陈希：国家构建视野下美国公共行政信息交流所的创建与活动

学术 2024-10-12 12:19 河北

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陈希：国家构建视野下美国公共行政信息交流所的创建与活动

作者：陈希，浙江大学城市学院浙江历史研究中心讲师

来源：《美国研究》2024年第4期；美国研究

公共行政信息交流所（Public Administration Clearing House）是活跃于20世纪30至50年代中期美国的一个重要机构，因其在美国公共行政界中的枢纽性地位而被时人称作“美国公共行政之都”。不仅如此，公共行政信息交流所在当时世界范围内也享有广泛声誉，被许多外国政要和社会名流认为是访美行程中的必经之地。中国建筑学家梁思成曾于1947年赴美参与设计联合国大厦期间，专程前往该所参观。公共行政信息交流所坐落于芝加哥大学校园附近，由美国著名的芝加哥大学政治学家查尔斯·梅里亚姆（Charles E. Merriam）和公共行政专家路易斯·布朗洛（Louis Brownlow）等人共同发起创办，并且得到洛克菲勒家族旗下斯派尔曼基金会（Spelman Fund）的长期资助。它的创设宗旨，一方面是为当时美国社会已经建立的一批全国性公共行政协会集中提供人力和资金支持，以及信息沟通、项目协同等方面的便利，以求提升美国公共行政职业的整体水平；另一方面则发挥其作为中间机构的优势，通过多种方式，在美国社会的各种公共行政研究力量，以及不同层级、职能部门的政府公共行政实践之间，推动达成更为有效、融通的互动与合作。

国家构建视野下美国公共行政信息交流所的创建与活动美国研究早在1976年美国历史学家巴里·卡尔（Barry D. Karl）便曾倡议，将美国公共行政职业的历史纳入现代美国史研究的视域之中。进入21世纪以来，在美国的公共行政学界，以罗伯特·杜兰特（Robert F. Durant）、乔·拉德施尔德（Jos C. N. Raadschelders）、莫德凯伊·李（Mordecai Lee）为代表的一批学者，受到政治学领域中美国政治发展研究和国家构建等学术潮流的启发，积极呼吁公共行政学界重视探究自身的历史。在此背景下，近年来，有关进步主义时代以来美国公共行政职业历史的学术研究迅速呈现出蓬勃兴起之势。

尽管已有不少成果涌现，但目前来看，仍有大量论题和具体史事留待学者们深入考察。其中，就公共行政信息交流所而言，国内外学界虽然偶有相关主题的著作和论文简略提及该机构，但笔者尚未见到公开发表的基于档案材料的专门研究和讨论。本文依据芝加哥大学瑞根斯坦图书馆所藏相关私人档案及历史文献，尝试勾勒还原公共行政信息交流所的理念源流、创建过程和主要活动，并结合近年来学界有关美国国家构建问题的研究进展，讨论这一机构的历史对于思考20世纪中叶美国国家构建的一些新的启发。

一 公共行政“信息交流所”理念的出现

研究20世纪美国历史和公共行政职业发展的学者们在谈到公共行政信息交流所时，大多只是将它与首任所长、公共行政专家布朗洛（Louis Brownlow）的名字联系在一起。但事实上，无论从理念源头还是创建过程来看，这种英雄主义的历史叙事都过分简化或遮蔽了公共行政信息交流所诞生背后更为复杂、深层的历史动力。公共行政信息交流所的建立，乃是20世纪初进步主义时代以来，美国公共行政人员群体职业主义发展、美国政治学学科转型，以及大型私人基金会倡导的“科学公益”（scientific philanthropy）运动等多股历史潮流激荡汇合的结果。

　　美国区别于其他西方主要工业化发达国家政治发展道路的一项重要特征，在于其政治民主化进程的起步要相对先于行政官僚化的发展。尽管美国很早便建立起覆盖全国、具有广泛且重要社会影响的邮政系统，但总体来看，其行政体系之不发达和高度分散的性状，依旧令人印象深刻。早期联邦内阁行政部门的数量和规模都十分有限，当联邦政府在1800年由费城迁都华盛顿时，正式登记在册的政府职员总计不过147人，而装填整个联邦政府的文书材料也仅仅用了七个大箱和五个小箱。除联邦宪法规定的外交和征税权力之外，大部分日常的公共行政事务都归属各地地方政府管辖，实际情况下这些事务往往交由少数民选官员执行，甚至时常出现“一人治理”的情形。此外，早期美国的政府行政体系内部信息沟通亦十分匮乏。一方面，地方官员并无向州或联邦一级的官员“汇报”基层行政活动的义务；另一方面，正如托克维尔19世纪30年代在《论美国的民主》中所描述的那样，由于民主制度限制了掌权者担任特定公职的年限，美国社会公共行政经验的积累“几乎全凭口述和传统进行”，而鲜有人研究管理方法和收集行政资料，公共行政人员之间也根本不交流管理经验。

　　上述状况自19世纪末起逐渐发生改变，在美国社会的公民改革团体和联邦政府内部，率先出现了旨在推动公共行政职业化，提升政府行政能力和行政研究水平的有组织的努力。1871年，时任总统尤利西斯·格兰特委派《哈泼斯杂志》(Harper's Magazine) 编辑乔治·柯蒂斯（George W. Curtis）考察文官制度改革，后者于六年后开风气之先，领导创建纽约文官改革协会（New York Civil Service Reform Association），此举迅速被其他一些城市的改革者所效仿。1881年，13个地方文官改革协会共同组建全国文官改革联盟（National Civil Service Reform League）。同年，支持文官改革的詹姆斯·加菲尔德总统遇刺身亡，该事件促使国会于1883年通过著名的《彭德尔顿法案》（Pendleton Civil Service Reform Act），由此开启了传统政治庇护制的瓦解进程。

　　镀金时代在联邦政府层面发生的这场旨在铲除政治腐败的改革运动，很快便在美国各州和城市中引发回响。1894年，来自纽约和费城的一群市政改革者发起召开首届全国好市政府大会（National Conference for Good City Government），并在会后不久成立全国市政联盟（National Municipal League），这成为美国市政改革运动兴起的重要标志。以全国市政联盟为雏形，一批由私人捐赠资助的专业化市政研究机构在20世纪初美国各地相继成立。

　　真正标志着美国公共行政走向成熟的，是政府体制内行政人员管理意识和职业认同的觉醒。据统计，20世纪前30年里，有近50个旨在加强特定行政职能部门政府官员沟通交流的全国性协会陆续建立。美国人口普查局为调查全国地方公共债务和税收支出状况，先后两次举办会议，邀请各地财政官员参加。以此为契机，全国审计与会计官员协会（National Association of Comptroller and Accounting Officers）于1906年在芝加哥成立。同年，在美国文官委员会（United States Civil Service Commission）的组织下，一批地方文官委员会代表齐聚华盛顿，共同成立美国与加拿大文官大会（Civil Service Assembly of the United States and Canada），以便与各地委员会就公务员准入资质等问题交流经验。1908年，西奥多·罗斯福总统为协调全国的水道治理与灌溉事务，邀请各州州长及部分国会议员、法官和自然资源保护专家，在白宫召开会议。此后，随着州长参会渐成惯例，州长会议（Governors' Conference）于1912年正式建立，作为各州之间每年协调立法、加强行政经验交流的平台组织。此外，城市经理作为这一时期美国公共行政领域的一个新兴群体，也在1914年成立全国性职业社团城市经理协会（City Managers' Association）。到20世纪20年代末，又有包括美国市政协会（American Municipal Association）、美国立法官员协会（American Legislators' Association）在内多个全国性的政府行政人员职业社团相继建立，它们也成为后来最早支持创建公共行政信息交流所的一批机构。

　　尽管上述组织潮流发展迅速，但仍有一些严峻问题亟待解决。其中一个颇为实际的阻碍因素，是这些机构大多为自发建立的志愿性组织，缺少稳定充裕的资金来源和足够的行政人员支持。许多协会因此在成立之后被迫频繁变更总部地址，还有不少机构则长期处于运转效力不足甚至名存实亡的状态。同时，由于地理分隔，这些社团彼此间也缺乏有效的信息沟通和业务协调，导致整个美国公共行政领域呈现出明显的碎片化态势。

　　对于美国公共行政发展所面临的这些困境，当时美国知识界的一些人士已有敏锐观察。《新共和》（New Republic）杂志创刊人沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）在1922年出版的著作《舆论》中就建议，各级政府部门应建立起能够汇集、协调情报信息的中央机构。李普曼认为，这样一个机构将事实上发挥类似国立大学的作用。它与首都的官员保持联络，但又不必设在华盛顿；而它的高度灵活性将使它有能力源源不断地从大学中临时招募专家，以响应政府不时之需。同年，芝加哥大学政治学家查尔斯·梅里亚姆也在《全国市政评论》上撰文指出，美国现有的公共行政组织“仍在系统收集市政信息，并且展开详尽科学的市政研究方面存在不足”。和李普曼一样，他呼吁“尽快建立能够解释大量事实，并将结论应用于解决广泛市政问题的中央协调性机构”。

　　作为美国本土专业化政治学第二代学者中的领军人物，梅里亚姆对于在美国发展公共行政有着强烈志趣。早在20世纪初，当时已是芝加哥大学政治学系教授的梅里亚姆便积极投身地方进步主义改革运动，并在担任芝加哥市议员期间，推动成立了旨在提升政府业务水平的芝加哥公共效率局。第一次世界大战期间，梅里亚姆受邀加入联邦政府公共信息委员会(Committee on Public Information)，被派往意大利负责宣传行动。战时经历不仅使梅里亚姆见识到生物学、心理学和统计学等学科在实际应用中的重要效能，也使他意识到，建立类似其兄长约翰·梅里亚姆（John C. Merriam）领导的全国研究理事会(National Research Council)那样的跨界协调组织，蕴含着巨大潜力。

　　第一次世界大战结束后，回归学界的梅里亚姆在20世纪20年代发起了一系列具有重大深远影响的学科改革，进行了制度创建努力，以推动提升美国政治学的科学化研究水平和现实关切性，而他也将公共行政视为承载这一双重使命的一个重要领域。在他这一时期写作的一系列对于20世纪上半叶美国政治学学科范式转型具有标志性意义的著述中，梅里亚姆号召政治学同行们告别原先“繁琐的学究式和狭隘的法律主义”风格，将目光投向广阔政治领域中的人类行为，并像“百眼巨人”一样，学习取鉴其他更加科学化学科的研究方法。在梅里亚姆看来，发展公共行政与他倡导实现的这一新的政治学综合（synthesis）理想正相契合，他坚信“公共行政正处于关于人类个性研究新技术科学化应用的最新前沿，且这种应用将会使众多社会团体所普遍面临的行政难题得到检验”。

　　梅里亚姆在20世纪20年代初，先后担任芝加哥大学政治学系主任并当选美国政治学会主席。他利用自己在学界的影响力，大力培育公共行政等新领域的研究力量，并使芝加哥大学迅速发展成为两次世界大战之间美国政治学界的重镇。在他的推动下，公共行政也在这一时期一跃成为美国政治学研究的“显学”。

　　在培育研究力量的同时，梅里亚姆同样十分重视加强公共行政研究成果的社会应用和机构间的组织协调。他在1925年出版的《政治学的新面向》中指出：“更大程度地整合与协调政治慎思（political prudence），已是大势所趋。”梅里亚姆十分认同李普曼关于现代社会中“组织化智能”（organized intelligence）兴起的判断，从20世纪20年代起，他开始积极谋划构建一系列旨在跨界沟通大学研究力量、政府行政部门和公民社团的协调性组织。1924年，梅里亚姆以美国政治学会为平台，邀请其他社会科学学科的全国性职业社团，共同创办社会科学研究理事会(Social Science Research Council)。该机构不仅以倡导促进各门社会科学学科间相互合作为宗旨，而且实际长期发挥着沟通联系美国社会科学界与美国社会其他非学术性制度机构的重要作用。梅里亚姆还在1925年初向芝加哥大学董事会提议重新整合芝大校内相关院系机构，成立一个专门的“政府研究所”，但芝大董事会迫于财政压力，并未通过这一计划。

1925年秋，时任城市经理协会主席的布朗洛和毕业于芝加哥大学政治学系的堪萨斯市政联盟(Kansas Municipal League)秘书约翰·斯特茨（John G. Stutz）主动与梅里亚姆联络，商议成立一个“毗邻大学的全国性中央市政研究局”，以壮大美国基层公共行政的知识信息基础。梅里亚姆对该提议予以积极回应，称之为“整个政府领域中最有前途的几项事业之一”。三人很快便于同年11月召开的城市经理协会年会上，共同成立小组推进此事，并最终在次年提出，争取建立一个融专业研究、信息沟通、职业培训，以及沟通政府、大学和职业社团合作等多重功能为一体的公共行政中央协调组织。

　　以布朗洛和斯特茨为代表的公共行政职业人士对于克服美国公共行政领域信息和组织层面碎片化现状的需要，以及以梅里亚姆为代表的政治学界领导者对于提升美国公共行政科学研究水平与社会影响的期待，共同孕育了公共行政信息交流所的理念雏形。不过，尽管已有一些基本共识，但在新机构的具体功能定位、组织形式和选址等问题上，几人最初并未形成清晰一致的意见。同时，如何找到充裕的资金支持，也成为他们面临的最为棘手和关键的问题。

二 斯派尔曼基金会与公共行政信息交流所的创建

洛克菲勒家族于1928年底设立的纽约斯派尔曼基金会，成为促成公共行政信息交流所建立的最后一块拼图。它不仅为新机构的创建和运转提供了必要的资金支持，也对公共行政信息交流所此后的运营策略施加了关键影响。

　　在内战后工业化浪潮中积累起巨量财富的洛克菲勒家族，于1913年创建洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation)，由此迈出其科学公益事业的关键一步。与被动、零散式回应社会赈济需求的传统“基督教慈善”不同，19世纪末在美国兴起的科学公益运动，着眼于以科学研究、系统规划管理的方式，对联邦政府无法或无力顾及解决的诸多复杂社会问题予以诊断和根除。

　　在成立后的最初十年里，洛克菲勒基金会将资助重心设定为发展公共卫生和医疗事业，并且有意避免涉足包括公共行政在内的与社会研究相关的领域。这一战略方向的选择，一方面是由于掌管洛克菲勒家族投资和慈善事务的弗雷德里克·盖茨（Frederick T. Gates）的个人偏好，盖茨坚信医学研究改善人类境况的能力，而对社会科学研究的实际效用抱有深刻怀疑。另一方面，洛克菲勒基金会成立之时正值进步主义运动的高潮，在严厉的反托拉斯氛围下，基金会董事会和管理层也不得不对介入社会科学研究等敏感领域怀有顾虑，更不必说公共行政这样“一个新兴且极易引发公众误解的领域”。

　　第一次世界大战期间，由于在战争动员和物价管理等方面贡献卓著，社会科学研究的整体社会声望也获得显著提升。洛克菲勒基金会同样因战时协助联邦政府开展海外救济活动，公众形象得到相当改观。在此背景下，洛克菲勒家族基金会管理层对于资助社会科学研究的态度也逐渐发生变化。1921年，年仅29岁的比尔德兹利·拉姆（Beardsley Ruml）被任命为劳拉·斯派尔曼·洛克菲勒纪念基金会（Laura Spelman Rockefeller Memorial）项目主管。该基金会为1918年老洛克菲勒为纪念其亡妻而专门设立，最初主要资助社会福利和宗教组织。博士毕业于芝加哥大学心理学系并曾在战时参与设计美国军方智商测试的拉姆，上任后不久便将资助社会科学发展设定为该基金会的活动重心，在美国和欧洲先后资助建立包括社会科学研究理事会、太平洋国际学会在内的大批社会科学研究机构。不过，与此同时，纪念基金会管理层在董事会的要求下，依然针对可能带来麻烦的争议性领域小心翼翼地做出声明。1924年秋，纪念基金会管理层在备忘录中特别强调，基金会将不会直接资助调查研究活动，也不会资助任何带有明确政治改革立场或以推动立法为目标的组织团体。正是在这两条方针的限制下，拉姆在1926年底暂时回绝了梅里亚姆关于资助新机构的请求。不过与此同时，他仍然明确表达了对该计划的兴趣。在之后两年里，梅里亚姆等人又多次与拉姆联络，尝试获得纪念基金会的支持。

1928年底，洛克菲勒基金会的重组，最终为梅里亚姆等人计划的实现提供了关键契机。重组后的纪念基金会并入新成立的洛克菲勒基金会社会科学部。与此同时，考虑到介入公共行政事务的敏感性，洛克菲勒家族决定从纪念基金会划拨一千万美元作为启动资金，设立一个新的斯派尔曼基金会，“作为洛克菲勒基金会的特别代理”，重点资助公共行政领域相关项目，这也成为洛克菲勒家族在公共行政领域投入最大的一笔资助。

　　成立后的斯派尔曼基金会管理层终于决定支持梅里亚姆和布朗洛创建新的公共行政协调性组织，但它也重申，资助对象应“严格限于技术性和非政治性目标”，并且始终“保持谨慎，避免给基金会和相关机构、个人制造尴尬”。基金会决定一方面投入资源，用于壮大几个主要的政府公共行政人员职业社团的秘书处，并将它们聚集一处；另一方面，建立一个“规模小但极有能力的中央组织”，帮助这些秘书处和各个组织机构之间进行有效的信息沟通与合作。

为筹建新机构，斯派尔曼基金会资助梅里亚姆和拉姆于1930年春专程前往欧洲，考察当地的公共行政组织状况。二人对于德国先进的公共行政组织经验赞赏有加，梅里亚姆在给斯派尔曼基金会的报告中，介绍了德国城市协会等当时欧洲公共行政领域出现的新型组织。此外，梅里亚姆还对比了欧洲和美国的公共行政发展状况，并分析了后者的潜在优势和未来可能的发展方向。他尤其提到，无论是在欧洲还是美国，目前都缺少能够整合协调政府、产业和学术各界不同类型公共行政机构的“中央信息交流组织”。在梅里亚姆看来，新机构如能在斯派尔曼基金会的资助下顺利建成，将会“创造一种更高级和更有效的公共控制形式”。　

1930年12月18日，公共行政信息交流所在芝加哥正式注册成立。布朗洛被推选为首任主任，伊利诺伊州前州长弗兰克·洛登（Frank O. Lowden）受邀担任新机构的董事会主席，包括时任纽约州州长富兰克林·罗斯福、弗吉尼亚州州长哈利·博德（Harry F. Byrd），以及美国陆军前部长牛顿·贝克（Newton D. Baker）在内多位政界名流任董事会成员。次年1月，斯派尔曼基金会通过决议，为公共行政信息交流所提供为期10年、总额50万美元的定期资助，并在不久后，决定将基金会投资美国日报出版集团股票的全部收益用于建设新机构。

三 构建网络：公共行政信息交流所的主要活动

截至1945年，共有16个全国性的政府行政人员职业社团或政府组织（见下表），先后在芝加哥大学校园附近的同一幢建筑内设立总部。(注：这些组织最初在芝加哥大学校园西部东58街850号办公，1938年起集体搬迁至校园南部东60街1313号一栋四层小楼内，该楼由芝加哥大学校方捐献，此后这些组织便以“1313号”“芝加哥团体”（Chicago Group）、“芝加哥中心”（Chicago Center）等称号闻名美国公共行政界。)这些组织涉及不同的公共行政专门职能领域，彼此间平等独立，公共行政信息交流所则发挥居间协调的关键作用。公共行政信息交流所的创建者们清楚地意识到，他们正在开展一场史无前例的公共行政组织实验。无论在欧洲还是美国历史上，从未出现过将如此数量众多的全国性公共行政组织聚集至同一屋檐下办公，并建立专门机构以推动公共行政领域知识和经验交流的先例。对此，梅里亚姆的学生、战后长期担任芝加哥大学政治学系主任并曾当选美国政治学会主席的查尔斯·赫尔曼·普利切特（Charles Herman Pritchett），在1945年生动地将这场“邻近实验”（an experiment in propinquity）比喻为公共行政领域的原子弹实验，认为它成功引发了“公共行政技艺进步的链式反应”。

　　按照拉姆、布朗洛和梅里亚姆等人的设想，公共行政信息交流所的目标是成为一个规模小但极有能力的幕后协调者。它的首要功能是充当类似所谓“中央电话交换机”的信息沟通枢纽角色。布朗洛等人在斯派尔曼基金会的支持下，建立起多种公共行政职业信息交流汇总机制，其中包括1932年6月建立的联合参考图书馆以及1936年设立的联合宣传部。联合参考图书馆负责集中收集和整理公共行政领域的各类文献，至第二次世界大战结束时，共收藏期刊750余种、小册子近7.1万册、图书2.3万本。这些资料极大地便利了“1313号”组织的日常工作，使不同公共行政职能领域组织的行政人员能够及时了解其他相关领域行政技术的最新进展。联合宣传部则负责向美国全国范围内700余家单位定期寄送公共行政方面的新闻讯息。此外，布朗洛还委派助理罗伯特·佩吉（Robert M. Paige）从1932年起调查编纂北美地区公共行政组织名录，共收录信息5000余条，并且定期更新出版，免费寄送至美国、加拿大、欧洲、拉美和日本的相关机构这些都使公共行政信息交流所的知名度在20世纪30年代迅速提升。

　　凭借其在美国公共行政职业领域的信息中枢地位，公共行政信息交流所很快成为美国各级政府部门寻求公共行政专家资源和专业咨询服务的重要渠道。同样是在佩吉的努力下，公共行政信息交流所在成立后逐步搜集建立了专门的公共行政人员档案，并以此为基础，为有人事需求的组织机构每年提供上千名行政人员信息备选。不仅如此，在富兰克林·罗斯福上任开启新政后，布朗洛了解到一些联邦政府行政机构由于经费或正式法规的限制，无法从私人研究机构和大学中聘请专家，于是在1933年4月向罗斯福总统递交备忘录，提出希望以公共行政信息交流所代为雇佣的方式，为联邦政府获得专家咨询服务提供便利。同时，为便于联邦政府部门咨询，公共行政信息交流所还于同年7月在华盛顿设立专门办事处。正是通过这一途径，公共行政信息交流所在新政时期为大量联邦政府项目先后输送智力资源，其中包括：陆军部调查巴拿马运河铁路公司的管理问题、联邦公司法案的起草、劳工部调查甜菜产业劳工处境、商务部调查政府财政状况、内政部设计印第安人公务员绩效体系、国家资源计划委员会研究全国交通规划问题、中央统计委员会设计职业分类等。

　　在提供信息和专家服务的同时，公共行政信息交流所还通过组织跨界会议的方式，成功发起或协调一系列具有重要影响力和示范效应的公共行政合作项目。布朗洛十分重视以新机构为平台，定期组织跨界会议，以便“使来自不同团体的人思考共同面临的问题，并促成合作”。1932年11月，公共行政信息交流所与美国公共福利协会及芝加哥大学社会服务管理学院联合主办会议，邀请来自公私部门机构的近百人，共同商讨如何在经济危机加深、政府财政开支削减的背景下，维持公共福利标准。与会各方就如何制定公共救济的合理标准，优化救济管理和开拓可用救济资源等重要议题达成的基本共识，经公共行政信息交流所汇编成册和印发宣传，在全国范围内产生广泛影响，并最终被提交国会。其中提出的诸如联邦政府应直接肩负失业救济职责、联邦政府和各州应设立专门的公共福利管理部门等许多政策建议，此后也被吸纳成为新政福利国家构建的重要内容。

　　在新政时期涌现出的大量亟待解决的公共行政议题中，除了公共救济和福利事务之外，公共行政信息交流所关心和投入最多的是政府计划的管理问题。20世纪30年代初，面对日益恶化的社会经济形势，罗斯福政府迅速成立包括国家复兴管理局(National Recovery Administration)、农业调整局(Agricultural Adjustment Administration)在内多个联邦计划部门，并招募大批计划派专家参政，其中就包括公共行政信息交流所的创建者梅里亚姆和布朗洛。梅里亚姆自1933年起担任国家计划委员会(National Planning Board)副主席，负责推进“政治计划”，具体而言，就是通过管理手段优化提升美国政府体制内不同层级、部门之间的计划协调能力。布朗洛则在1936年与梅里亚姆、古利克接受罗斯福任命，组成著名的总统行政管理委员会（President's Committee on Administrative Management），共同领导设计联邦政府行政重组改革。

　　梅里亚姆和布朗洛二人在领导国家计划委员会和总统行政管理委员会的过程中，时常倚重公共行政信息交流所掌握的信息和资源开展工作。国家计划委员会成立后的一项重要任务是推动各州建立专门的官方计划委员会，而正是通过公共行政信息交流所这一中间机构，纽约、弗吉尼亚等多个州的计划委员会，得以依靠斯派尔曼基金会的资助而长期运转。公共行政信息交流所还资助英国政府官员亨利·邦伯里爵士（Sir Henry N. Bunbury）开展关于欧洲和美国政府计划机构的调查研究，并于1937年9月在法国的阿登城堡举办会议，邀请多国政府官员、国际机构代表和学者，分享政府计划经验，这些信息也成为总统行政管理委员会设计机构改革方案时的重要参考。

　　太平洋战争爆发后，公共行政信息交流所及其他“1313号”组织的活动重心，都随之迅速转向国防和战争动员项目。布朗洛直接参与了美国战争动员体制的设计，他延续此前总统行政管理委员会倡导的“总体性管理”（over-all management）理念，力图使联邦政府在战时具备实施长期和全盘计划的能力。与此同时，公共行政信息交流所副主任赫伯特·艾默里奇（Herbert Emmerich）也被任命为1940年12月成立的生产管理办公室(Office of Production Management)的主任，负责集中协调美国的战时经济动员活动。

1945年第二次世界大战结束后，艾默里奇接替布朗洛任公共行政信息交流所主任，另一位著名政治学家唐·普莱斯（Don K. Price）担任副主任。在二人的领导下，公共行政信息交流所不仅继续作为公共行政组织网络的信息中心，深度参与美国国内政府组织的管理改革，而且还十分积极地介入美国建立战后国际新秩序的过程中。不过，在活动范围扩大的同时，由于斯派尔曼基金会自20世纪30年代末起逐渐缩减资助并最终在1949年解散，艾默里奇也不得不为公共行政信息交流所寻求新的资助来源。

　　第二次世界大战后初期，公共行政信息交流所率先就强化美国联邦政府政策制定与政策管理的跨部门协同能力，展开了一系列研究和探索。1946年，公共行政信息交流所受赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）的邀请，协助后者领导的专门委员会，研究设计第二次世界大战后首次联邦政府机构重组。(注：艾默里奇在参与调研的过程中，建议胡佛委员会将“国防权势集团”（national defense establishment）纳入机构改革对象。两年后，同样是基于艾默里奇的研究结果，杜鲁门总统决定顶住国家安全资源委员会（National Security Resources Board）的压力，支持预算局（Bureau of Budget）限制国防开支迅速膨胀的主张。)同年，公共行政信息交流所还接受卡耐基基金会的一项资助，调查美国国内的国际事务组织，这一项目的成果报告《国际事务的全国性组织》随后被递交总统行政办公室和国防部长办公室，并在设计“马歇尔计划”管理体制时被参考。除此之外，公共行政信息交流所在战后初期还针对文武关系、朝鲜战争中的人力动员、军事部门中科学研究增加带来的管理问题等重要议题进行了专门研究。

1950年10月，公共行政信息交流所获得福特基金会(Ford Foundation)提供的50万美元资助，用于“扩大其在美国国家和国际行政领域内的活动”。遵循该目标，公共行政信息交流所于次年扩建了华盛顿办事处；同时，在纽约新设立办事处，以便与联合国等国际组织对接联络。公共行政信息交流所自成立之初便有着十分鲜明的国际主义倾向。它长期致力于推动公共行政领域的国际合作，不仅资助其他“1313号”组织参加由欧洲和美洲国家举办的重要国际会议，还推动成立了国际行政科学协会(International Institute of Administrative Sciences)等至今依旧具有广泛影响力的国际公共行政组织。

　　第二次世界大战后，随着美国世界霸权地位的确立，公共行政信息交流所的国际主义进一步扩张。它在20世纪50年代初通过协助参与联合国技术援助项目的方式，对美国占领的战败国和第三世界国家有意输出所谓“自由世界民主化的公共行政”模式。仅1950年，就有多达九批日本官员受资助参观访问公共行政信息交流所。他们在美国公共行政专家的指导下，学习分权化管理和地方自治的经验，探索改造日本旧式公共行政体制的方案。1951年，洛克菲勒基金会资助公共行政信息交流所雇佣的明尼苏达大学政治学家乔治·瓦普（George A. Warp）前往日本考察，推动在当地建立效仿公共行政信息交流所模式的公共行政协调性组织。同年，在巴西瓦加斯基金会（Vargas Foundation）和联合国技术援助管理局公共行政司的联合资助下，公共行政信息交流所还协助成立了巴西公共行政研究所。除此之外，公共行政信息交流所还通过在日内瓦开设学校培训联合国技术援助官员、与社会科学研究理事会下设地区研究委员会合作训练美国驻外使团人员，以及聘请美国大学政治学家出国授课等多种途径，积极宣传输出美国的公共行政经验，并资助行政专家，为世界卫生组织（World Health Organization, WHO）等国际组织提供管理咨询服务。

　　作为这场世界公共行政史上创造性实验的缔造者，梅里亚姆在20世纪40年代初回顾时认为，一张以公共行政信息交流所为中心“覆盖美国所有层级政府每一个部分的巨大网络”已经形成，他称其为“全世界范围内以民主为基础的行政服务之典范”。在基金会的支持和布朗洛等人的领导下，公共行政信息交流所基本实现了其创建宗旨，那就是打破美国公共行政领域内长期以来存在的诸多壁垒，在不同类型的公共行政职业社团、不同层级和地域的政府部门之间，以及公共行政实践者与专业研究人员之间搭建桥梁，进而在美国这样一个崇尚分权化管理的社会中，推动建立能够有效运行的中央协调管理机制。

　　富有意味的是，公共行政信息交流所的创建者们出于规避政治风险，以及区别于其他已有公共行政组织类型等考虑，有意奉守所谓“坚决的匿名政策”。正是这一政策，使公共行政信息交流所长期扮演幕后协调者的角色，避免承担任何具体的公共行政研究和实践项目，或是干涉其他“1313号”组织的独立工作。甚至在福特基金会资助到期后，布朗洛和艾默里奇都依然坚持认为，不应为了延续机构而打破这一原则，使公共行政信息交流所陷入与其他公共行政组织的竞争。对此，布朗洛在他的回忆录中风趣地表示：“祖父和孙辈们竞争是不对的。”

1956年，由于福特基金会资助到期，加之许多已能够独立运作的组织陆续将总部迁出1313号楼，公共行政信息交流所最终解散。其原先在美国国内的主要业务大部分移交美国公共行政协会，国际业务则转由纽约的公共行政研究所负责。1979年，为纪念梅里亚姆对于公共行政事业的贡献，芝加哥大学将公共行政信息交流所曾经所在的1313号楼重新命名为“查尔斯·梅里亚姆公共行政中心”，联合参考图书馆也被更名为“梅里亚姆中心图书馆”。

四 20世纪美国国家构建长期视角下的

公共行政信息交流所

公共行政信息交流所的机构历史，为思考20世纪美国的国家构建及其特性，提供了案例和独特视角。自1982年政治学家斯克罗内克（Stephen Skowronek）出版《构建一个新美利坚国家：全国性行政能力的扩张（1877~1920年）》以来，美国的国家构建问题已逐渐发展成为美国政治史研究领域中热烈讨论的一项重要学术议题。越来越多的学者力图超越过于抽象、简单化的马克斯·韦伯式的欧陆国家观念，在以往主流研究所聚焦的联邦官僚部门和正式制度与法令之外，广泛深入地考察美国国家与社会之间实际存在着的复杂耦合关系。他们试图突破传统的“国家—社会”二元对立思维，更加细致地探究美国的国家如何通过与企业、大学、职业社团、基金会等各种志愿性组织和私人机构建立联系，最终实现公共目标。这些研究在很大程度上丰富了我们对于美国国家权力的认识。但总体来看，在上述几种类型的公民社会机构之外，学界目前对于诸如公共行政信息交流所和社会科学研究理事会这样的职业“超级组织”，尚缺少关注和研究。关于这一类型组织在职业与美国国家间发挥中间协调作用的方式，以及它们背后折射出的美国政治文化与社会民情特性等重要问题，也都仍有可进一步讨论的空间。

　　公共行政信息交流所的创建和活动表明，在美国，即使是像公共行政这样一个似乎天然应当由政府官方操办的领域，都与公民社会之间有着千丝万缕的联系，这与同时代的许多欧洲国家无疑形成了鲜明对比。对此，公共行政信息交流所的创建者们早已有清醒意识。布朗洛就指出，美国和英国的公共行政中央组织的重要区别在于，英国的该类机构由中央政府组织和监管，且任何政府外人士都不被允许加入，而美国的公共行政信息交流所则鼓励职业行政人员和大学学者参与。

　　这种关键性差异，背后折射出美国相较于同时代欧洲国家在政治体制和政治文化方面的某些特征。自19世纪末以来，在工业资本主义野蛮生长，治理事务日益复杂，而政府行政体系依旧简陋、缺乏足够管理效能的背景下，一群崇尚科学、效率和组织手段的工商业管理阶层与社会科学职业精英共同联合，通过构建各种新型的管理组织，试图在全国层面协调资源，以推动提升美国社会的组织化和职业化水平。像公共行政信息交流所这样的职业“超级组织”的形成，也正是这种管理主义和职业主义历史趋势在20世纪进一步发展的结果。对于强调分权化管理和有着强大反国家主义（anti-statism）政治文化传统限制的美国而言，这类组织在规划、协调公共事务方面，事实上长期发挥着“准国家”（parastate）的角色，并且成为所谓“国家领导能力”（national leadership）和具有世界眼光的国家精英的重要养成场所。在20世纪中叶经济危机和战争促使“大政府”兴起已成大势所趋的背景下，公共行政信息交流所凭借其中央协调管理组织与人力物质资源的经验，成为罗斯福新政、第二次世界大战和冷战初期，联邦政府对内（社会福利和国家安全）、对外（外援）扩张国家能力所倚重的重要力量。与此同时，从公共行政信息交流所中还走出了梅里亚姆、布朗洛、艾默里奇、普莱斯等在当时美国政界和学界具有重要影响力的领导人物。他们来回进出于大型私人基金会、大学和政府部门之间的“旋转门”，汇通整合财富、知识与文化权力，构成所谓美国权势集团（American Establishment）的中坚力量。

　　除此之外，公共行政信息交流所的历史还提醒我们注意美国国家构建方式的局限性。首先，尽管洛克菲勒和福特等大型私人基金会拥有近乎国家般的官僚制组织架构、规划管理能力，并且掌握庞大财富，但它们终究资源有限，难以长期应对数量众多、类型各异的机构所提出的资助请求。洛克菲勒家族从20世纪30年代后期起，迫于财政压力，逐步削减对于整个社会科学领域的资助，而斯派尔曼基金会最终退出对公共行政信息交流所的资助，很大程度上也与这一原因有关。其次，无论是洛克菲勒基金会最初在资助社会科学和公共行政事业上所表现出的犹疑态度，还是此后专门设立斯派尔曼基金会，并为资助对象设定“红线”的做法，都生动地表明，在美国，私人力量介入公共事务——尤其是像公共行政这样的“灰色地带”——时常是一项政治上敏感、具有潜在风险的行为。也正因为这些原因，公民社会参与美国的国家构建，也往往呈现出零散和不稳定等特点。

　　事实上，即使是在第二次世界大战后美国国家与职业人士之间结成空前紧密关系的情形下，历史学家布莱恩·巴洛（Brian Balogh）提出的所谓“专家管理型国家”（proministrative state）也只在某些特定领域，最终实现了联邦政府制度化资助和动员利用职业资源的结果。其中的两项重要制度性成就，即1946年建立的总统经济顾问委员会(Council of Economic Advisers)和1950年建立的国家科学基金会(National Science Foundation)，根本上分别旨在避免“大萧条”重演，以及通过赞助基础科学研究，以应对苏联技术进步带来的挑战。而除维护经济安全和国家安全目标之外，国会对于联邦政府直接介入包括社会科学在内的职业领域，则始终表现出疑虑。

　　最后，诚如政治学家马克·艾斯纳（Marc A. Eisner）所说，补偿性（compensatory）的国家构建在灵活动员社会力量实现国家目标的同时，也时常会付出政治上的代价。在此过程中，国家由于逐渐依赖于既得利益集团，而自主性遭到削弱。就在公共行政信息交流所解散的同一年，社会学家赖特·米尔斯（Wright Mills）出版了批判美国权力精英的经典著作。米尔斯在书中虽然将矛头主要指向政界、企业界和军界上层，但他也指出，在大萧条和罗斯福“新政”之后，政府内外的职业人士成为超级富豪合作攫取权力的不可小觑的力量。及至“水门事件”后，“脑袋尖尖书呆子气的政府官僚”（pointy-headed bureaucrats），更是沦为美国政治讽刺的常见对象。

　　在20世纪80年代以来新自由主义浪潮席卷美国政治的背景下，公共行政信息交流所物质遗产的最终消逝，也成为美国传统公共行政职业衰落命运的一个缩影。随着所有原先在楼内办公组织的迁出，芝加哥大学校园边的“1313号”建筑于1989年再度更名，由“查尔斯·爱德华·梅里亚姆公共行政中心”转变为今日的“查平楼”（Chapin Hall）。作为公共行政交流所最后的遗迹，联合参考图书馆也在连续运营60年后，于1992年正式解散。与它们一同消散的，或许还有公共行政信息交流所创建者们对于运用专业知识解决公共行政实践问题的乐观信念。

原文发表于《美国研究》2024年第4期，文章图表、注释略。请前往以下网址（中国知网）下载全文。

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