术已深度融入政府治理和服务之中，技术发展有效推动了政府组织的转型，使得国家看见社会的“视力”逐步“清晰”[1]。企业作为信息技术的提供者，承担了给政府戴上合适“眼镜”的任务，这表明在数字化转型过程中，政府和企业需相互融合形成技术与行政互嵌的数字治理模式[2]。然而，随着数字政府建设不断推进，学界和实务者逐渐意识到政务信息化项目建设并非一帆风顺，一些棘手的问题也随之出现，人们不断抱怨“懂技术的不懂业务，懂业务的不懂技术”。究其原因，由于技术提供者和技术使用者分离，当外源性技术进入政府组织后，政府组织并不会自动转向提升组织效率和效能这一理想方向。为解释政府信息化转型过程，已有研究多从“技术-组织”互动视角展开阐述，并形成了技术决定论[3-5]、社会建构论[6,7]、技术与组织互构论[8-10]、阶段论[11]等理论分析框架。在上述视角下，围绕数字政府建设项目为何失败或失效的讨论也可大致分为三类视角。第一，技术视角，认为技术相关因素会影响组织使用技术的效能[12]。第二，组织视角，认为组织层面的协调能力、组织能力以及成熟度会决定政府数字化转型成败[13]。有研究指出，政府内固有的科层制度非但难以被技术重塑以形成全新的组织流程[14]，反而在采纳技术后，可能会加大政府内部的条块分割[15]，从而影响组织绩效。第三，制度、文化等环境视角，Jennifer Pahlka（美国奥巴马总统的首席技术官）专门探讨了那些倾注总统政治理想、致力于采用数字化手段更好服务民众的信息化项目为何运行不畅，指出美国等级制度下的官僚文化结构、政府臃肿的制度设计等都是数字政府建设过程中造成政策制定者美好愿望落空的原因[16]。基于上述视角，可以认为如果没有解决技术、组织或制度环境等问题，技术与组织的互动过程将面临极大的不确定性，最终影响组织采纳技术后的绩效。然而，在田野调查中观察A区新的政务信息化项目建设过程时发现，技术的执行过程不仅仅受到组织制度和组织内与组织间网络的影响，还受到组织个体对信息技术掌握能力的影响。案例中具有软件工程知识背景的技术官僚通过不断学习业务和技术知识，在不显著改变技术特性（如更换技术提供商）、组织结构（如形成信息化部门和业务部门统筹领导小组）和制度环境（如改变组织制度安排）的条件下，完成了已有业务信息化走向智能化（即建成后的平台不仅仅能完成线上的办理业务，还能实现业务运营管理功能）的目标。面对这一现象，现有“技术-组织”理论框架并不能很好解释外源性技术如何与政府组织融合交互最终改变组织运营管理模式进而提高组织效率这一过程，究其原因在于当前“技术-组织”研究主要是把政府组织和企业技术分别简单拆分成可改变和不可改变两类，忽略了信息技术与传统生产技术的重要区别：信息技术的诠释弹性（interpretive flexibility）更强。诠释弹性由奥利科夫斯基提出，用于描述技术使用者在技术开发或使用时卷入技术构造过程的程度。他指出影响技术与组织互动过程的不仅仅是技术、组织或制度因素，实际上还受到技术使用者的知识和权力影响[17]。信息技术之所以诠释弹性更强，主要源于信息技术可以对组织的管理知识进行封装[18]。换言之，技术至少包括生产性技术和管理性技术两类，传统技术（例如物理机器）解决的是生产问题，此时，物理机器就是技术知识（关于构造机器的知识）本身，而信息技术具备改造组织管理、决策模式的潜力，组织本身便可被视作技术的集成。以企业信息化的主要投资项目ERP(enterprise resource planning，企业资源计划）为例，其不仅仅是信息技术的集成，更是管理方式的系统化表达[19]。对信息技术诠释弹性较强这一观点采用一种形象化表达即是“传统工业技术是肌力，取代的是肌肉，而信息技术是大脑和神经系统，取代的是思考、传播和计算”。遗憾的是，现有研究还较少关注政务信息化项目建设过程中技术使用者对技术的建构过程，忽略了技术进入组织后组织个体的知识生产和转化过程。究其原因，可能是因为学者缺乏完整介入从无到有的信息化项目开发过程的机会，只能对已有信息化项目的功能更新开展研究。这使得当前学界忽略了一个事实，即政府部门可以选择使用什么样的技术，这就是为什么要关注技术被制造（即政务信息化项目建设）的过程。技术是制造和使用人工物[20]，在本质上，技术与组织互动过程其实是组织内个体吸收、消化、利用技术改造组织内知识结构和分布的过程，且这一过程在信息技术的连接交互性作用下还会受到多方主体影响，正如有学者指出e-government将走向we-government[21]。由此可见，采用知识视角分析数字政府领域技术与组织互动过程可以更好地体现信息技术的特性，并有助于建立技术、组织互动结果与组织绩效的因果联系。知识视角并非首次提出，实际上，已有少数学者提出知识管理、知识生产在政府数字化转型中的重要作用。有研究表明，由于缺乏专业技术知识，政府往往被迫将关键信息技术和数据分析的任务外包，而没有主动积累专业知识，这些外包方式会增加政府进一步建设的代价和数字化转型成本。更令人担忧的是，随着大模型等新兴信息技术广泛应用于政府中，如果政府无法深入了解所使用的算法，可能会造成严重的信息不对称，产生低治理绩效的后果[22]。一些国家兴起建设数字政府单元（digital government units,DGU），通过吸纳专业人员（如设计师、产品经理等）到行政主管部门来解决数字化转型面临的诸多问题[23]。此外，技术与组织研究的核心提出者也在其著作中指出，在该领域，知识、绩效等主题也占据着重要位置[24]，但目前还少有研究将上述领域关联起来。综上所述，信息技术的强诠释弹性让组织内的个体通过增强能动性等方式影响技术与组织互动过程。此时，企业提供的技术服务对于政府组织而言是外源性的知识供应，技术与组织互动的本质其实是企业的技术知识与政府组织内已有经验知识的互动。采用知识观分析数字治理过程的优势在于，在理论层面扭转“把政府视为被动技术嫁接者或主动规划策略家”的静态观，而是走向“政府、企业乃至公民知识生产”的动态观；从现实来看，越来越多的案例表明政府也在不断掌握新的技术，如首席数据官的设立，体现了政府的组织创新和知识生产的过程[25]。尤其是中国政务信息化历经40余年发展，经历了政府信息化、电子政务和数字政府三个阶段[26]，目前已经走向了以政府投资建设为主，项目建设成果归政府所有的政企合作模式[27]，在这一模式下，政府可以专注政务业务改革以及行政管理服务，而企业方可以专注于提供技术保障，如何整合政务信息化项目中碎片分散的主体使之更加协调成为数字政府健康发展的关键[28]。基于知识生产视角，试图回答如下问题：(1)政务信息化项目中包含哪些主要类型知识，它们之间如何转化，以及这些知识是被哪些主体生产出来的？(2)在不同类型知识转化过程中，知识生产的可能机制是什么？在回答上述问题的基础上，进一步探讨如何从知识生产的角度来促进政务信息化项目建设，从而实现政府治理能力提升的目标。![]()
著名经济学家弗里茨·马克卢普（Fritz Machlup)1981年撰写的Knowledge:Its Creation,Distribution and Economic Significance,Volume I:Knowledge and Knowledge Production中指出：“我将知识生产理解为任何旨在于人类心灵中创造、改变或确认有意义的感知、意识、认知或知觉的任何人类（或人类引发的）活动——无论是自己的还是其他人的（l define knowledge production as any human (or human-induced) activity effectively designed to create,alter, or confirm in a human mind a meaningful apperception,awareness,cognizance,or consciousness of anything whatsoever.）”[29]。在管理学领域，达文波特（Davenport）和野中郁次郎（Ikujiro Nonaka）是知识管理领域的代表性学者。达文波特很早便指出组织内个体实践有助于集体知识生产，且组织应当让成员可以便利获取集体知识，同时通过保护组织知识生产能力来排除竞争对手，即达文波特把组织内多个个体在共同目标指引下的互动过程视作知识生产[30]。野中郁次郎的SECI模型也是经典的知识创造模型[31]。然而，上述研究主要关注企业组织，对政府组织内的知识生产问题涉猎较少。中国已有一些学者关注到政府组织知识生产问题，如杨宏山关注政策试验领域的知识生产问题[31,32]；黄璜提出政府是一个信息系统，知识在该系统中扮演提供动力的角色[34]。基于上述观点以及对政府知识管理[35]的讨论可以发现，就政府过程而言，知识生产在广义上不仅包括政策创新，也包括所有对信息进行加工处理后获得的对政府行动具有指导性信息的过程。对于任何组织，输入的旧信息不可能直接变成输出的新信息，所以组织要做的事情就是怎么把输入的信息形成判断并做出决策（输出），这一过程便依赖组织的知识生产和转化。从知识管理的角度看，组织是知识的集成体[36]，其能够创造个体集中使用专业知识的环境和条件，这一条件对隐性知识交流、传递和转移必不可少[37]。正如野中郁次郎在其知识创造理论中所强调的，组织内部的社会互动是知识转化的关键动力，它不仅促进隐性知识向显性知识转变，还增强了知识的实用性[38]。在此基础上，政府组织进行信息化项目建设的目的在于，通过吸收外部技术知识来更好地实现政府的对内管理和对外服务。由此，信息化项目不仅仅是技术实施过程，更是一个组织内个体运用外部技术改造组织的知识转化活动。政府知识，包括政策法规、业务流程、工作方法、案例分析及决策依据等，在履行职能的过程中不断生成和积累，构成了政府管理和服务的坚实基础。因此，政务信息化建设是将这些政府内部掌握的知识翻译表达成信息技术语言的过程。一般而言，项目建设可大体分为五个阶段：顶层设计（或功能设计）、系统原型图设计、系统开发、系统测试和系统上线[39]。当然，这五个阶段并非完全按照线性开展，而是一种循环迭代往复的过程。这种迭代过程不仅确保了项目的连续性和适应性，也体现了知识管理中的动态性和进化性[40]。基于上述政务信息化项目建设过程，参考已有研究，按知识产生的顺序对知识转化过程进行分类[41]，围绕政务信息化项目建设不同阶段，将每一个阶段视作某一类知识的知识生产过程，如概念设计阶段对应概念知识生产，以此类推，且不同知识之间存在知识转化。第一，概念知识，主要是关于政务信息化项目建设的总体服务目标和模式等相对宏观的知识，由于创新类的信息化项目常常是新的愿景规划，因而决策者会提出一些新的概念，这些概念牵引着项目推进。这类知识的形成和转化是基于战略层面的决策和规划，而战略不仅反映了组织的意图，也是组织实践的基础，有效的战略正是提高组织效能和竞争优势的关键[42]。概念知识是组织战略资源的一部分，为项目提供方向和框架，确保了从项目启动到完成各阶段活动的连贯性和有效性，是其他知识转化活动的出发点。第二，原型知识，主要是政务信息化项目建设过程中关于项目方案的表达，包含业务架构设计、系统架构设计、数据库设计、流程设计和逻辑设计等内容，原型知识的明确便于组织进行知识共享和应用。因此，这一部分知识既能表达项目设计理念，也能让研发人员也以此为参考标准进行产品开发。第三，产品知识，主要是关于信息化产品具体开发实践过程中的知识，一般由企业生产和掌握。在这一阶段，设计和理论被应用于实际的产品开发中，体现了学者提出的反射性实践理论，即通过实践中的试验和错误来解决问题的“干中学”过程[43]。第四，反馈知识，主要是信息化项目建成后，系统用户与系统服务对象在使用过程中的反馈。这类知识是评估成果和持续改进的关键，反映组织学者对反馈机制重要性的强调[44]，通过这种反馈，组织能够识别并解决问题，优化系统性能，进而提升服务质量和用户满意度。在理想情况下，上述四类知识相互转化，共同推进信息化项目建设（参见图1）。
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在明确了政务信息化的主要知识类型和转化过程后，进一步探讨每一种知识类型是由何种主体产生以及具体转化路径。在知识转化研究中，比较有代表性的是野中郁次郎和竹内弘高提出的SECI知识转化模型，该模型借鉴了波兰尼将知识划分为显性知识（explicit knowledge）和隐性知识（tacit knowledge）的方式。其中，显性知识是指可以形式化和系统化表达的知识，而隐性知识则是与个人以及场景高度相关的，其相对较难形式化[45]。基于这一划分方式，知识转化的过程实际上也是显性知识和隐性知识互相转化作用的过程。具体而言，SECI模型包括四种知识转化模式，分别是隐性知识间的社会化（socialization）、隐性知识转向显性知识的外显化（externalization）、显性知识之间的组合化（combination），以及显性知识转向隐性知识的内隐化（internalization)[31]77。近些年，野中郁次郎等学者探讨了公共行政中的知识创造问题，认为与新公共管理运动相关理论相比，知识管理理论更适用于政府组织创新，这是因为政策创新的目标是提升公民日常生活质量，这离不开从现实生活获取关于公民生活的隐性知识[46]。然而，SECI模型并没有明确知识异质性较强的两类组织是如何转化知识的，因而，在SECI模型框架基础上结合所涉及的四类知识，构建了政府组织和企业组织中不同主体间的知识创造和转化过程，可用于分析政务信息化项目的知识生产（参见图2）。
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具体而言，在最初项目设计阶段，决策者将关于政务信息化项目的概念知识传递给技术官僚，这一阶段对应决策者隐性的概念知识外显化过程；其次，技术官僚与企业共同制定项目的顶层设计规划，即两者的显性知识互相组合，并以原型设计图等方式呈现关于系统设计的显性知识，对应SECI模型的组合化过程；再次，由企业完成具体产品开发，这里面涉及产品知识内隐至系统开发者的过程；最后，在系统完成后，系统的具体使用者会将系统使用的反馈知识传递给技术官僚或系统设计者，技术官僚会根据反馈知识重新与决策者讨论形成新的功能设计，由此不断迭代往复循环。可以发现，与传统SECI模型不同，该分析框架强调两类具有异质性知识的组织主体（政府组织和企业组织）内以及之间的知识转化过程，体现了组织间和组织内多主体的知识生产。
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由于需分析知识生产中涉及的多主体复杂动态协同过程，而案例研究适合揭示情景、过程和效果之间的互动关系[47,48]，有利于实现公共管理学科知识生产目标[49]，所以采取案例研究方法。在案例选取上，选取A区的政务信息化建设项目，选取理由包括：第一，重要性，该区为当地经济发展水平较好的区域，其政务服务水平也走在全市前列，率先打造了多个政务服务生活圈和服务体系，因而，A区的信息化建设项目在政务服务领域具有重要参考价值和意义；第二，可及性，研究团队自2023年3月至2024年3月一直在该区进行调研，在此期间，经历了项目从顶层设计到具体实施规划再到系统开发直至最后上线的全过程，并且在项目正式运行过程后，以参与式观察方式了解了项目上线后的迭代过程；第三，典型性，该案例所开展的信息化项目为当地近几年的重点项目，试图打造全国标杆性政务服务，涉及大量创新过程，因而可以较好地体现出政府与企业组织之间以及组织内的知识生产过程。总体上，对该案例的剖析有助于提炼一般性的政务信息化项目服务知识生产过程及内在机制。在资料来源上，遵循多资料来源建议[50]，既通过对相关地区的人员进行深度访谈了解政务信息化项目建设过程，也辅之以文献、政策、项目建设文件以及媒体报道等二手数据作为实证材料，且在具体分析过程中，按照“三角验证”原则将多来源资料进行校验，避免一手资料因为印象管理和回溯性不足带来的问题[51]，从而保证分析的信度和效度。具体来说，该项目由A区管委会统筹推进，并由A区政务服务中心负责，具体落实单位为A区政务服务中心信息化处，同时A区政务服务中心业务处负责服务人员管理和系统的具体操作实施。信息化项目的具体开发由企业完成，具体可分为两类企业：一类是国有企业，由A区投资控股有限公司全资建立，主要负责项目的统筹集成；另一类是私有企业，主要负责项目具体的系统开发工作。围绕该信息化项目的不同主体，分析资料主要源于两个渠道。一个是非结构化访谈，访谈对象包括：(1)信息化项目建设相关政府方，如决策者、一线干部、业务人员以及基层员工；(2)信息化项目建设相关企业方，如系统开发过程中的驻派人员、项目监理和系统开发及测试人员。资料具体情况如表1所示。除此之外，研究中还搜集了项目推进过程中的各类二手资料，按照该项目推进过程，大致可以划分成政策文件、顶层/功能设计资料、项目需求调研单、项目开发设计资料、项目推进汇报、项目系统使用介绍和项目评价指标（参见表2）。
表1 案例访谈信息汇总
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表2 案例二手资料汇总
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该项目建设背景源于我国近年来推动的政务服务改革。随着信息化技术的快速发展，传统的政务服务模式在新环境下越来越难以满足居民的要求。与此同时，“一站式”政务服务的理念逐渐兴起，它是指通过整合、汇聚、优化和重构等方式来整合政务服务中的分散功能，从而实现减轻公民信息获取负担和治理成本的目的[52]。围绕这一理念，各级地方政府纷纷提出了相对应的政府服务模式，如南京市打造的“宁满意”政务服务品牌，通过汇聚、共享数据实现政务服务效能提升[53]。2023年9月，国务院办公厅出台了《关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》，指出政府服务要从“能办”走向“好办”，再走向“易办”。所谓“易办”，在一定程度上便是尽可能降低居民办理业务门槛，让政策语言变得更加通俗易懂，并通过信息化方式、手段让“数据多跑路，居民少跑腿”[54]。在国家政务改革的大背景下，A区政务服务中心自成立以来不断优化线下政务服务大厅建设，创新政务服务模式，打造政务服务新场景，如“远程交互中心”“不见面办理”“一窗受理”等，还积极推动政务服务改革，如牵头特定应用场景下的“一站式”服务平台，设置“改革专窗”等。依据政府服务高质量发展要求，A区开始规划新的信息化项目，并提供了新的办公场所以促成项目软硬件结合和政务服务线上线下融合。新的信息化项目在原有业务流程（咨询、预约、取叫号、受理、出件和评价）基础上提供了更精细化的服务，包括实施“一件事”集成服务、“一人通办”实现咨询服务标准化、“一触即达”实现办理流程无缝化和“政策找企业”实现营商环境优化，这些服务都依赖更智能、更精准的信息化平台。为此，A区政务服务中心信息化处在现有流程业务基础上统筹新的数据资源，开发了新的大厅服务管理和运行管理系统。针对新开发系统，A区政务服务中心的目标是在保证满足业务线上办理的基础上，还能通过对业务数据进行分析进而做到可以随时调整政务服务运营模式，这就要求新的信息化项目要实现业务办理全流程数字化，技术产品的开发要尽可能贴合政务服务和管理模式。在信息化项目立项阶段，该项目被列为A区管委会年度重点项目，为了保障该项目的顺利实施，A区管委会从人财物三方面提供了相应保障：(1)在人力方面，由具有软件工程知识背景的公务员负责项目的具体推进工作；(2)在财力方面，该项目配套了充足的资金；(3)在物资方面，该项目整体搬迁至一栋新大楼，相较于原有办事大厅，新大厅的空间更为充足，可以更好地满足业务开展。在该项目一期工作结束后，便受到了国家级媒体的报道，并引发各界关注。下文从知识生产角度剖析该项目的知识转化过程和具体机制，以期为政务信息化项目建设提供新的认知。![]()
如前文所述，概念知识是指政务信息化项目建设的总体目标等宏观知识，其生产需要决策者和技术官僚共同完成，遵从将决策者和技术官僚的经验等隐性知识不断转化显性可规范表达的过程，对应本文构建分析框架的外显化阶段。具体而言，决策者根据国家级政策文件要求、上级政府指导以及自身对所在辖区公共服务现状和不足的理解，初步形成新的政务服务项目设想。一般而言，比喻、类比等语言方式是促进隐性知识转化为显性知识的有效方法[55]。如本案例中，A主任通过医院服务场景作为类比对象向技术官僚传递希望打造的政务咨询服务场景：“在医院看病的场景下，如果病人在同一科室挂号，往往会默认上次挂号医生，类似于政务服务领域中的‘首接负责制’。但从目前政府服务领域实践来看，真正能做到的还比较少。”（访谈资料：20230911AZA注1）接下来，决策者进一步阐述政务服务场景和医院场景可以互相借鉴的地方：“可以把政务服务人员分成两类，一类在‘窗口一’，类似于医院的全科大夫，了解大部分政务服务办理事项，所有办事人员先尽量在‘窗口一’办理。此外，还设置‘窗口二’，类似于医院的专科大夫，用于解决‘窗口一’短时间内无法办理的事项，这样通过首接负责和两类窗口协调共同提高办事效率和办事体验。”（访谈资料：20230911AZA)对此，技术官僚W认为“通过比喻和类比的方式，我能迅速领会上级的想法”（访谈资料：20230911AZW）。由此可见，决策者的概念知识进一步外显化，创造了新的显性概念，这种通过类比的方式可以通过比较不同事物间的共同特性来减少未知内容，有利于决策者将自己所思考的社会问题建构成相对清晰易懂的政策命题。在决策者概念知识外显化过程中，表达了希望通过上述方案形成更加无感化、标准化和精细化的政务服务模式改革设想。然而，仅仅只是理解决策者的隐性知识是远远不够的，概念知识的生产还需要技术官僚把自身的经验和业务知识融入决策者的设想，这一过程一般发生在政府组织的内部会议上。在本案例中，技术官僚具备软件工程的教育背景，因此其从系统设计角度提出了自己的见解：“A主任希望新的系统可以让政务服务办事人员在不能一次性办理全部业务的情况下，之后办理时仍然可以直接挂号到同一位办事人员，那么，系统应该具备保存该办事人员之前办理信息的功能，这样就可以保证办事人员不需要每次办事都需要说明自己需求。”（访谈资料：20230726AZW)同时，在政务服务标准化方面，技术官僚提到了进一步完善的功能设计方案：“为了减轻窗口的工作量，信息化系统应增加相关信息填报模板，比如说在办理事项的过程中，经常需要填写籍贯信息，如果没有系统提示的话，由于居民对于籍贯的认识不统一，那么可能会存在多种填写方式，但这种不统一可以通过系统提示来解决，例如系统给出参考，这样就可以保证填写的标准化。”（访谈资料：20230726AZW,20230726AQZ)由此可见，决策者提出的政务服务模式改革设想在与技术官僚的讨论中形成潜在的技术实现方案，同时能让概念知识实现在地化的知识生产。决策者和技术官僚的知识生产既能完成对上级政策信号的接收落实，也是本地化知识和经验融入的过程。更进一步，技术官僚除了向决策者提供关于项目概念知识的潜在技术实现方案，还会与决策者讨论所提想法的可行性，例如针对决策者以类比方式阐述的“全科大夫+专科大夫”新型政务服务模式，技术官僚同决策者讨论可能的注意事项：“‘窗口一’和‘窗口二’的设立标准可能是需要进一步明确的，即怎么确定窗口类别以及实现对窗口的切换呢？”（访谈资料：20230726AZW)在进一步讨论后，技术官僚把决策者概念知识进一步提炼成两方面内容，为保证通过新的政务信息化项目实现“窗口一”与“窗口二”的业务集成和分流，一方面要加强对每一个窗口的业务集成能力，使得政务服务工作人员能更好地解决办事人员的问题；另一方面，两类窗口的协调配合也至关重要，技术官僚与决策者通过多次探讨明确了两类窗口的切换方式：“‘窗口一’和‘窗口二’切换过程遵循的逻辑是：在办事群众签到后，接下来由‘窗口一’完成叫号后进行材料受理和办理，如果受理不通过，但仅需简单修改的话，则在现场由‘窗口一’工作人员完成；如果修改流程比较复杂，且有可能在现场人员的帮助下辅助完成，则移交给‘窗口二’办理。”（访谈资料：20230726AZW)可见，决策者的概念知识经由技术官僚和决策者相互沟通交流不断转化促成了概念知识外显化。那么，上述概念知识外显化的机制是什么？通常，政府官员更倾向于采纳理想化的技术解决方案[56]，这种趋势也被一些学者描述为乌托邦式的技术决定论（utopian technological determinism），因为官员对信息技术的信心会提高，将其视为具有形成政策问题可能的解决方案。在A区信息化项目中，决策者将生活经验“平移”至政务服务领域，进而产生概念知识，但由于概念知识往往是基于理想化的技术解决方案、决策者自身背景知识以及对上级要求和本地化情况的理解，因而在开展实际信息化项目建设时，技术官僚和决策者通过知识生产完成了对概念知识的诠释，这涉及技术官僚基于自身具备的实际业务技术、信息技术知识等对决策提出概念的进一步解释说明，而不仅仅是完全照搬或转译决策者的想法。正如技术官僚事后总结本项目经验时所提到的：“不断将领导提到的政务服务概念形成可执行、可落地的标准化流程是项目成功的关键要素之一，这需要各方通力合作。”（访谈资料：20240229AZW)因此，概念知识外显化过程也是决策者与技术官僚通过多轮知识生产的诠释过程。换言之，诠释机制是概念知识外显化得以实现的关键。如前文所述，原型知识是指政务信息化项目建设中具体方案的设计知识，其生产需要技术官僚和企业共同完成，大体遵从技术官僚根据书面规范化的概念知识同企业已有的技术方案整合，因地制宜，从而形成新的项目方案知识，对应本文构建分析框架的组合化阶段。这一过程通常发生在政企联合工作小组中。在本案例中，信息化项目建设过程是由国企作为信息化项目的乙方，也被称之为“总集”；再由总集成方组织技术开发的具体实施工作，且一般是分模块建设，每一个模块通常由一家或几家企业完成，也被称为“分包方”。“总集-分包”式的建设方式对不同组织之间的协调配合有较高要求。在本案例中，据前文所述，该项目因为涉及两类窗口转化以及力求打造无缝化、无感化的政务服务体验，因而整体技术逻辑较为复杂，在实际建设过程中遇到了政府与企业互动过程中的统筹设计问题。第一，企业往往会采取成熟的系统模板进行建设，但对于追求一定创新性的政务服务系统而言，可能会不适用：“我发现他们梳理的业务流程不太符合我们这边的业务情况，可能是他们自己根据之前业务经验整理的。”（访谈资料：20230903AZQ)第二，模块之间的系统衔接接口部分类似于信息化系统中的“公共产品”，在初期并没有明确这部分系统的责任归属：“对于系统之间的公共接口部门，他们没有提前规划谁来建设。”（访谈资料：20230903AZQ)由此可见，仅仅让企业根据显性化后的概念知识进行开发是远远不够的，原型知识的生产还需要技术官僚与企业共同完善原型设计。具体而言，为了解决上述问题，技术官僚在政企联合工作小组中主动学习企业方的技术开发知识，同时每次开会都会与企业一同梳理系统开发原型设计图、泳道图等标准化技术图谱，从而确保业务流程能精确表达成技术开发所需的设计知识。除了跨组织协调，在政务信息化项目建设过程中还会涉及政府组织内部的统筹协调。在本案例，政务信息化项目由信息化处具体负责。尽管项目顶层设计阶段已有相应的泳道图或流程图作为产品开发原型，但在实际原型设计过程中，仍然会出现一定程度的调整，这就需要业务处的参与。由于信息化处与业务处属于平级部门，因而信息化处人员与业务处人员的沟通往往涉及跨处室，这在无形中加大了原型知识生产的难度：“我要求他们在信息化系统设计过程中要同业务处的业务人员进行沟通，但是他们都不太愿意，只是想一劳永逸地根据系统最开始的原型设计图基础上进行简单调整，如果不去跟业务处室积极交流，这样的系统设计是很难贴合我们最终希望达成的理想状况。”（访谈资料：20230903AZQ)为了解决组织内的协调沟通问题，技术官僚一方面通过引导企业以调研需求单等方式完成跨处室调研，另一方面会主动思考业务流程的设计和改进。在政务信息化项目建设中后期，技术官僚直接与分包公司一起办公，通过“早期一天一次，中期一周一次”的方式召开政企工作小组合作会议来推进项目。在必要的时候，技术官僚会和企业开发人员一起设计业务流程图。此外，国企也采用员工驻派方式积极了解政府业务知识。通过上述政府与企业之间的互相嵌入学习方式，最终实现了原型知识的有效转化，技术官僚也指出“我们这个项目成功的关键因素便是甲方深度参与乙方工作”（访谈资料：20240229AZW）。由此可见，正是依靠这种组织间的深度互嵌达成了原型知识组合化过程中多方的知识生产。可见，原型知识由技术官僚和企业相互嵌入不断转化，在两者共同知识生产过程中促成了原型知识外显化。那么，其外显化机制值得进一步分析。事实上，技术创新在进入公共服务组织时，并非一定都会朝正向发展，对于机械化的组织结构（主要特征是决策权集中和组织规则程序形式化），技术创新过程通常会遇到阻碍[58]。与私营部门或者商业部门相比，政府采用信息化系统通常有更为复杂的目标，而这种目标的复杂性和模糊性会在两类组织嵌入过程中影响知识转化[59]。为更好地吸收外源性技术，政府组织通常采取建立新的组织机构或临时性组织形式（如工作小组等）来完成两类组织知识的转化。新的组织机构或临时组织形式只是为知识生产提供了场所，只有当个体主动嵌入其他组织内或组织中的不同层级时，才可能完成原型知识的理想化表达。正如技术官僚事后总结本项目经验时所说：“我们项目是一个创新项目，为了更好地表达我们的想法，我也会主动学习项目开发知识，像业务架构、系统架构和数据架构怎么设计，我在后面也会跟企业方讨论。所以，了解企业开发知识进而融入政务信息化项目原型设计是减少项目执行偏差的潜在解决方法。”（访谈资料：20240229AZW)因此，原型知识组合化过程也是技术官僚与企业通过多轮知识生产的互嵌过程。换言之，互嵌机制是原型知识组合化得以实现的关键。如前文所述，产品知识是指政务信息化项目建设中产品具体开发的实践知识，其生产过程一般在企业内部完成，大体遵从企业已有的技术方案显性知识内化到实际开发者隐性知识的过程，对应本文构建分析框架的内隐化阶段。在本案例中，在完成信息化项目的原型设计后，将由企业中的开发小组或项目小组完成具体的开发工作。开发工作一般会先由项目经理与技术人员进行沟通，具体是通过泳道图、原型设计图等方式告知技术人员相关技术方案和路线。接下来，技术人员在完成某一功能的样例（常称为Demo）后，会进行流程模拟和试行。然后，根据系统样例运行情况，项目经理会判断其是否符合原型图的设计，尤其是跟实际业务流程衔接程度如何。这里面会涉及一定程度的调整，以办事人员预约功能设计为例，在完成功能原型后，结合具体业务情况，又进行了一定程度的功能方面调整：“假定办事人员通过电话预约这样一个场景，在转人工后，应该通过系统人为增加停顿时间，比如系统给对方提醒正在转接，但实际上我们这边已经开始给人工客服查看办事人之前办理信息了，这样做到之前设想的‘首接负责制’设计理念，同时也不会给办事人不好的体验感，因此，有必要增加系统的接听等待时长。”（访谈资料：20231210AQC)上述情形属于项目功能设计后根据开发出来的产品进行的进一步完善工作。还有一种常见的情形是原本在原型设计中包含的功能设计，在实际开发过程后，考虑到实施成本以及可预见效果之间的投入产出比，会决定对原有功能的取舍：“原先我们设计了一个根据办事人员地理位置直接自动匹配最近服务点的功能，但在实际开发过程中发现，所使用的后台地图难以实现匹配最近服务点的功能，与此同时，我们又考虑到办事人员办理预约时不一定是在常驻地点，所以直接提供服务点列表选项而并非自动匹配也并不影响服务体验。”（访谈资料：20231210AQC)可见，产品知识的生产不能仅仅依赖开发者的单向开发，还需要多方调整和不断适应。正如本案例中，企业开发小组或项目小组内发生了多次调试，通过在不同主体共同的知识生产过程中促成了产品知识内隐化。那么，其内隐化机制又是什呢？事实上，产品开发最终需要由技术开发人员实现，这涉及将产品知识转化为技术开发人员的操作化知识，然而，产品知识的传递会面临多次调整，这是因为许多关于产品的知识都是隐性的，不易表达，依赖组织内部团队的多次互动[60]。正如技术官僚事后总结本项目经验时所提到的：“其实最理想的情况是乙方能够跟我们一起共同思考业务改进方向和系统开发策略，这其中涉及到多次反复调整。”（访谈资料：20240229AZW)因此，产品知识内隐化过程也是企业内部项目小组通过多轮知识生产的调试过程。换言之，调试机制是产品知识内隐化得以实现的关键。如前文所述，反馈知识是指信息化项目建成后系统使用者的反馈内容，其生产需要系统使用者、系统设计者和技术官僚共同完成，遵从将系统使用者的体验转化为潜在新的技术设计方案，对应本文构建分析框架的社会化阶段。在本案例中，信息化项目系统交付前，已经开展了一段时间的试运行和测试，既包括正常的业务模拟，也包括一些应急情况的演练。在系统测试过程中，根据安全测试人员的反馈发现，系统相较于最初设计在功能上有所取舍，且对于未来拟开发功能保留了接口，但这个接口可能成为安全漏洞隐患：“目前这个系统有一些功能是缺失的，使用演示数据是可以进行简单展示，但无法在实际场景中进行应用，这些接口如果被攻击可能会对系统造成影响。”（访谈资料：20230831AQL)在完成测试后，系统测试人员作为第三方机构给出了测试报告，并将相关问题反馈给系统设计人员和技术官僚，进而解决了在测试过程中发现的问题，以避免潜在的安全风险。此外，在系统即将投入运营前期，信息化处和业务处还对系统使用者进行培训以更好地服务办事人员。在对业务人员培训阶段，一线业务人员对于新系统可能存在一定的抵触心理，这是因为新的系统相较于原有系统的操作流程有所不同，这一方面会改变他们原有既定的工作模式，另一方面由于信息化系统使得他们的行为处处留痕，因而无形中加重了员工对于系统的抵触。正如一位业务员所言：“他们这个系统背后的逻辑我觉得还是不太明确，但目前没有找到合适反馈的途径，我们就想着先自己学习一下。”（访谈资料：20230927AZM)然而，在系统实际使用过程中，窗口服务人员的操作将直接决定系统发挥的效果，尤其是本案例中所提及的两类窗口切换均离不开服务人员的自由裁量，能够更好地激发窗口服务人员的主观能动性。关于员工培训和员工与系统的协同方式，信息化处也形成了自己的一套模式：“首先要跟员工讲信息化系统的理念，接着要告诉员工每一个步骤的规范动作是什么，可能的自主裁量权是什么。其中，信息化的理念和思维是最重要的，只有这样，员工才可能说去真正地考虑系统的改进方向，不然一直都是被动接受。”（访谈资料：20230927AZM)技术官僚所提及的信息化思维实际上是让基层工作人员更深入地认识到信息化项目背后的理念。已有研究表明，在信息化系统完成后，基层工作人员会调整以前的工作模式、学习新的信息化系统流程；如果在这一过程中基层工作人员的学习体验较差、没有较好的反馈渠道，可能会造成项目反馈的偏差[61]。这是因为，当政府工作人员采用新的信息化系统时，往往需要大量时间学习新的系统，特别是在不完全理解系统如何工作的情况下把任务信息输到系统中，这往往会引起基层工作人员的沮丧情绪[62]。可见，反馈知识由基层工作人员、技术官僚和企业相互不断转化，在多方共同知识生产过程中促成了反馈知识社会化。需要注意的是，这一阶段的发生并不是随意的，即并不是每一个反馈都会被纳入知识生产，其必须在原有系统设计已有的成熟框架和制度内产生。下文进一步探讨反馈知识组合化的潜在机制。虽然反馈知识是在政务信息化项目建设尾端产生，但这一部分知识对项目运营却会起到关键作用。反馈知识的传递重点不仅仅在于建立合适的场所，更在于需要向系统使用者（既包括基层工作人员也包括政务服务办事人员）传递系统使用理念。因此，一方面要向基层工作人员传递系统设计理念，另一方面要通过通俗易懂、朗朗上口的方式向办事人员传递新系统的功能特征。可以说，反馈知识社会化过程也是基层工作人员、技术官僚和企业通过多轮知识生产的引导过程，其目的不仅仅是简单教授新系统的使用方法，更是传递新的政务模式理念。正如技术官僚事后总结本项目经验时指出：“就拿‘窗口一’和‘窗口二’的叫法举例，虽然我们在开发过程中会直接使用1或2这样的阿拉伯数字，因为这样对于设计开发需要而言更简单直接，但是我们在对外宣传和培训时候，会统一改成‘简事’和‘难事’，这样便于办事人员和窗口工作人员更好地理解我们的设计初衷。”（访谈资料：20240229AZW)因此，引导机制是反馈知识社会化得以实现的关键，即技术官僚或系统设计者需要引导系统使用者思考，从而保证反馈知识的有效性。综上所述，当反馈知识在工作例会场所中被逐渐传达给决策者，一些新的系统功能设计也逐步被加入，该信息化项目所实现的功能也不断朝预期方向发展，由此形成“概念知识→原型知识→产品知识→反馈知识”的循环，从而促进政务信息化系统不断优化完善。![]()
在A区政务服务中心的案例分析中，知识生产的过程表现为多层次且涉及广泛的多方交互与合作。从概念知识的外显化到原型知识的组合化，再到产品知识的内隐化，最后是反馈知识的社会化，每个阶段都彰显了信息化项目是如何通过不同参与者之间的有效互动来逐步发展并完善的，这反映了组织内个体对技术被建构过程的参与。首先，概念知识外显化的诠释机制展示了政策制定者如何将隐性的思想和理解转化为具体的政务服务设计方案。通过运用类比和比喻等策略，决策者将内隐的政策目标外显化，即转换成更明确、易于理解的项目目标。此外，技术官僚的参与保证了这些概念在技术层面得到恰当解释和实施，使得理想化的概念知识得以具体化并有效融入系统设计之中。其次，原型知识组合化的互嵌机制强调了政府与企业之间合作的重要性。技术官僚与企业之间的深入合作确保了政务信息化项目不仅保持创新性，同时也符合实际业务需求和操作逻辑。这种互嵌合作模式不仅促进了原型知识的有效转化，还确保了信息化系统的实用性和可操作性。再次，产品知识内隐化的调试机制揭示了开发团队如何通过持续的测试和优化，将原型设计转化为成熟的产品。在这一过程中，通过不断解决面临的实际问题和对技术进行优化深化了团队操作技术知识，进而塑造出一个相对符合预期的政务信息化系统。最后，反馈知识社会化的引导机制强调了系统用户反馈在持续改进信息化项目中的关键作用。将基层员工、技术官僚和系统设计者的反馈整合到系统的改进过程中，不仅提升了服务质量，也增强了系统的用户接受度和满意度。通过上述政务信息化项目中不同主体的知识生产机制，政务信息化项目的落地与运转取得了较好的效果（参见图3）。
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当前的数字化转型思想是以人民为中心，具体在信息化项目的建设模式上便是坚持“用户思维”，强调从使用者体验的角度来设计政府服务[18]。为此，政务信息化项目建设应当以公民需求导向为牵引，构建合适的知识生产制度体系，将决策者、技术官僚、企业以及公民一起纳入政府服务设计和反馈环节。为构建良好的知识生产制度体系，提出下述四条建议。概念知识的生产和转化对应决策者隐性知识外显化的过程，因而概念知识转化过程需要促进其显性表达。这是因为决策者的概念知识往往基于其个人经验，这一过程涉及决策者新想法与组织内部已有知识基础的结合，体现了决策者对于外部机会或者潜在威胁的认识。在政策试验研究中，有学者指出概念知识生产强调不同主体在互动交流中增进对问题的认知[63]。因此，在概念知识转化为原型知识的过程中，如果希望较好诠释决策者的想法就需要弄清楚概念知识背后决策者的隐性知识，包括这一概念提出的背景原理、可以在多大程度上解决现有部门不足以及相应的政策支持等。可以说，将概念知识转化成显性知识的过程就是让决策者隐性知识不断外显化的过程，只是这一过程不仅仅发生在个体层面的决策者上，还需要决策者同掌握信息技术以及业务知识的同僚共同完成，且需要多轮次的反复沟通。
政务信息化项目中的原型知识生产是一个跨组织的过程，对于组织而言，知识的创造是通过组合和交换来实现的[64]。而通过组合和交换的方式实现新知识的创造依赖社会资本的存在，其中，社会资本是指嵌入关系网络中的社会单元可借助该网络获得以及衍生的实际资源和潜在资源[65]，这些资源就包含社会网络中主体所掌握的显性知识和隐性知识。为促进知识的转化，需要一定程度的背景知识，在知识创造理论中，知识创造或产生的地方被称作为Ba（含义类似于place),Ba是知识创造活动的基础，被定义为“运动中的共享情景”，在此过程中，知识被共享、创造和利用（a shared context in motion,in which knowledge is shared,created,and utilized)[66]。正如哈耶克所说，知识是特定于情境的[67]，因此需要一个物理情境或情境行动来创造知识[68]。当个体在共享环境中共情时，他们的个人知识就会被共享，从而创造出新的知识。由此可见，知识的管理与创造离不开共享情境的产生，而在原型知识创造过程中，由于其涉及到两个异质性组织之间的知识生产过程，因而需要提供一定程度的共享情境，包括但不限于企业到政府驻派员工、成立政企联合工作小组以及定期开展政府和企业联合讨论的例会制度。政务信息化项目中的产品知识可用于指导产品设计和迭代。一般而言，技术开发人员所完成的产品距离实际设计总会有些偏差，这种偏差可能源于技术能力不足，也可能来自项目设计缺陷。对于一些政务信息化项目而言，对项目设计抱有理想化的预期是导致产品开发过程缺少弹性的原因。研究指出，可以从已开发的模型中进行学习或者加大产品调整情况，以减少由于技术或设计缺陷引发的理想与现实的背离[69]。因此，开发团队在保持产品开发是一个迭代过程的观念下，同时增强技术开发人员对设计意图的理解，通过为政务信息化项目搭建充足的产品知识调整空间，可以促进更高质量的政务服务设计，从而更好地满足公众的需求和期望。一般而言，经过反馈知识调整后的政务信息化项目才能更好地实现政务服务目标。在信息化项目建设的早期阶段，系统设计和开发往往是自上而下的，但信息化项目的使用者和设计开发者往往不完全一致。对于政府而言，政务服务主要面向公民和企业，因而信息化项目的最终评价指标来源于企业和公民的服务感知。无论信息化项目采取什么样的方式开展，其本质都是在围绕提升办事人员获得感的目标，这就进一步凸显了反馈知识传递的重要性。而反馈知识传递的难点往往在于政府组织结构的信息传递缺乏自下而上的沟通渠道，且究竟什么样的反馈知识应该被传递，什么样的信息应该采取其他方式解决也依赖技术官僚的判断。因此，在信息化项目初步开发后，应当建立项目反馈的相关制度以促成反馈知识的高效吸收，同时系统设计者应该积极引导系统使用者，例如可以如本案例一样，在系统内置工单功能，允许系统使用者通过系统把问题上传给技术官僚或系统设计者，以及召开系统培训等方式。基于SECI模型，从知识生产视角构建了政务信息化项目建设的分析框架，具体将政务信息化项目抽象成四类知识（概念知识、原型知识、产品知识和反馈知识）的生产和转化过程，并以A区的政务信息化项目为案例，阐述了其中的知识转化过程和运作机制（诠释机制、互嵌机制、调试机制和引导机制）。从知识角度看，政府信息化项目建设的本质在于技术知识与政府业务知识（即组织内知识）的融合，但新知识的产生便意味着对原有模式的打破和重组，因而涉及知识的共享、生产以及转化。受限于不同主体掌握的知识、目标和权力地位等方面的差异，知识转化既不会自动发生，也不会一帆风顺，为保证技术与组织的良好互动，除了可能依赖传统研究提出的改变技术特性、调整组织结构以及完善制度环境等方法，本文指出促进组织内个体之间的知识生产和转化这一新路径。由此，本研究为政府信息化项目建设提供了知识生产及转化这一新的理解视角。为提高知识转化效能，提出四个建议：促进概念知识的显性表达、提供原型知识的共享情境、搭建产品知识的调整空间和提高反馈知识的有效吸收。在运用SECI模型分析政务信息化项目过程中，论文也发现了可能对传统SECI模型补充完善之处。第一，传统SECI模型中讨论的组织个体处于相对平等的位置，换句话说，组织层级结构对个体知识转化的影响并未得到充分讨论。前文对SECI模型的可能贡献在于讨论了在政府科层组织结构下，知识的转化不仅仅受到不同主体本身特性影响，还会受到由组织权威带来的知识转化方向约束以及由决策者注意力变化改变的知识转化顺序调节。在这个意义上，政府组织间的知识生产需要克服更多的障碍。第二，更进一步，传统SECI模型是一种理想化的知识转化状态，而在现实中，知识生产并不会一帆风顺，即使如本案例最终取得了良好效果，其实也出现了项目建设阻滞的情形，因此基于上文所提出的知识生产框架，有必要进一步分析政务信息化项目中的知识转化过程与项目建设顺畅与否的因果关系，以期从组织学习视角提供有关技术与组织议题更具一般性的解释性框架，这也是后续可深入研究的重点。
