【国科报告厅】以精细化管理，构建长江流域垂钓治理新体系

党的二十大报告第十部分“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”中明确指出“要实施好长江十年禁渔”。习近平总书记2023年10月12日在进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上又强调：“要坚定推进长江十年禁渔，巩固好已经取得的成果”。长江十年禁渔实施三年来，国家做出一系列制度安排，顶层设计趋于完善，有配套法律法规支撑、有长效政策措施保障，但面对越来越微观的违规垂钓等具体治理问题，在政策制定和实施中要通过制度顶层设计来推动禁捕执法监管由“大而全”向“小而精”的精细化管理转变，避免粗放式治理所带来的消极后果。

一、垂钓监管“两难”问题的提出

垂钓最初是一项生存技能，随着社会发展，逐渐演变成一项休闲活动。休闲垂钓作为休闲渔业一个分支，是为满足民众休闲需要，结合传统渔业和现代休闲产业形成的新型休闲模式。但当前出现的“泥鳅钓”、可视锚鱼等一些对水生生物威胁较大的钓具、钓法完全背离了休闲垂钓的初衷，扰乱了长江禁捕秩序，破坏了长江流域水生生物资源。

2021－2023年长江流域各地农业农村部门查办的非法捕捞行政案件逐年攀升，其中，2021年查办非法捕捞案件12080起，2022年查办非法捕捞案件18525起、违规垂钓6877起、占比37.1%，2023年10月底共查办非法捕捞案件达23606起、违规垂钓15791起、占比66.9%。长江流域15个省市中9个省市查办违规垂钓案件占比超过60%，安徽省违规垂钓案件占比83.8%、四川省违规垂钓案件占比78.8%、陕西省和河南省违规垂钓案件占比74.4%、重庆市违规垂钓案件占比68.9%、湖南省违规垂钓案件占比68%、甘肃省违规垂钓案件占比66.7%、云南省违规垂钓案件占比66.2%、江西省违规垂钓案件占比60.9%。截至10月底，共清理非法钓具107078个，上游水域锚鱼现象时有发生，中游水域“泥鳅钓”较为普遍，甚至出现专业化、团伙化、链条化趋势，部分省市反映50%以上的执法力量用在了查办违规垂钓上面，治理成本较高。

综上，违规垂钓屡禁不止，而长江流域休闲垂钓量大、面广，沿江垂钓爱好者保守估计有三千万人左右，处理不好就会引发社会稳定问题，这是禁渔执法监管面临的“两难”问题，如何有效监管长江流域自然水体中的垂钓活动、引导垂钓渔业健康有序的发展，是当前亟待解决的重要问题，既不能用传统粗放的“一刀切”管理模式只堵不疏，也不能“闭上眼”放任不管。必须要严格禁捕、科学禁钓，坚持疏堵结合、打防并举、精细化治理。

二、垂钓精细化治理及其内在逻辑

垂钓精细化治理源自社会精细化治理理论，在长江十年禁渔大背景下，可以推动中央、地方、社会三个层面的协同共治，建立以中央制定政策、地方实施治理、公众广泛参与的多元互动新格局。

（一）社会治理精细化的内涵

精细化管理是源于发达国家的一种企业管理理念，主要提倡精益求精的工作态度、创新务实的工作精神和科学高效的管理理念。早在十八届五中全会，我国就已经提出“社会治理精细化”战略，为社会治理实践提供解决问题的原则和路径。在垂钓管理过程中引入精细化理念，便于利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果，按照精益、精确、细致的原则，以科学化、人性化的思路，实现垂钓精细化治理。

（二）垂钓管理精细化的治理逻辑

垂钓管理精细化治理，依据中央、地方、社会三个层次的治理逻辑分为制度逻辑、技术逻辑和民众逻辑，实现三元互动，推进垂钓精细化治理。

中央部门处在政策设计的顶层。农业农村部出台了《长江水生生物保护管理规定》，明确“禁止在长江流域以水生生物为主要保护对象的自然保护区、水产种质资源保护区核心区和水生生物重要栖息地垂钓......禁止一人多杆、 多线多钩、钓获物买卖等违规垂钓行为。”以及相关处罚条款；印发《农业农村部办公厅关于进一步加强长江流域垂钓管理工作的意见》，规范天然水域垂钓行为，严厉打击各类生产性捕捞行为，要求“各地渔业部门要积极推动县级以上人民政府，制定并发布本地区垂钓管理办法。”

地方政府是具体政策的制定实施主体。长江流域15省市中除青海省因民族习俗社会群众基础好无违规垂钓，未单独制定垂钓管理相关规定外，12个省市于省级层面出台了垂钓管理相关规定、1省市转发了《农业农村部办公厅关于进一步加强长江流域垂钓管理工作的意见》、1省市有禁捕任务的地市级、区县级出台了垂钓管理规定，督促相关区县科学划定可钓区、禁钓区，严厉打击“泥鳅党”、锚鱼等违规垂钓行为。

社会民众是政策落实落地的关键环节。社会民众是最有效的监督，民众的眼睛无处不在,其力量不可估量。在禁捕执法监管中，要广泛宣传禁渔政策，厚植社会群众基础，形成社会共识，引导退捕渔民、垂钓爱好者、社会群众等多元社会主体参与进来,努力把休闲钓鱼爱好者发展成违规垂钓的“巡护员”“监督员”，打通垂钓管理“最后一公里”，解决垂钓监管的实际问题。

（三）垂钓管理精细化的治理路径

通过“中央-地方-社会”三元互动，推进垂钓管理多元主体协同化，建立以中央制定政策、地方实施治理、公众广泛参与的多元互动新格局。区县级政府细化垂钓管理政策是关键，一方面，要疏导，明确可钓区，让垂钓爱好者有地方可去，满足人民群众对美好生活的向往与追求，解决垂钓群体的实际需求；另一方面，要严打，明确禁钓区，严厉处罚条款，依法依规严厉打击违规垂钓行为，形成震慑力。

三、垂钓精细化管理的对策建议

长江流域垂钓管理一方面牵扯三千万休闲垂钓爱好群体、一方面事关长江十年禁渔，必须在“堵”和“疏”、“打”和“防”之间找到平衡点。

（一）实现禁捕水域区县垂钓管理政策全覆盖

《农业农村部办公厅关于进一步加强长江流域垂钓管理工作的意见》要求“各地渔业部门要积极推动县级以上人民政府，制定并发布本地区垂钓管理办法。”截至2022年上半年，长江流域已出台垂钓有关管理政策的地市有56个，已制定垂钓管理有关政策的区县有291个，其中，长江流域重点水域县（市区）有101个，占227个重点县（市区）的44.49%，垂钓管理有关政策尚未实现禁捕水域区县全覆盖。要推动禁捕水域区县垂钓管理政策全覆盖，明确禁钓区、可钓区，疏通可垂钓途径。

(二) 建立违规钓具、钓法白名单

由于钓具、钓法多样且发展变化快，禁用钓具清单更新滞后，导致违规垂钓者有机可乘。农业农村部2021年10月发布的《长江流域重点水域禁用渔具名录》，列明禁用钓具4种，即定置延绳真饵单钩、漂流延绳真饵单钩、拟饵复钩、真饵复钩，现实中违规钓具不局限于以上4种。建议对执法实践中碰到的各类钓具、钓法进行充分论证，出台钓具、钓法白名单，有效降低执法难度、堵住政策漏洞。

(三) 加大违规垂钓打击力度

目前，多数地区违规垂钓违法成本过低，违规垂钓处罚力度不大，违规垂钓行为屡禁不止。以安徽省为例，2022年3月25日，修订了《安徽省实施<中华人民共和国渔业法>办法》，对禁捕区域、禁捕期限内垂钓全面禁止和管理。第二十五条规定“在禁渔区、禁渔期内，不得从事捕捞活动，不得垂钓，不得收购、销售非法捕捞的渔获物”；第三十七条规定“违反本办法第二十五条第二款规定，在禁渔区、禁渔期垂钓的，由县级以上人民政府渔业行政主管部门没收渔获物，可以并处二百元罚款”。由于200元罚款的违法成本较低，安徽省2023年违规垂钓案件占比高达83.8%。据此，要加大对专业化、团伙化、链条化违规垂钓行为的打击力度，形成震慑力，实现打击一个震慑一方。

(四) 充分发挥垂钓协会等民间组织的作用

休闲垂钓在全国有着广泛的群众基础，中国钓鱼运动协会（CAA）、休闲垂钓协会（CRAA）等垂钓协会组织凝聚了众多垂钓爱好者。以休闲垂钓协会为例，它于2011年8月19日经国务院批准，2012年4月经民政部核准登记成立，接受农业农村部和民政部的业务指导和监督管理，有遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会道德风尚等严格的协会宗旨，对宣传垂钓管理政策、鱼类知识、环境保护起到积极作用。可以探索建立与民间垂钓组织之间的互动关系，一方面，通过垂钓协会掌握垂钓群体名单，建立违规垂钓黑名单；另一方面，借助垂钓协会宣传垂钓管理政策，激发垂钓组织对违规垂钓行为监督的积极性，推动树立健康垂钓理念。