【智库声音】澎湃新闻 | 周冯琦：联合国可持续发展目标进展堪忧，中国实践提供了哪些路径选择

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《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）11月11日-22日在阿塞拜疆首都巴库举行。联合国可持续发展目标（SDGs）进展如何？是COP29上不可回避的议题。

本文主要通过对SDGs进展情况的梳理，分析目标实现面临的挑战，观察中国的一些实践做法，提出下一步全球政府在推进可持续发展目标实施的路径选择。 

一、全球可持续发展目标进展堪忧：超1/3停滞或倒退

联合国于2015年通过了《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》，提出了17项SDGs，包括169项具体目标和230多项指标，涵盖经济、社会、环境3个维度，是实现所有人更美好和更可持续未来的蓝图。

而今，距离实现可持续发展目标仅剩六年时间，目前取得的进展与实现目标的要求相去甚远。根据联合国最新发布的《2024年可持续发展目标报告》，世界在实现2030年议程上严重偏离轨道。在169个可持续发展目标中，仅有17%的目标目前进展顺利，近一半的目标进展甚微或一般，超过三分之一的目标停滞不前或出现倒退。因此，识别主要问题与可持续发展治理面临的挑战，并积极寻找应对方案应被给予充分重视。

不同可持续发展目标的进展呈现显著的非均衡性。在全球层面，零饥饿（目标 2）、可持续城市和社区（目标 11）、水下生物（目标 14）、陆地生物（目标 15）和和平、正义与强大机构（目标 16）尤其偏离轨道，面临重大挑战，自 2015 年以来没有或进展非常有限。特别是零饥饿目标，这是联合国 193 个成员国中唯一一个未能实现或未能正在实现的目标。联合国警告，如果不进行大规模投资并加大行动力度，那么实现可持续发展目标仍将遥遥无期。

不同国家可持续发展目标的进展也是非均衡的。根据可持续发展解决方案网络（SDSN）的测算，可持续发展目标指数领先（大于80分）的国家主要分布于欧洲，特别是北欧，芬兰、瑞典、丹麦位居全球前三位；北半球中，东欧、东亚、北美大部分国家进展相对领先（70分-80分）；非洲、南亚、西亚、太平洋岛屿等国进展缓慢（小于70分）。总体来看，OECD（经济合作与发展组织）国家可持续发展目标的进展要好于中低收入国家；金砖国家和金砖+国家可持续发展目标的平均进展超过了世界平均水平。

再来关注中国。2023年，中国的可持续发展目标指数得分为70.85分，在全球166个国家中排名第68位。中国已实现了消除贫困（目标1）与优质教育（目标4），并在工业、创新和基础设施（目标9）健康等方面取得积极进展。但是，中国同样面临着城乡差距大、资源分配不均、环境污染等复杂挑战。 

二、可持续发展公共治理面临的挑战

如果我们想要在短短数年内实现这些雄心勃勃的目标，就必须加快进度。联合国强调，我们需要调动财政资源。但必须看到，各国政府的规划、协调、行动能力是支持可持续发展目标的实施的先决条件。各国政府在可持续发展议程中的作用从未如此重要，但政府在推进可持续发展目标实施过程中又面临着特别艰巨的治理挑战，主要表现在以下方面：

1.17项SDGs间相互联系的高度复杂性要求政府跨政策领域开展工作

17项SDGs是综合的、不可分割的，并以复杂的方式相互作用，实现这些目标是一个典型的复杂系统问题，需要各国政府跨政策领域开展工作。另一方面，SDGs间广泛的相互关联使得针对一项目标的行动可能对其他目标产生正面促进(协同关系)或负面影响（权衡关系)，这种复杂的协同和权衡关系涵盖整个政策领域，需要政府所有部门以及利益相关方进行政策行动的优先排序和协商。

2.数据缺失和统计基础能力不足影响对SDGs实施效果的精准评估

准确、及时和细致的数据对于衡量实现SDGs的进展至关重要。2024年，在169个目标中，34个目标缺乏足够的趋势数据或额外分析。各国数据覆盖范围在各项目标中存在巨大差异。数据及时性仍然是一个挑战，大约三分之一的指标缺乏过去三年的数据。强大的统计基础既依赖传统数据来源，也依赖创新数据来源。许多国家在建立稳健的统计基础方面仍面临挑战。数据缺失和监测能力不足影响各国对SDGs实施效果的精准评估和监测。

3.SDGs的负外部性进一步增加了实现SDGs的复杂性

不同国家或地区之间的经济发展阶段与社会发展条件等存在显著差异，其追求的可持续发展的优先项也大相径庭。但由于远程耦合的存在，一个国家和地区的行动可能会通过贸易和其他跨境活动，给其他国家和地区带来负外部性。可持续发展目标在全球、国家、区域、地方等不同尺度之间的跨尺度相互作用进一步增加了实现SDGs的复杂性。

4.当前的参与机制不足以确保广泛的社会参与

公众对SDGs的认知和参与水平起到关键作用，而当前的信息传递与参与机制等不足以确保广泛的社会参与。一方面，科学对决策的影响面临着时滞性和理解难度的挑战，导致利益相关方对SDGs的理解存在差异；另一方面，虽然各国不断努力创建协调SDGs实施的制度和机构，但当前利益相关方还存在相互沟通以及建立信任的鸿沟。

5.新兴技术对政府治理能力提出新的要求

当前，新兴技术的快速变革正在对经济、社会和环境产生广泛影响，如机器人技术、人工智能、生物技术、大数据、物联网等。这些颠覆性技术对于实现SDGs的突破至关重要，但它们也可能产生意想不到的后果。公共治理实质上首当其冲，新兴技术的广泛应用超越了传统行业边界，增强了部门间的数据互操作性，这对跨部门、跨国界的风险监测和动态管理及政府政策的精确性和智能化提出了新的要求。 

三、从中国实践看可持续发展目标的实现路径

面临上述艰巨的治理挑战，各国政府需要以前所未有的方式协调、协商和跨政策领域开展工作。需要积极推动公共治理的创新和优化，以良治、善治加速SDGs的实现。

1.加强全政府协调和政策一致性

由于SDGs之间联系的复杂性和广泛性，各国政府跨政策领域开展工作面临很多难题。如眼前的经济和社会压力往往挤占长期战略政策措施，公共预算和问责机制难以跟踪多个政策领域和政府层级的进展等。为了确保SDGs实施，需要加强全政府的协调和政策一致性。参考OECD国家及中国的实践，我们提出一些增强全政府协调和政策一致性的解决方案。包括有效使用战略规划工具、确保整个政府的协调、预算作为整合SDGs的工具、支持SDGs的战略性公共采购等。

（1）有效使用战略规划工具

有效的规划和预算流程有助于确定优先事项，并确保可用资源发挥最大作用。虽然大多数国家已经存在国家规划工具，但一般来说，它们需要进行调整，以适应多学科和复杂的2030年议程的性质。

有效使用战略规划工具建议如下步骤：首先，绘制现有国家各级目标图，确定需要改进的优先领域（包括与更广泛的SDGs相一致的具体目标和指标）；其次，选择政策变化，重点关注那些可能引发所有可持续发展目标最大进展的变化；最后，制定与现有政策兼容的可行计划。

中国政府高度重视2030年可持续发展议程，中国从“十三五”规划纲要开始将可持续发展议程与中国国家中长期发展规划进行了有机结合。各政府部门围绕五年规划的重要目标和内容，并且实施多规合一，将可持续发展目标转化为经济、社会、环境等领域的具体任务。

（2）确保整个政府的协同

全政府协调机制对于解决部门政策分歧和促进跨部门和跨机构相互支持的行动至关重要。SDGs的跨领域性质对政策制定过程的每个层面和阶段都提出了协同挑战。利用高层协调机制，促进中央机构、主管部委和其他公共机构之间的可持续发展政策行动的一体化和一致性；鼓励正式的治理安排和非正式的工作方法，以支持各部委之间以及各部委与其下属其他公共部门机构之间的有效沟通。

中国根据2030年可持续发展议程的任务要求，已经建立了落实可持续发展议程部际协调机制，43家政府部门将各司其职，保障各项工作顺利推进。地方政府也将建立相应工作机制，推进开展落实工作。

（3）预算作为整合SDGs的工具

预算是政府的核心政策文件，表明如何确定年度和多年期目标的优先次序并实现这些目标。预算决策决定了财富的分配方式，并通过公共服务的可用性和质量直接影响公民。

调整预算系统和流程可以提高资源分配对各级政府有效政策设计和绩效的支持程度，以支持国家可持续发展目标议程。建议将可持续发展目标纳入预算流程可以促进各项政策目标之间的政策一致性，并确保政策目标在选举周期之外的连续性。

中国聚焦财税体制改革、金融体制改革等，合理安排和保障落实发展议程的财政投入。

（4）支持SDGs的战略性公共采购

公共采购正日益被用作战略政策杠杆，以支持与SDGs目标相一致的更广泛成果。公共采购程序占政府支出的很大一部分，因此，它是提高政府支出效率和导向性的关键杠杆。绿色公共采购可以成为创新的主要驱动力，为行业提供开发环保工程、产品和服务的激励。

2019年，中国财政部等四部委发布《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》，并发布《环境标志产品政府采购品目清单》。

2.监测和评估SDGs的有效实现

当政策制定者想要评估他们的政策目标和随后的资源分配是否带来有意义的变化和成就时，监测和评估(M&E)会发挥作用。完善的监测与评估，以及在整个政策和预算周期中战略性地使用相关信息可以促进一系列目标的实现，例如政策的性价比、问责制和决策过程的整体透明度等。

中国在对五年规划纲要及专项工作规划开展年度评估的同时，积极开展可持续发展议程落实评估。跨部门协调机制对可持续发展议程的169项具体目标进行了具体分工部署，确保各项评估工作落实到人。中国科学院建设的可持续发展大数据国际研究中心，是全球首个以大数据服务联合国2030年可持续发展议程的国际科研机构。

3.采取“开放政府”战略促进广泛参与

利益相关方参与是SDGs规划和实施过程的核心。各种利益相关方（如国际和区域组织、各级政府、工商企业、学术界、居民等）都发挥着重要作用，包括资源调动、提供解决方案和创新、改变生产方式和生活方式、宣传、表达对代表性不足的地区的关切和需求，帮助确保问责。通过促进透明度、诚信、问责制和利益相关方参与的原则，采取开放政府战略和实践，直接有助于SDGs实施。

中国通过制作2030年可持续发展议程专题片，发布SDGs进展年度报告，开展可持续发展宣传周，组织新闻采访、专家解读、学习竞赛等多种形式，对SDGs和具体目标进行全方位解读，鼓励企业发布ESG报告，增进公众对SDGs的认识，促进广泛参与。

4.加强区域和国际合作

新冠疫情、气候变化、生物多样性丧失和污染以及区域冲突升级等全球危机，凸显了不同政策领域的相互关联性，需要在国家内部和跨境管理可能存在的协同作用和权衡取舍。需要更有效地应对跨境影响，加强跨组织合作与协调。

中国不断加大对全球发展合作的投入。国家主席习近平提出全球文明倡议、全球发展倡议、全球安全倡议。中国不断加大对全球发展合作的资源投入，如把南南合作援助基金整合升级为“全球发展和南南合作基金”，2022年在30亿美元基础上增资10亿美元。

5.提升治理现代化水平

新兴技术与公共治理的深度整合代表了现代公共治理转型的一个重要方面。虽然2030年可持续发展议程没有单独设立数字政府目标，但数字技术在推动SDGs中既是杠杆，也是加速器。政府可以战略性地利用数字技术，与民营经济部门和社会公众制定合作方法，以实现SDGs。

中国探索了数字政府的多种创新实践模式，如“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“一网协同”、“接诉即办”等。2022年，中国国务院发布“关于加强数字政府建设的指导意见”。数字政府在创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率、提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用越来越明显。

（周冯琦，上海社会科学院生态与可持续发展研究所所长、研究员）