为进一步破解农村产业发展的用地用海难点问题，推动乡村振兴和城乡融合发展，海南省自然资源和规划厅会同省农业农村厅、省林业局联合出台《关于加强农村产业发展用地用海要素保障促进乡村振兴的若干措施》（以下简称《若干措施》），提出五个方面十四条具体措施。
强化规划空间保障。明确坚持“先规划、后建设”的原则，由市县农业农村部门统筹编制农村产业发展规划，合理确定各类农村产业规模、空间布局等。对规划中明确的产业用地，纳入国土空间规划统筹安排。同时，为了提高规划的灵活性，提出各市县可预留不超过村庄建设用地总规模的5%作为规划机动指标，用于安排暂时难以明确具体用地需求的农村产业项目，以“点位示意”或“重点建设项目清单”等方式将项目纳入村庄规划或国土空间总体规划。
加大用地用海要素供给。一是加强用地用林指标保障。坚持“土地跟着项目走”，明确每年安排不少于5%的新增建设用地指标、林地定额指标专项保障农村产业用地用林需求。二是用好用活集体建设用地。支持农村产业项目采取入市和联营、入股等多种方式使用集体建设用地。明确村集体使用集体建设用地自办企业的具体流程。三是规范使用设施农业用地。细化了生态保护红线内水产养殖规模的认定方式和管控要求，为生态保护红线内原住民和其他合法权益主体依法开展水产养殖活动提供政策依据。支持探索设施农用地及地上建（构）筑物确权登记。四是保障水产种业用海。针对我省“水产南繁育种”选址特殊要求，明确由省直相关单位统一组织选划论证养殖育种用海区域，统一按程序出具符合生态保护红线准入认定意见，作为选划用海区域内审批新增亲鱼安放、育种活动（围海养殖除外）的依据。五是进一步降低农村产业用地成本。支持农村产业项目采取先租后让、租让结合、弹性年期等差别化方式供地。先租后让供地的年租金可按不低于土地总价款的3%确定，并按年收取。经市县行业主管部门明确支持的农村产业项目，其基准地价可综合运用产业项目用地基准地价调整系数和地价动态监测指数确定。
鼓励探索创新。一是支持土地复合利用。提出在严格保护耕地前提下，鼓励探索“农田+”耕地复合利用模式，开展农旅活动；支持发展林下经济，明确发展林下经济设施的适用类型，相关用地可按直接为林业生产经营服务的工程设施用地管理。二是支持点状用地和组合供地。对位于城镇开发边界外的乡村基础设施和公共服务设施，乡村休闲农业和旅游项目等可灵活分散规划布局建设用地，采用点状用地方式办理规划和用地手续。同时，为了适应农村产业项目特点，提出农村产业项目涉及多种土地用途的，可组合供应。三是规范“不征不转”“只征不转”“只转不征”用地。符合海南省规定的零星设施用地，可以采取“不征不转”“只征不转”方式用地。位于城镇开发边界外，实施和美乡村、乡村旅游等占用集体农用地的农村产业项目，可以采取“只转不征”方式用地。四是引导社会资本支持乡村振兴。探索实施“EOD+全域土地综合整治”模式，鼓励社会资本参与乡村生态文明建设，支持各类实施主体将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地，并明确相关激励政策。
海南省自然资源和规划厅 海南省农业农村厅 海南省林业局关于加强农村产业发展用地用海要素保障促进乡村振兴若干措施的函琼自然资函〔2024〕1310号
为加强我省农村产业发展用地用海要素保障，推动乡村振兴和城乡融合发展，结合我省实际，制定以下政策措施：（一）用地用海保障范围。农村产业发展用地用海是指满足农业现代化发展需要，直接服务于农林牧渔业生产、流通、加工、仓储，以及农业科技创新、农耕文化教育、农村休闲观光旅游、森林康养旅游、休闲渔业等产业的用地用海。对垦区符合上述产业发展要求的，纳入用地用海保障范围。（二）建立乡村振兴产业项目库。市县农业农村部门会同自然资源和规划、发改、旅文、林业等部门和乡镇（区）人民政府依据国土空间规划、农村产业发展规划等，确定农村产业发展项目布局，建立乡村振兴产业项目库，作为申报省和市县重大项目的储备库。入库项目应符合国土空间规划和“三区三线”、生态环境分区管控要求，符合相关产业和生态环保政策，节约集约利用资源，符合行业用地用海标准，具有示范带动作用，能够有效促进农民增收和壮大村集体经济。项目入库按照“村级申报、乡镇（区）初审、部门论证、入库备案、动态管理”流程，具体由市县农业农村部门组织实施。对列入乡村振兴产业项目库的项目，市县自然资源和规划部门、林业部门提前介入，提供用地用林用海选址信息查询服务，重点对是否符合耕地和永久基本农田、生态保护红线、公益林和自然保护地等底线进行评价分析，提出科学合理选址的指导性意见。（三）优化乡村空间布局。坚持“先规划、后建设”的原则，把县（市、区）域作为城乡融合发展切入点，由市县农业农村部门统筹编制农村产业发展规划，与国土空间规划充分衔接，合理确定各类产业规模、结构比例、空间布局和建设时序等。对经批准的农村产业发展规划中已明确产业用地规模及选址范围的，在符合“三区三线”管控要求的前提下，纳入国土空间规划予以统筹安排。各市县可预留不超过村庄建设用地总规模的5%作为规划机动指标，用于安排暂时难以明确具体用地范围、用地规模或用地性质的农村产业项目，以“点位示意”或“重点建设项目清单”等方式将项目纳入村庄规划或国土空间总体规划。（四）保障合理新增建设用地需求。各市县自然资源和规划部门要认真落实“土地跟着项目走”的要求，做好农村产业项目要素保障，每年安排不少于5%的新增建设用地指标、林地定额指标专项保障农村产业用地用林需求。（五）用好用活集体建设用地。符合国土空间规划的工业、商业等集体经营性建设用地，可按照国家和我省相关规定，以出让、出租等方式入市。支持农村集体经济组织依法使用集体建设用地自办企业或者与其他单位、个人联营、入股等形式共同举办企业；自办企业的，村集体向市县自然资源和规划部门提出申请，经市县人民政府批准后，村集体可申请办理集体建设用地使用权不动产登记。（六）规范使用设施农业用地。设施农业用地由用地单位与村集体或国有土地使用权人签订用地协议后，向当地乡镇（区）人民政府申请备案。原住民和其他合法权益主体，利用生态保护红线内现有农业设施开展种植和养殖活动的，不得扩大现有规模；因推进水产养殖产业升级及养殖尾水集中处置和达标排放等需要，经市县农业农村部门审核，在本市县生态保护红线内水产养殖总规模不增加的前提下，允许对生态保护红线内水产养殖布局进行调整。探索设施农用地及地上建（构）筑物确权登记。（七）保障水产种业用海。根据亲鱼安放、育种活动需要，省农业农村厅会同省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省林业局等单位，在生态保护红线内自然保护地核心保护区外，统一组织选划论证养殖育种用海区域，并统一按程序出具生态保护红线内允许有限人为活动认定意见，作为在选划用海区域内审批新增亲鱼安放、育种活动（围海养殖除外）的依据，保障水产种业安全。（八）进一步降低农村产业用地成本。支持农村产业项目采取先租后让、租让结合、弹性年期等方式供地，先租后让供地的年租金可按不低于土地总价款的3%确定，并按年收取。经市县行业主管部门明确支持发展的农村产业项目，其基准地价可按现行基准地价成果中的《产业项目用地基准地价调整系数表》和定期发布的地价动态监测指数确定。（九）支持土地复合利用。在严格保护耕地前提下，充分发挥耕地的生产、生态、景观等多功能作用，鼓励探索“农田+”耕地复合利用模式，通过挖掘利用乡村自然文化资产，开展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验、稻渔综合种养等活动，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在林地上修筑符合国家规定标准的直接为林业生产经营服务的工程设施，需要占用林地的，报市县林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出国家规定标准的，应当办理林地和建设用地审批手续。依法依规利用林地发展林下经济的，在不采伐林木、不影响树木生长、不造成污染的前提下，允许放置移动类设施，利用林间空地建设必要的生产管护设施、生产资料库房和采集产品临时储藏室，相关用地均可按直接为林业生产经营服务的工程设施用地管理。（十）支持点状用地和组合供地。对位于城镇开发边界外的乡村基础设施和公共服务设施，乡村休闲农业和旅游项目，森林康养基地、景区式花卉生产基地、体验式花卉旅游研学基地的服务保障设施，森林人家、森林驿站、房车营地、露营地等产业项目，可按照建（构）筑物及相关配套设施占地面积灵活分散规划布局建设用地，采用点状用地方式办理规划和用地手续。涉及耕地、园地、林地、设施农业用地、建设用地等多种土地用途的，可由市县自然资源和规划、农业农村、林业部门会同属地乡镇（区）人民政府统一协调不同类型用途的使用期限，匹配项目需求，实行组合供应。（十一）规范“不征不转”“只征不转”“只转不征”用地。按照我省相关政策规定的零星设施用地（具体范围见附件1类别），可以采取“不征不转”“只征不转”方式用地。位于城镇开发边界外，实施和美乡村、乡村旅游等占用集体农用地的农村产业项目，可以采取“只转不征”方式用地。涉及占用耕地的，应落实耕地占补平衡；涉及占用规划林地的，应当依法办理使用林地审批手续。“不征不转”“只征不转”“只转不征”项目用地信息，由市县自然资源和规划部门在审批或备案后5个工作日内录入省国土空间基础信息平台。（十二）引导社会资本支持乡村振兴。贯彻资源融通理念，遵循“谁投资、谁受益”的原则，探索实施“EOD+全域土地综合整治”模式，鼓励社会资本参与农业面源污染治理、灾毁耕地复耕、土壤污染管控与修复、废弃矿山修复等乡村生态文明建设项目。整治修复后的建设用地在符合规划的情况下，可用于农村产业发展，节余的城乡建设用地规模指标可按我省有关规定跨市县交易；社会资本投资生态保护修复达到500亩以上的，在整治修复后，市县可在项目区安排不超过整治修复面积3％的土地进行供应，用于农产品加工、旅游、康养、体育、设施农业等项目开发。在同等条件下，整治修复主体具有获得土地使用权和参与农村产业项目开发的优先权。农村集体经济组织、农户、农垦企业和新型农业经营主体等各类实施主体将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地，符合规定的均可作为补充耕地。各市县要结合实际，对未占用耕地但实施了垦造或恢复耕地的实施主体给予适当补偿。（十三）优化相关审批要求。在编制地块层级详细规划或在编制具体项目规划报建方案时，符合基本配套功能、保障安全的前提下，可合理确定符合乡村地区特征的规划指标和相关管控要求。生态保护红线内不涉及新增建设用地和用海用岛审批的农村产业项目，由市县政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见，作为办理相关手续的依据，项目主管部门对生态保护红线内的相关项目开发强度和规模进行监管。（十四）明确监管要求。组织实施农村产业项目要落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度和生态环境保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，防止永久基本农田“非粮化”，不得挖山填湖、削峰填谷、挖湖造景、毁林毁草，严禁以发展农村产业为名，变相开发商品住宅、别墅、私家庄园、“大棚房”等项目。市县自然资源和规划部门要会同相关部门将农村产业项目用地用海情况纳入省国土空间基础信息平台，实行全要素、全过程动态联合监管。 2.海南省农村产业项目用地保障流程
附件1
农村产业项目用地分类指引
类别 | 引导目录 |
农村产业建设用地 | 农业科研 | 各类农业园区中的科研、办公、会议、停车场等场所用地 |
| 指农产品精深加工、仓储、集采集配等，包括经营性粮食加工，屠宰和肉类、水产品精深加工场所用地 |
经营性农产品、农资、农机存储和维修 | 经营性粮食企业存储、农资、农机仓库和维修场所用地 |
农产品展示销售 | 包含农产品电商服务在内的经营性农产品展示销售场所用地、景区式花卉生产基地 |
休闲农业和乡村旅游 | 以农业为依托的休闲观光旅游度假场所，包含：共享农庄、餐饮、农家乐、住宿、采摘体验、游学、露营、房车营地、森林康养、森林人家、森林驿站、停车场等 |
设施农业用地 | 作物种植设施用地 | 1.粮食、蔬菜、水果、花卉、食用菌、中草药等作物生产前端为生产服务的农资农机具存放场所、保鲜存储、油料库、维修间、蓄水池、泵房、配电房、道路、管理用房、消毒设备和环境控制等设施用地；2.生产过程中的大棚（管棚）、温室、棚内通道、场地、检验检疫、育秧育苗场所（含组培室）、先进技术应用和智能化管理等设施用地；3.农作物种子、生产后端与生产农产品直接关联的产品晾晒烘干、分拣包装、初加工、保鲜存储、货物装卸场地和废弃物处理、工厂化种植（养殖）等设施用地。 |
畜禽养殖设施用地 | 畜禽养殖生产及直接关联的多层立体养殖设施、棚舍、库房、道路、场地、青贮、废弃物处置、无害化处理、水电设施、检验检疫、清洗消毒、管理用房和隔离带等设施用地。 |
水产养殖设施用地 | 水产养殖生产及直接关联的规模化养殖池、工厂化养殖池（车间）、进排水系统、库房、管理用房、道路、场地、尾水处理系统、隔离带、检验检疫监测、动物疫病防控等设施用地。 |
林业生产服务设施用地 | 修筑符合国家规定标准的直接为林业生产经营服务的工程设施，包括：1.培育、生产种子、苗木的设施；贮存种子、苗木、木材的设施；4.野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施；6.直接用于林业管理养护的道班房、管理用房、物资储备库、微型消防站、泵房、枝条粉碎场和配套场地等林业配套设施用地； |
依法依规利用林地发展林下经济的，在不采伐林木、不影响树木生长、不造成污染的前提下，放置移动类设施、利用林间空地建设必要的生产管护设施、生产资料库房和采集产品临时储藏室。 |
零星设施用地 | 按照我省相关政策规定的以下项目可以采取“不征不转”“只征不转”方式使用土地： 1.休闲农业和乡村旅游项目中的观光台（占地面积不超过100平方米），栈道（宽度不超过2米）等非永久性附属设施用地；2.以人工湿地等生态环保方式进行污水处理的设施用地；3.生活垃圾收集、统一布局的生态环境监测、通信、标识系统、电子监控、电力塔基、铁塔、农村生活污水治理、供水、排水、抽水泵站、水库防汛应急管理附属建筑物、防灾减灾瞭望塔台等零星公共服务设施用地（占地面积不超过200平方米）；4.路面宽度不超过8米的农村道路（含乡村旅游公路），沟渠（指人工修建，宽度大于1米用于引、排、灌的渠道，包括地面和架空的渠槽、渠堤、附属护路林及小型泵站），山洪沟防护，以及不破坏耕地、林地的地埋式供/污水厂、取/排水管线等。5.南繁育种基地的按照《关于做好南繁科研育种基地耕地保护和配套设施用地保障的指导意见》（自然资函〔2024〕1009号）执行。6.符合大规模设备更新和消费品以旧换新条件的项目，按照《海南省自然资源和规划厅关于印发<强化自然资源要素保障 支持大规模设备更新和消费品以旧换新若干措施>的通知》（琼自然资管〔2024〕92号）执行。 |
入库流程按照村级申报、乡镇（区）初审、部门论证、入库备案的程序办理：(一)村级申报。申请人将通过所在村委会盖章同意的申请资料，通过项目拟选址所在村（涉及跨村的，需所有村均同意实施该项目，然后由其中任一个村提出申请）向乡镇（区）人民政府提交入库申请，包括:入库项目申报书、投资计划书、环评表、能耗表、初步选址用地红线图（CAD图）、规划布局图、申请人营业执照复印件、法定代表人身份证复印件等。(二)乡镇（区）初审。乡镇（区）人民政府根据入库条件，组织乡镇（区）农业农村、资规等部门对项目是否符合本地区产业发展、规划选址、用地规模等进行审查。乡镇（区）人民政府初审同意的，将相关资料报送市县农业农村部门，报送材料须包括报送函、企业入库申请资料、用地范围规划图等。(三)部门论证。市县农业农村部门收到乡镇（区）人民政府提交的申请资料后，组织发改、资规、旅文、生态环境、林业等相关部门进行联合论证并出具论证意见。论证形式以资料审查为主，必要时进行实地考察，并组织投资人进行答辩。审查内容包括项目是否符合行业规定，是否建议列入农村产业发展用地保障范围等。(四)入库备案。对通过部门论证的项目，纳入乡村振兴产业项目库，并进行备案。使用到市县财政衔接资金实施的产业项目，须经市县农村工作领导小组审定后纳入县级项目库。(五)动态管理。市县农业农村部门组织乡镇（区）人民政府和相关部门对纳入乡村振兴产业项目库的项目，定期对项目投资合同（协议）有关内容和完成情况、投资强度、建设进度、亩均产出、社会效益、生态环保等方面进行全生命周期服务和监管。对未按照合同（协议）履约、不符合行业规定的督促整改，无法通过整改达到要求的，退出乡村振兴产业项目库。村庄规划（含生产队详细规划）未批的，将乡村振兴产业项目纳入村庄规划。村庄规划（生产队详细规划）已批的，使用规划机动指标，并以“点位示意”或“重点建设项目清单”等方式将项目纳入村庄规划或国土空间总体规划。使用机动指标的项目须符合永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区、沿海防护林、海岸带陆域200米、生态公益林、湿地等底线管控要求。使用机动指标并以“点位示意”或“重点建设项目清单”等方式纳入村庄规划或国土空间总体规划的项目，由乡镇（区）人民政府或市县自然资源和规划局，组织编制独立地块详细规划，按审批程序依法批准后，作为核发规划许可的依据。1.供地。农村集体经济组织使用集体建设用地自办企业或者与其他单位、个人联营、入股等形式共同举办企业，或者出让、出租等方式公开入市。国有储备建设用地采取划拨或公开出让（租赁）。2.核发乡村规划建设许可。土地使用权人持企业营业执照、法人证明、土地权属和使用证明、项目设计方案等材料，向市县行政审批部门申请办理乡村规划建设许可。1.林地占用。涉及占用规划林地的，由市县林业主管部门（行政审批部门）办理使用林地审核手续。2.农用地转用、土地征收（“征转合一或“只转不征”）。市县自然资源和规划部门负责组卷，按权限报有审批权的机关批准。涉及占用耕地的，应落实耕地占补平衡。办理土地征收审批的必须符合《土地管理法》有关规定。3.供地。农村集体经济组织使用集体建设用地自办企业或者与其他单位、个人联营、入股等形式共同举办企业。国有储备建设用地采取划拨或公开出让（租赁）。4.核发乡村规划建设许可。土地使用权人持企业营业执照、法人证明、土地权属和使用证明、项目设计方案等材料，向市县行政审批部门申请办理乡村规划建设许可。（三）设施农业用地。设施农业用地由用地单位、村集体或国有土地使用权人签订用地协议后，向当地乡镇（区）人民政府申请备案。乡镇（区）人民政府汇交到市县自然资源和规划部门，市县自然资源和规划部门负责上图入库。（四）直接为林业生产经营服务的工程设施。项目用地单位报市县林业主管部门（行政审批部门）批准。（五）“不征不转”“只征不转”的零星设施用地。“不征不转”的由项目用地单位与土地权利人依法签订土地使用合同，报市县自然资源和规划部门备案；“只征不转”的按照程序办理土地征收手续。
