按照《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，违反环保设施“三同时”验收制度的环境违法行为一直处于连续或者继续状态，并不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。那么，在环保设施竣工验收过程中弄虚作假，该违法行为的追溯期限应该如何认定？
“未批先建”是否影响追溯期限？
一种观点认为，竣工环保验收弄虚作假环境违法行为的行政处罚追溯期限应当自通过竣工环保验收之日起计算。另一种观点认为，竣工环保验收弄虚作假环境违法行为与违反环保设施“三同时”验收制度的环境违法行为类似，该行为亦一直处于连续或者继续状态，在未重新规范开展竣工环保验收前并不受两年行政处罚追溯期限的影响。
基于处罚的时效，《行政处罚法》第三十六条规定了违法行为的处罚追溯期限。从行政处罚的定义来理解，违法行为是指当事人违反行政管理秩序的行为，这包括了明知不可为而为之的“积极违法行为”，以及应当为而不为之的“消极违法行为”。
一般而言，对于“积极违法行为”及“消极违法行为”的处罚追溯期限，自违法行为自发生之日起计算，有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，在两年内未被发现的，不予行政处罚；但是，针对“消极违法行为”，其未履行法定义务的不法状态能否视为违法行为的持续或者继续，这可能存在一定的争议。
同时，亦需要指出的是，违法行为与违法后果应当严格区分，如违法行为终了之日起已经超过两年未被发现的，而仅是违法行为所造成的后果一直持续的，并不能予以行政处罚。
结合上述理解，认定竣工环保验收弄虚作假环境违法行为是否受两年行政处罚追溯期限限制，关键在于能否认定竣工环保验收弄虚作假环境违法行为存在连续或者继续状态。持第一种观点的人认为，竣工环保验收行为在验收合格之时已经终了，在验收过程中弄虚作假的，其行为亦已经终了，后续仅仅是弄虚作假行为所造成的虚假验收报告之违法后果的延续。因此，如竣工环保验收合格之日起超过两年未被发现的，执法机关并不能对当事人的弄虚作假违法行为进行立案处罚。
追溯期限应该如何认定？
笔者并不认同第一种观点。
首先，从《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第二款赋予建设单位的法定义务来看，建设单位应当按照规定的标准和程序落实竣工环保验收工作，并应当在验收过程中，如实查验、监测、记载，不得弄虚作假。因此，如建设项目未按照规定的标准和程序开展验收，或者在验收过程中弄虚作假，均应当视为未依法履行验收法定义务。
其次，从违法行为与违法后果的区分而言，参考中国法制出版社《〈行政处罚法〉理解与适用》中的释义，“违法行为有继续状态，是指行为人的一个违法行为实施后，该行为及其所造成的不法状态处于不间断持续的状态。如，违规搭建棚屋或其他建筑物、开设地下赌场等”。据此，建设单位在验收过程中弄虚作假，其未履行验收义务的违法行为及其造成的未规范开展竣工环保验收的不法状态一直持续，而并非只有虚假验收报告之违法后果的延续。
此外，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款针对环保设施未建成、未经验收、验收不合格而投入生产、使用以及在竣工环保验收过程中弄虚作假等4种违法行为均明确了具体的行政法律责任，从违法性质来说，如果未按照规定标准和程序开展验收都不受行政处罚追溯期限影响而予以处罚，举轻而明重，那么比这更具有主观恶性的弄虚作假行为更应当予以严格查处。
如仅仅考虑只有虚假验收报告之违法后果的延续，而不予对弄虚作假行为及其所造成不法状态进行处理，这可能会造成执法人员在办理案件时无所适从，无法在处罚裁量时统一尺度，也将导致法律适用上的冲突与矛盾。
需要注意的是，无论是“未验先投”，还是竣工环保验收弄虚作假等环境违法行为，所针对的都应当是编制环评报告书（表）的项目类别。而已取得环评批复但因环评名录调整而变更为登记表或豁免环评类的建设项目，以及按照现行环评名录确定为登记表或豁免环评类的建设项目，均无组织开展竣工环保验收的法定义务，亦不涉及竣工环保验收弄虚作假的处罚问题
（作者单位：广东省惠州市生态环境局）
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