[朱伟]社会治理视域中的信任区隔与公众参与策略

学术 2024-11-21 21:30 广东

[论文精选] 第20241121期总第653期

本文转载自《领导科学》2024年第3期

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社会治理视域中的

信任区隔与公众参与策略

朱伟

作者简介:[1]朱伟，南京大学政府管理学院副教授、博士。

文章来源：《领导科学》2024年第3期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

发表时间：2024/4/29

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摘要：公众参与社会治理是构建高质量治理体系的题中应有之义。现有参与理论主张将公众偏好和社会力量吸纳至治理过程中，但尚未提供相应的参与策略与机制将公众间存有分歧甚至冲突的诉求加以聚合。信任可以改变利益表达与实现的方式，对解决冲突也至关重要；信任判断会影响公众的参与偏好，进而影响治理有效性。为此，以认知信任和社会信任为基准维度来定义四种理想化的信任区隔，即专家与社会均高的信任区隔Ⅰ、高社会信任区隔Ⅱ、高专家信任区隔Ⅲ和专家与社会均低的信任区隔Ⅳ，以制度信任为修正维度指导公众参与的策略设计和机制选择：在区隔Ⅰ中，可选择官僚策略与告知机制；在区隔Ⅱ中，可选择倡议策略与协商机制；在区隔Ⅲ中，可选择安心策略与卷入机制；在区隔Ⅳ中，可选择审议策略与合作参与机制。

关键词：社会治理;公共信任;信任区隔;公众参与;

一、问题的提出

党的二十大报告提出，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。这为加强公众参与社会治理提供了根本遵循和科学指引。在当今强调社会治理的思潮下，如何将公众力量引入治理体系以提升治理绩效，无论在学界还是实务界，都是值得深入探究的重要议题。

现有研究中，对公众参与社会治理的重要性已达成基本共识：吸纳公众意见与偏好可以为政府决策开发广泛的信息资源，丰富议题的解决方式；同时，公众参与也可以有效助推决策的民主质量提升，并由此促进公众对政府的信任。然而，实践的发展并不完全符合人们对参与式治理的良好预期，公众参与存在制度体系不完善、参与渠道不健全、参与动力不足、参与水平不高等现象[1]，并呈现出“过度参与”以及“参与疲劳”等问题[2]。对公众参与持批评意见者并不主张盲目减少参与，他们认识到一定程度的参与是做出合理决策的必要条件，因此主张“好的”参与。公众参与的支持者和批评者均认为，“好的”公众参与和审议是必要的，但现行参与理论未能回应的是，怎么构成一个“好的”参与过程，什么是“好的”参与策略设计。

信任是公众参与策略选择最重要的决定因素，也是参与者之间形成的一种全新的社会关系，这种关系虽然不会改变其利益诉求，但会改变其表达利益、实现利益的态度与方式。信任对利益冲突的解决至关重要。本文以信任为切入视角，基于信任维度及类型探讨其在促进公众参与社会治理领域的有效性。

二、公共信任和公众参与

（一）信任及维度

信任是一个复杂的概念，也是经济学、政治学、社会学、心理学、公共行政、风险治理等多学科领域的重要议题。Sztompka从个体角度提出信任是对他人未来偶然行为的赌注。[3]Luhmann的研究则将信任与社会复杂性联系起来。[4]Gilson从关系角度对信任进行界定，认为信任是人际互动成功的基础，是有效降低复杂性与不确定性的手段，并指出信任是公众对权威最重要的判断，如果公众信任政府，就会自愿遵守指示、规则和政策。尽管政府可以通过强制性手段对公众施加影响和控制，但现今政府如缺少公众信任而意图有效执行决策，几乎是不可能的。[5]Tyler也认同这一观点，认为信任是民主治理的重要推动因素，并进一步阐述了信任、合法性和服从权威之间的相互关系。[6]现有研究承认信任是合作、委托、动员行为的核心，也是降低社会、经济和政治执行成本的有效途径。

围绕信任构建，形成了具有代表性的认知说、关系说、行为说等，进而将信任分为认知、社会、情景（制度）三个维度。[7]基于此，治理语境中的公众信任包括对专家以及专业知识的认知信任、公众彼此间的社会信任以及对决策者的制度信任。具体而言，认知信任源于公众对专家可靠性和可依赖性的信念，即公众对专家行为是否以公众利益为导向、专家行为与道德准则和行为规范是否保持一致等进行判断，从而确定专家的可信性以及行为的可预测性；社会信任则涉及公众与政府、社会团体和其他公众在相互依赖的情景中进行互动，从而形成复杂的社会关系，相互之间长期公平或公正的关系会促进彼此间信任态度的形成；制度信任则与广泛的社会机制有关，政治系统中的制度信任更多表现为公众对政府及公共机构的信任，如果政府及公共机构被认为是为公共利益行事，就会被认为是值得信赖的。[8]

（二）信任与参与

在围绕公众与信任的研究中，公众是否真正愿意参与治理过程、参与和信任之间的因果关系以及参与本身带来的新问题等，一直是学界争论的焦点。

公众更偏好参与过程还是仅关注治理结果？大多数情况下，学者会假定公众想要更多的参与机会。这种假定认为公众参与在于减缩公共权力的作用空间，以使公众获得讨论与审议政策的空间，并使公民权利真正得以落实，从而实现改革意图或改善政策目标。基于此，公众参与由自上而下的沟通式参与转变为由下而上的商议式参与。没有公众审议和参与的民主，最终只能是一个空泛而毫无意义的政治概念与命题。这种观点有助于解释公众日益增长的直接参与社会治理过程的诉求。然而，此假设也受到部分学者质疑，因为政治系统本身的复杂性以及治理要求参与者具备相应的空闲时间、专门知识和专业技能，这对普通公众而言是缺乏的。Hibbing和Theiss-Morse通过研究发现，美国公众更倾向于被动地观察政治体系而将决策留给公正的专家或专业代理人，认为这是因为普通的美国人并不乐于辩论，不愿意参与涉及冲突的行动，也不信任其他公众，因而选择对治理主体妥协。许多美国人倾向于选择客观观察政治过程，仅在真正需要的时候才会参与，其目的是使决策能够“有效、客观、没有骚动并减少分歧”，因此，公众在治理过程中并不是一种经常且主动的参与角色。[9]

关于公众参与和信任之间孰因孰果的研究尚未形成定论。Fiorino认为，公众参与可以有效解决冲突并建立信任。公众参与支持公共信任的论点分为三类：规范性、实质性和工具性。[10]规范性论点源于一种信念，即民主国家的公民有权参与决策过程，并被告知所有决策信息。公众参与带来的问责和监督对保证决策的合法性至关重要，同时，公众参与还有助于确保决策过程不受党派和利益集团主导。实质性论点指出，公众参与可以为决策者提供高质量的信息，参与者可能拥有对有关风险议题的独到见解，这对知情决策至关重要。此外，公众参与决策会鼓励人们以公民的身份思考，倾听他人的观点，为自己的主张合理辩护。通过审慎的沟通与论证，公民可以更好地理解并接纳不同的观点，进而树立公民责任感、发展公民意识和培育公民精神。工具性论点则认为，公众参与决策过程可以有效减少冲突，建立利益相关者之间的信任。

Earle和Cvetkovich指出，公众参与不应被视为建立信任的手段，相反，信任才是公众进行有效对话的基础，公众参与应被看作是强调公平和胜任过程的沟通行动，启动并维持有效对话的前提是增加信任或减少不信任，公众参与应被视为有效对话的干预策略。公众参与本身并不会导致信任的增加或减少，而传统的公众参与模式存在一定的缺陷，如强调全体公众参与、忽视人的能力局限、忽略分工的现实、否认领导的必要性等，所以无法建立有效的沟通平台，不利于达成共识。[11]

围绕学术界关于公众参与的争论以及公众参与自身面临的困境，迫切需要建立符合公众偏好的参与框架，减少冲突并使决策过程合法化，进一步提升社会治理效能。在这方面，信任提供了一个很好的切入视角。

三、信任维度与公众参与角色

信任是风险决策的核心要素，学者Focht和Trachtenberg基于认知、社会、制度维度提出了信任的分类框架（见图1），用以指导政策过程中公众参与的角色设计。[12]公众参与偏好受到他们对其他利益相关者可信度判断的影响，因此，对政府、专家以及其他参与者的信任度高低会显著影响公众参与治理过程的意愿。高信任度增加了公众遵从其他参与者判断的意愿，低信任度则强化了公众参与的动机并使其时刻保持警惕。因此，以警惕为中介变量，将信任对公众参与偏好的影响联系起来，根据信任度高低设计公众参与的角色，进而选择适当的参与策略。

图1信任维度与公众参与角色

（一）认知信任维度：公众的证据或实质角色

认知信任意指公众自愿遵从出自技术专家的政策结论。该维度影响公众接受专家政策分析和建议的程度。专家被认为是一个掌握某专业领域的技术知识，能科学、客观、公正地进行事实分析，并能积极有效回应公共议题和公众需求的群体。

认知信任度高低决定了公众参与是证据角色还是实质角色。认知信任度高，公众参与更倾向于证据角色，参与的目的和与动机主要是提供决策相关信息，以协助专家进行政策分析；认知信任度低，公众对专家的知识与立场持怀疑态度，在参与过程中会更加警惕，继而转向寻求决策者或第三方的意见或建议，在此情境下，公众参与具有实质性诉求，其参与不仅是为了提供事实证据，还要求决策方充分考虑其利益和偏好。

（二）社会信任维度：公众的合作或防御角色

社会信任是指公众个体或群体之间相互信任，表示公众在政策过程中愿意和其他公众或社会团体合作。此维度下的公众主要指关心自身利益以及所处集团利益的个体。

社会信任度高，合作特征就会显现，尽管不同的社会个体或群体之间也可能存有异议，对问题的优先框架和政策结果的合意会有不同的结论，但如果有着充分的社会信任，其彼此之间就愿意合作以寻求共同的解决方案。有学者指出，政府决策中的公众参与及其相互信任对全面的社会信任提升有促进作用。社会成员之间面对面的接触不仅可以增进彼此间的了解，同时也允许他们将公民经验中的积极感受传递给社会中的陌生人。相反，如果社会信任度低，公众之间就可能发生冲突，为防止别人对自身利益的侵犯，其会选择直接参与治理过程，此时公众参与就会呈现出防御的特征。在低社会信任情境下，建立共识目标要求进行充分、审慎且持续的审议式参与。审慎的审议过程可以在公众中逐步建立熟悉感，使其产生对经过论证的竞争与分歧的尊重，促进其接纳不同观点并形成共同认知，从而逐渐建立起社会信任。

（三）制度信任维度：政府的委托方或受托方角色

制度信任表示公众服从政府决策的程度。政府决策者既具有专业化的知识，同时也拥有公共权力，政府可信度反映了公众对其专业知识和履行委托责任能力的判断。

制度信任度高意味着公众认为决策者是胜任工作且负责任的，政府作为受托方拥有更大的政策制定自由权；制度信任度低则意味着会面临公众参与的更大压力，在此情境下，政府不能在决策中发挥主导作用，更不能搞“一言堂”，因为如果制度信任度不高且政府坚持主导整个政策过程，就会加速公众对政府的信任流失，并加重公众对决策过程的抵制心理。当然，在决策过程中，如果决策者认识到自身存在的信任危机，在政策分析和方案沟通中注重吸纳专家意见并寻求专业帮助，愿意和公众分享权力，公众对政府的信任度就会有所提升。

四、信任区隔与公众参与策略

如前文所述，公众的参与偏好受到其对治理过程中其他参与者（包括决策者）信任度的影响。高信任度会使得公众遵从其他参与者的判断，从而降低他们参与治理过程的意愿；低信任度则会提高公众的参与意愿，并使其在参与过程中保持警惕，以维护自身利益。治理体系中选择的公众参与策略如能匹配公众参与偏好，则有助于提升治理的有效性。

Anex和Focht以认知信任和社会信任为基准维度，定义了四个理想化的信任区隔。[13]结合前文中公众参与的角色设计，并以对决策者的信任维度为修正项，本文构建基于不同信任维度的参与框架，指导公众参与的策略选择与参与机制设计（见图2）。

图2 信任区隔与公众参与策略和参与机制

（一）区隔Ⅰ：官僚策略与告知机制

区隔Ⅰ中的专家信任度和社会信任度都很高，这是最理想的一种决策情境，也最容易提升决策效率并实现治理效能。此区隔中的公众参与可选择官僚策略，这基于公众认为专家的判断是公正、胜任且负责任的，公众彼此间的合作意愿超过了可能存在的分歧。换言之，公众对专家的信任和对治理有效性的需求达成了共识。此区隔中，公众可作为证据角色参与，即公众参与治理过程仅为提供决策信息，从而有助于专家对议题的分析和判断。虽然公众参与利于汇民智、集民力、聚理性，夯实合法性的根基并提升决策的有效性，但过度追求普通民众的参与规模，势必会增加政策成本，也会在一定程度上降低政策效率。[14]西方自由派精英主义者将过度的公民参与视为“迷恋多数来颠覆政治的威胁”[15]，因此并非所有治理领域均需广泛的公众参与。官僚策略与传统的全面理性决策模式一致，假设议题可以通过掌握充足信息和丰富资源得以有效解决，不主张公众参与，是一种基于丰富的专业信息和全面政策分析的决策机制。

在官僚策略下，对公众参与可选择告知参与机制，即对于相关议题政府已有明确主张，但为获得社会认可，在决策正式出台之前，通过特定形式听取社会相关群体的意见。告知机制中的公众参与对决策本身的影响并不大，吸纳公众参与主要是为了政策获得社会认可。

此区隔内的决策者信任维度修正与公众参与方式选择：在高决策者信任情境下，如果决策方案能代表最广泛的公众的意愿与利益，就会实现治理效能最大化。在实际践行中，可选择公示决策方案、发放宣传资料、开通热线电话、进行会议直播等参与方式。在低决策者信任情境下，决策过程可由第三方专家提出建议。在这一机制运行过程中，决策者可以通过组织实地考察、召开听证会、进行焦点团体访谈等公众参与方式，减少不确定事实以及提升自身的专业能力，逐步建立公众对自己的信任。

（二）区隔Ⅱ：倡议策略与协商机制

区隔Ⅱ中，公众对专家高度信任，但公众彼此之间的信任度较低，并且不愿意搁置争议进行合作。此区隔中的公众参与可选择倡议策略。基于公众彼此间虽互不信任但愿意接受专家的分析与建议，可根据参与者的不同诉求进行分组，允许公众选择自己信任的专家，由专家作为中间人提出政策倡议，同时专家也可以建议并确定治理过程中的合作基准。

此过程中，协商机制给公众提供了面对面交流的机会，促使公众在对信息充分了解与沟通的基础上深入思考议题。虽然协商机制并不能收集量化信息，但对民意和决策方案的评估可以有效影响公众态度。

此区隔内的决策者信任维度修正与公众参与方式选择：在高信任情境下，决策者可征求专家意见，对竞争框架进行分析，进而做出决策。在决策者具有较低信任度的情境下，可委托独立专家主导整个决策过程，向公众彰显专家的客观立场，决策者通过和独立专家合作来减少不确定性，在政策解释中突出公正性，在执行最终方案时注重对公众的回应。针对决策者的低信任情境，协商机制在从理论走向实践的过程中也形成了一系列可操作的技术，在我国的现实社会中产生了诸如社区议事会、村民议事会、协商式民意调查、愿景工作坊、民主恳谈会等形式。

（三）区隔Ⅲ：安心策略与卷入机制

区隔Ⅲ中，专家不被公众信任，但在政策过程中，公众彼此间愿意合作。因为专家的政策判断不被信赖，所以公众参与必须是实质性的。当然，由于公众彼此之间的信任度较高，社会资本处于较高水平，公众参与并不需要采用密集型的审议方式，仅需通过咨询来确认其利益诉求，以使政策过程具有回应性、决策执行符合公众期望。此区隔中的公众参与可选择安心策略。

在此区隔内，参与机制是为了确保分析和决策对相关公众的关切有所回应，因此卷入式参与机制是恰当的选择。

此区隔内的决策者信任维度修正与参与方式选择：在决策者高信任情境下，可由政府主导推进公民陪审团（代表团）的组建，并在此过程中进行政策分析，确保公众对委托方的决策满意。这种决策情境最有效。公民陪审团在西方是较为流行的一种卷入式公众参与机制，是指在一定范围内随机选择普通公众参加会议，并和专家、决策者进行深入理性的对话和讨论，对相关问题提出建议。我国虽然没有建立陪审团制度，但各类公众座谈会、恳谈会、方案论证会、市民论坛、社区议事听证会、电视问政、领导开放日等形式也是比较典型的卷入式参与方式。在决策者低信任情境下，决策者以平等姿态与公众共同商议，确保其决策是对公众负责的，以维护公众利益、提升决策有效性；或暂不将相关社会议题纳入决策议程，待公众对专家及专业知识的认知达到一定程度后，再重新开启决策窗口。

（四）区隔Ⅳ：审议策略与合作参与

区隔Ⅳ中，专家和社会都处于低信任的区域，公众与专家以及公众彼此间均无信任，这是有效参与并生成高效决策最具挑战性的情境。此区隔中，专家并不能作为政策调和的中间人，公众彼此也不愿意合作，至少不会在审议过程中自发合作。在这种情境下，可以采用专业协助式的审议策略。专业协助强调通过专业支持来发挥公众参与的实质性作用，促进公正和有效的审议进程；而审议过程通过减少事实的不确定性来证明参与者的分析能力、过程公正和政治回应，在审议中建立社会资本，进而培育公众对专家和社会的信任。审议策略可以增进公众对公共事务的了解，提升公众参与的能力与意愿，并通过公众持续理性的聆听、思考与公开讨论不同的价值、观点、利益来共同寻求集体的公共利益。审议策略的核心理念在于促进公众理性地探索与反思公共议题及其解决方案，相信在扩大信息公开与公共讨论后可以做出一致与理性的决定。

在审议策略中，社会信任度和专家信任度都很低，一个开放的参与机制是最难实施的。此区隔中，社会参与成本最高，公众参与的限制、审议时间的长短和信息数据的输入都会增加变数。在审议策略下，合适的公众参与机制是合作型参与，即政府部门、公众和社会组织通过适当的制度设计来共同完成治理过程。

此区隔内的决策者信任维度修正与参与方式选择：在决策者高信任情境下，政府可以主导会议和社会学习进程，这样能相对高效、有针对性地推动公众对专业性认知达成一致，促进政策审议，对审议者有回应，有助于提升政策效率。此区隔中，合适的参与形式包括居民协商议事会、中国式民主恳谈会、共识会议等。哈贝马斯认为，交往行为是自由平等的主体间以对话为媒介的互动行为，致力于通过协商和对话实现彼此相互理解，从而达成行动共识，而共识的基础是主体间对于有效性的认可。[16]共识构建的过程是多元主体之间的对话与合作，通过对话合作、沟通交流，最终共识在信息充分共享和新的网络化权力形态基础上形成。[17]因此，达成共识的核心是公众在承认意义建构存在差异的基础上相互沟通、统一思想，在对专业性认知趋同的情境下，对不同的诉求和方案进行理性取舍，最终形成一致意见。这种共识也是经由协商与对话过程达成的互惠共识。共识会议还可以促进社会学习，为社会共识的趋同奠定认知和观念基础。社会学习是一个集体反思的过程，是公众经过专业学习、协商审议渐进地达成一致认知的过程，是公众通过互动式的参与和观察来验证知识，并且通过与专业人士一起进行政策讨论来达成一致意见的过程，也是一个从占统治地位的社会范式向新的生态范式转换的过程。[18]在决策者低信任情境下，政府最好不要主导决策过程，而以利益相关者身份参与审议过程，由第三方中立机构来组织会议、推进社会学习并促进审议，以期公众就相关议题形成共识，形成向高专家信任区隔Ⅲ或高社会信任区隔Ⅱ，甚至专家与社会均高的信任区隔Ⅰ的转变。

五、结语

公众参与社会治理是构建高质量治理体系的题中应有之义，在政策制定过程中，公众参与策略与公众参与偏好适配有助于进一步提升政策的有效性，而选择不适合公众参与偏好的策略则会影响治理效能。信任影响着公众参与的意愿与偏好。本文基于信任维度构建了四个理想化的信任区隔，结合角色设计了公众参与的策略与机制，如在公众不信任决策者和专家的背景下，坚持采取官僚策略，可能会进一步激化冲突，加剧不信任；在高信任情境下使用审议策略，反而会因为公众的过度参与而降低决策效能，决策者会被视为无担当。不同维度之间的信任关系是动态的，随着信任关系的变化，公众参与策略也应进行相应的调整，运用不同的策略与机制组合来实现对民意的尊重以及对专业知识与决策效率的追求。至于后续如何进一步规范参与角色、参与策略、参与机制、参与方式，还应结合中国治理语境展开深入研究。

参考文献和注释

因排版有限，参考文献和注释不在正文中列出，有需要参考文献和注释的读者，请点击链接<社会治理视域中的信任区隔与公众参与策略>下载PDF全文（有效期7天）。

（本文编排：学君）

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